劉建超 張嘉軍

傳統(tǒng)工程建設(shè)領(lǐng)域中，建設(shè)單位直接面對(duì)多家分包單位，需承擔(dān)各標(biāo)段安全、質(zhì)量、進(jìn)度、合同、支付、檔案、信息等全方位的管理工作，此種建設(shè)管理方式通常被稱為平行發(fā)包模式。在此模式下，要求建設(shè)單位配備大量的具備較高技術(shù)能力和管理水平的專(zhuān)業(yè)人員。隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，大部分工程建設(shè)單位（項(xiàng)目法人）在技術(shù)和管理水平、人員數(shù)量等方面無(wú)法滿足建設(shè)要求。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生責(zé)任不清、工程超概等現(xiàn)象，工程安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資等難以得到有效控制。

1 常見(jiàn)的建設(shè)管理模式

為進(jìn)一步推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展，提高建設(shè)管理水平，國(guó)務(wù)院及住建部等部委層面多次提出了轉(zhuǎn)變建筑業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)建筑業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的改革意見(jiàn)。工程建設(shè)領(lǐng)域涌現(xiàn)出了工程總承包、代建制、項(xiàng)目管理總承包等新型建管模式。

1.1 工程總承包模式

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》建市[2016]93號(hào)規(guī)定：工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包方式。工程總承包一般采用設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包或者設(shè)計(jì)-施工總承包模式。

近年來(lái)，工程總承包在國(guó)家及地方政府的大力推動(dòng)下，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。國(guó)內(nèi)眾多工程建設(shè)項(xiàng)目紛紛采用工程總承包的建設(shè)模式，傳統(tǒng)設(shè)計(jì)企業(yè)、施工企業(yè)競(jìng)相介入工程總承包業(yè)務(wù)。

1.2 項(xiàng)目管理總承包模式

項(xiàng)目管理總承包模式，指項(xiàng)目建設(shè)方以招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目管理總承包商，將項(xiàng)目管理中的事務(wù)性工作和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施工作以總價(jià)承包合同形式進(jìn)行委托；再由總承包單位通過(guò)招標(biāo)形式選擇土建及設(shè)備等承包商，并與承包商簽訂承包合同。

項(xiàng)目管理總承包模式下，承包人作為事務(wù)性業(yè)主，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中扮演“大管家”的角色，其利用自身強(qiáng)大的項(xiàng)目管理能力對(duì)工程項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同等進(jìn)行全面控制和管理，并對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任。

1.3 代建制

代建制指項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)招標(biāo)、直接委托等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，竣工驗(yàn)收后移交給項(xiàng)目法人（運(yùn)行管理）單位。

代建制適用于技術(shù)力量薄弱、管理水平不足的基層中小型水利工程，有利于項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)化管理，可以發(fā)揮代建單位的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)地方政府、項(xiàng)目法人專(zhuān)業(yè)力量和管理能力的不足，提高建設(shè)管理水平。項(xiàng)目法人可以從具體的項(xiàng)目管理工作中解脫出來(lái)，著力做好項(xiàng)目前期工作，籌措建設(shè)資金、協(xié)調(diào)地方政府推進(jìn)征地拆遷移民安置、維護(hù)工程建設(shè)外部環(huán)境等方面工作。

2 工程總承包與項(xiàng)目管理總承包的比較

2.1 兩種模式的應(yīng)用情況分析

從筆者所處的水利行業(yè)來(lái)看，目前在國(guó)內(nèi)創(chuàng)新建設(shè)管理模式的眾多工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，采用工程總承包模式（以EPC為主要代表）占據(jù)了絕大多數(shù)，涉及大、中、小各種類(lèi)型的水利項(xiàng)目。例如云南省柴石灘水庫(kù)大型灌區(qū)工程、湖北省鄂北地區(qū)水資源配置工程、江西省鷹潭市花橋水利樞紐工程及貴州省赤水市丙安水庫(kù)工程、浙江省松陽(yáng)縣黃南水庫(kù)工程等。

