舒雪飛

(武漢交通職業(yè)學(xué)院,湖北 武漢 430065)

2003 年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》施行,標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)制度全面建立,對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用,但同時(shí)也存在著一些問(wèn)題和不足。2018 年11 月,中央深改委通過(guò)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》,提出堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任、加快形成現(xiàn)代政府采購(gòu)制度等一系列舉措。為落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理的有關(guān)要求,財(cái)政部于2021 年4 月30 日印發(fā)了《政府采購(gòu)需求管理辦法》,自2021 年7 月1 日起施行。采購(gòu)人是依法進(jìn)行政府采購(gòu)的機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和其他采購(gòu)實(shí)體,《政府采購(gòu)需求管理辦法》施行已近五個(gè)月,作為政府采購(gòu)主要當(dāng)事人,采購(gòu)人積極響應(yīng)政策要求,在單位內(nèi)部加強(qiáng)管理辦法的宣傳和執(zhí)行,規(guī)范采購(gòu)需求的內(nèi)容,明確需求調(diào)查的范圍,建立審查工作機(jī)制,加強(qiáng)采購(gòu)、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等內(nèi)部機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào),落實(shí)采購(gòu)需求、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制和審查的各項(xiàng)要求。目前來(lái)看,政府采購(gòu)需求管理政策對(duì)采購(gòu)人的影響是非常積極的,但在實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題。本文分析了這些問(wèn)題存在的原因,從加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高采購(gòu)專業(yè)水平、加強(qiáng)政府采購(gòu)全過(guò)程管理等方面提出采購(gòu)人完善政府采購(gòu)需求管理的對(duì)策建議。

一、采購(gòu)人在政府采購(gòu)需求管理中存在的主要問(wèn)題

(一)主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

1.采購(gòu)專職人員不足,主體責(zé)任意識(shí)模糊

加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理,強(qiáng)化采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求管理負(fù)有主體責(zé)任是關(guān)鍵?！墩少?gòu)需求管理辦法》第一次明確了采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)?；鶎硬少?gòu)單位專職從事采購(gòu)工作的人員較少,一人身兼數(shù)職現(xiàn)象較為突出,采購(gòu)相關(guān)的事務(wù)繁雜,采購(gòu)人員多疲于采購(gòu)程序的執(zhí)行,無(wú)暇顧及采購(gòu)需求管理,只有依賴采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來(lái)編制和審核采購(gòu)需求。長(zhǎng)此以往,形成了由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)需求負(fù)責(zé)的意識(shí)[1]。部分采購(gòu)人為了規(guī)避責(zé)任,認(rèn)為項(xiàng)目交給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu),代理機(jī)構(gòu)就應(yīng)該為此負(fù)責(zé),把主體責(zé)任推給了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出于自身利益考慮,對(duì)采購(gòu)人的要求一般不予拒絕。更有甚者,明知采購(gòu)需求不合理不合規(guī),仍指示采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件,把采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)當(dāng)成擋箭牌[2]。

2.采購(gòu)人內(nèi)部控制制度不明,責(zé)任不清

采購(gòu)人內(nèi)部控制制度不明,責(zé)任不清,也是造成采購(gòu)人主體責(zé)任無(wú)法落實(shí)的原因之一。基層采購(gòu)單位按內(nèi)部分工一般分為需求部門(mén)、采購(gòu)部門(mén)和其他職能部門(mén),采購(gòu)需求一般由需求部門(mén)提出,采購(gòu)部門(mén)審核。需求部門(mén)在編制采購(gòu)需求時(shí)未進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查,往往為了趕時(shí)間而走捷徑,比如,在網(wǎng)上搜尋模板或復(fù)制以往采購(gòu)需求,抑或是脫離實(shí)際直接引用系列標(biāo)準(zhǔn)等[3]。有些需求部門(mén)對(duì)供給市場(chǎng)不了解,只能引用部分熟悉或有業(yè)務(wù)往來(lái)的供應(yīng)商提供的采購(gòu)技術(shù)參數(shù)信息,造成了采購(gòu)需求脫離實(shí)際,對(duì)供應(yīng)商存在差別待遇、歧視待遇等現(xiàn)象。

(二)采購(gòu)實(shí)施質(zhì)量不高

1.專業(yè)能力不足,采購(gòu)需求管理流于形式

加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理,重點(diǎn)在實(shí)施。經(jīng)梳理《政府采購(gòu)需求管理辦法》的相關(guān)要求,結(jié)合采購(gòu)工作實(shí)際,政府采購(gòu)全過(guò)程共有9 項(xiàng)工作內(nèi)容(詳見(jiàn)表1)。在采購(gòu)前期需要形成的報(bào)告(或意見(jiàn)書(shū))有4～7 個(gè),每一份報(bào)告都需要投入專業(yè)人員開(kāi)展專項(xiàng)工作,工作非常繁瑣。管理辦法中的一些新要求、新做法打破了以往政府采購(gòu)工作的慣例,增加了很多采購(gòu)人的采購(gòu)前期工作量,且開(kāi)展需求調(diào)查、編制采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、開(kāi)展一般性審查和重點(diǎn)審查工作專業(yè)性要求高,涉及專業(yè)有工業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)、采購(gòu)、法律等。采購(gòu)人自身的專業(yè)能力不足,不能高質(zhì)量地完成上述專業(yè)工作,采購(gòu)需求管理容易流于形式。采購(gòu)人要做好這些工作有一定難度,需要有專業(yè)能力的第三方機(jī)構(gòu)為其提供專業(yè)的采購(gòu)咨詢服務(wù),但部分采購(gòu)人預(yù)算考慮不足,未編制咨詢服務(wù)預(yù)算,無(wú)法委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展服務(wù)。目前市場(chǎng)上只有少數(shù)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)具備開(kāi)展采購(gòu)咨詢服務(wù)的專業(yè)能力,尚未形成規(guī)模,不能滿足政府采購(gòu)咨詢服務(wù)的市場(chǎng)需求。

表1 政府采購(gòu)全過(guò)程工作流程表

2.履約誠(chéng)信不足,驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)

除采購(gòu)前期工作外,采購(gòu)后期的履約驗(yàn)收也是政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要工作,但目前采購(gòu)人“重采購(gòu)、輕驗(yàn)收”的現(xiàn)象依然存在,助長(zhǎng)了供應(yīng)商以次充好、蒙混過(guò)關(guān)的不良行為,嚴(yán)重影響了市場(chǎng)誠(chéng)信。采購(gòu)人在認(rèn)識(shí)上還存在誤區(qū),認(rèn)為“低質(zhì)”是由“低價(jià)”造成,其實(shí)“低質(zhì)”是由供應(yīng)商未誠(chéng)信履約且采購(gòu)人