項(xiàng)目管理總承包模式則是近年來(lái)在工程建設(shè)中得到應(yīng)用和迅速發(fā)展的建設(shè)管理模式，目前主要運(yùn)用在大中型水利工程項(xiàng)目建設(shè)中。例如銅仁市大興水利樞紐工程、安徽渦河蒙城樞紐建設(shè)工程、駟馬山滁河四級(jí)站干渠（江巷水庫(kù)近期引水）工程及青海省海西州那凌格勒水利樞紐工程、廣西桂西北治旱百色水庫(kù)灌區(qū)工程、黔南州鳳山水庫(kù)工程等國(guó)家重大水利項(xiàng)目。

項(xiàng)目管理總承包與工程總承包在工程建設(shè)中分別屬于兩個(gè)層面的定位。項(xiàng)目管理總承包可以視為承包人通過(guò)項(xiàng)目管理行為進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的承包模式，而工程總承包則屬于項(xiàng)目法人通過(guò)招投標(biāo)或者其他法定程序選擇直接開(kāi)展工程實(shí)施的主體并由其完成建設(shè)的承包模式。

2.2 頂層設(shè)計(jì)方面存在不足

針對(duì)工程總承包模式，國(guó)家目前尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，不同行業(yè)及地區(qū)在執(zhí)行過(guò)程中存在要求不一致的各類(lèi)管理辦法、規(guī)定。例如：發(fā)改委、住建部及交通部等部委的各種指導(dǎo)意見(jiàn)存在與國(guó)務(wù)院辦公廳的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2016]6號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)）等政策規(guī)定有所不同，如住建部與國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)[2019]12號(hào)）、中國(guó)鐵路總公司發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程總承包試點(diǎn)工作的通知》（鐵總建設(shè)[2016]169號(hào)）等文件在部分關(guān)鍵條件（總承包資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)理資格及發(fā)包階段要求）的要求等。同樣，項(xiàng)目管理總承包模式在項(xiàng)目建設(shè)管理各階段也缺乏法律法規(guī)層面上的有力支撐。

2.3 綜合分析

理論上來(lái)講，因承包商定位不同，在一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中同時(shí)采用項(xiàng)目管理總承包和工程總承包兩種模式是合規(guī)的，但針對(duì)項(xiàng)目具體實(shí)施來(lái)說(shuō)，此種做法是沒(méi)有必要的。首先，項(xiàng)目管理總承包風(fēng)險(xiǎn)在于“對(duì)質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同等進(jìn)行全面控制和管理，并對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任”，工程總承包企業(yè)需“按照合同約定對(duì)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價(jià)負(fù)總責(zé)”，兩方承包商職責(zé)一定程度上存在沖突；其次，二者并存情況下容易造成對(duì)工程各分包商的多頭管理、層級(jí)混亂；最后，整體合同關(guān)系將會(huì)比傳統(tǒng)發(fā)包模式更為復(fù)雜，這與當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革、提升工程建設(shè)水平的初衷相悖。

3 代建制與項(xiàng)目管理總承包的比較

針對(duì)代建制與項(xiàng)目管理總承包的發(fā)包階段和內(nèi)容分析，二者基本一致，承包人在項(xiàng)目管理總承包模式下在工作職責(zé)方面與代建制存在較大的相似之處：全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，不同程度上承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 代建制特點(diǎn)

代建制下的代建單位是項(xiàng)目實(shí)施期的法人，按照合同約定全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中產(chǎn)生的民事責(zé)任。但利潤(rùn)回報(bào)除有限建管費(fèi)外，所謂的結(jié)余分成存在極大不確定因素，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與回報(bào)不對(duì)等。因此，代建單位一般難以招募到優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)，難以確保代建單位投入優(yōu)質(zhì)管理資源，從而一般代建制也不適用于大型、復(fù)雜的水利工程。

代建模式下，業(yè)主在工程建設(shè)過(guò)程中參與度低；監(jiān)理從屬于代建合同體系內(nèi)（從而造成資金撥付等方面的差異），同樣受代建單位管理，造成在建設(shè)過(guò)程中代建方缺乏獨(dú)立第三方的有效監(jiān)督、約束機(jī)制；代建制下因可見(jiàn)利潤(rùn)回報(bào)極低易造成承包人工作積極性不高、管理隊(duì)伍水平較低等現(xiàn)象，從而造成代建制成功實(shí)例較少。例如，南水北調(diào)工程部分項(xiàng)目?jī)?nèi)容在實(shí)施代建一段時(shí)間后，由于效果欠佳，停止了此種模式的應(yīng)用。

3.2 項(xiàng)目管理總承包模式特點(diǎn)

項(xiàng)目管理總承包模式與我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域推行的項(xiàng)目代建制模式的出發(fā)點(diǎn)是一致的。作為一種新的國(guó)際工程項(xiàng)目管理模式，具體做法就是項(xiàng)目管理總承包利用自身資質(zhì)、人才和經(jīng)驗(yàn)，作為業(yè)主的代表或業(yè)主的延伸，幫助業(yè)主在設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有效地控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和費(fèi)用，以保證項(xiàng)目的成功實(shí)施。

項(xiàng)目管理總承包模式下，總承包方在分包招標(biāo)、進(jìn)度款撥付、竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)核心問(wèn)題上，業(yè)主有一票否決權(quán)，能夠起到主導(dǎo)作用；在工程建設(shè)期間，同監(jiān)理之間相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，總承包單位對(duì)監(jiān)理單位的施工監(jiān)理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)理單位則在工程進(jìn)度款審核等步驟對(duì)總承包單位進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。雙方相互制約，共同為項(xiàng)目法人努力創(chuàng)造價(jià)值；項(xiàng)目管理總承包單位作為項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)管理的責(zé)任主體，受“向管理要效益”的驅(qū)動(dòng)，有足夠的內(nèi)在動(dòng)力和責(zé)任做好工程建設(shè)的各項(xiàng)項(xiàng)目管理工作，進(jìn)而達(dá)到獲取合理利潤(rùn)的需求。

4 項(xiàng)目管理總承包模式的應(yīng)用場(chǎng)景及核心優(yōu)勢(shì)

4.1 應(yīng)用場(chǎng)景

以水利行業(yè)為例，大中型水利工程建設(shè)普遍性具有以下特點(diǎn)：

（1）規(guī)模大、范圍廣，征地、移民工作成為項(xiàng)目管理工作的難點(diǎn)和工程順利開(kāi)展的掣肘因素。

（2）工程涵蓋建筑物種類(lèi)多，涉及專(zhuān)業(yè)廣，施工管理難度大。工程質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度管理等項(xiàng)目建設(shè)管理工作繁重。

（3）項(xiàng)目征地基本都會(huì)涉及交通設(shè)施、輸變電設(shè)施、通信設(shè)施、水利水電設(shè)施等多種專(zhuān)項(xiàng)。外圍邊界條件復(fù)雜，會(huì)為建管隊(duì)伍增加極大的協(xié)調(diào)工作。

（4）施工戰(zhàn)線長(zhǎng)，點(diǎn)多、面廣，地質(zhì)多變，尤其包含隧洞類(lèi)型的項(xiàng)目因工程存在不可預(yù)見(jiàn)的巖溶、溶水等風(fēng)險(xiǎn)，此類(lèi)因素為項(xiàng)目安全實(shí)施帶來(lái)了管理難度。

水利部在2020年12月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見(jiàn)》（水建設(shè)[2020]258號(hào)）中針對(duì)水利工程建設(shè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大對(duì)目前存在的項(xiàng)目法人能力不足、履職不到位等突出問(wèn)題提出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)。其中項(xiàng)目管理總承包被明確提出并要求積極推廣。

4.2 核心優(yōu)勢(shì)

對(duì)比傳統(tǒng)平行發(fā)包模式下工程建設(shè)存在不足結(jié)合工程需要及行政主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目法人履職要求，項(xiàng)目管理總承包模式存在以下優(yōu)勢(shì)：

（1）有效緩解項(xiàng)目法人壓力，最大限度化解項(xiàng)目法人風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。項(xiàng)目管理總承包單位按總承包負(fù)總責(zé)的原則，實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的總價(jià)承包，項(xiàng)目管理總承包單位可切實(shí)承擔(dān)投資、進(jìn)度和安全等項(xiàng)目建設(shè)主體責(zé)任，最大限度化解項(xiàng)目法人風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

（2）有利于工程的投資、質(zhì)量、進(jìn)度與安全處于可控狀態(tài)。采用項(xiàng)目管理總承包模式，除經(jīng)批準(zhǔn)的重大設(shè)計(jì)變更、設(shè)計(jì)漏項(xiàng)、國(guó)家政策性因素、不可抗力等原因引起的費(fèi)用變化外，實(shí)行總價(jià)包干，超支不補(bǔ)。既有利于項(xiàng)目法人控制投資，也可促使項(xiàng)目管理總承包單位派駐優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，并充分發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢(shì)，尤其是從設(shè)計(jì)源頭開(kāi)始管控。

項(xiàng)目管理總承包單位與施工單位之間是施工分包合同關(guān)系，總承包單位對(duì)施工質(zhì)量、進(jìn)度和安全承擔(dān)法律責(zé)任，有利于增強(qiáng)總承包單位對(duì)施工單位的管控協(xié)調(diào)力度，從而有利于加快工程進(jìn)度，保證工程質(zhì)量和安全。

（3）有效解決建管力量不足問(wèn)題。項(xiàng)目管理總承包單位全過(guò)程、全方位承擔(dān)項(xiàng)目管理工作，建設(shè)單位主要協(xié)調(diào)外部環(huán)境，可切實(shí)減輕建設(shè)單位協(xié)調(diào)工作量，有利于從根本上解決項(xiàng)目建設(shè)單位技術(shù)力量和管理人才不足的問(wèn)題。

（4）有效解決設(shè)計(jì)管理問(wèn)題。由大型甲級(jí)設(shè)計(jì)院承擔(dān)項(xiàng)目管理總承包可充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)進(jìn)度、設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行全面管控，并承擔(dān)相應(yīng)主體責(zé)任。

（5）有利于設(shè)計(jì)同施工深度融合。項(xiàng)目管理總承包單位一般由具備工程咨詢業(yè)務(wù)和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)承擔(dān)，同時(shí)有能力承擔(dān)資質(zhì)范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)工作。不但能夠發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，從建設(shè)角度復(fù)核設(shè)計(jì)的可實(shí)施性和經(jīng)濟(jì)性，同時(shí)可以加強(qiáng)對(duì)施工組織設(shè)計(jì)和重大、專(zhuān)項(xiàng)施工方案的審查，提高施工工藝和管理水平，在初設(shè)以后的各階段中切實(shí)加強(qiáng)設(shè)計(jì)與施工的深度融合。

（6）可保持設(shè)計(jì)延續(xù)性。設(shè)計(jì)工作可由項(xiàng)目管理總承包單位承擔(dān)，也可由原設(shè)計(jì)單位繼續(xù)承擔(dān)，總承包單位負(fù)責(zé)對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行管理，從而掃清了項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)單位不能參與工程總承包的政策障礙。由原參與前期工作的設(shè)計(jì)單位繼續(xù)承擔(dān)后續(xù)工作，保持了設(shè)計(jì)工作的延續(xù)性，設(shè)計(jì)工作進(jìn)度、設(shè)計(jì)深度得以保證，減少扯皮現(xiàn)象。

5 結(jié) 語(yǔ)

項(xiàng)目管理總承包模式在國(guó)際工程建設(shè)中已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用，但在國(guó)內(nèi)仍然是一種相對(duì)新興的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。在水利行業(yè)中，目前在十余個(gè)省市的工程建設(shè)項(xiàng)目中得到了運(yùn)用，并獲得了工程參建各方的廣泛好評(píng)。同時(shí)，《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見(jiàn)》（水建設(shè)[2020]258號(hào)）、T/CWHIDA0019—2021《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理總承包管理規(guī)范》等水利部、水利行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的相關(guān)政策、規(guī)范性文件為該模式在水利行業(yè)的推行掃清了政策障礙?？梢灶A(yù)見(jiàn)，項(xiàng)目管理總承包模式在今后大中型水利工程的高質(zhì)量建設(shè)管理必將得到進(jìn)一步運(yùn)用并對(duì)國(guó)家水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出貢獻(xiàn)。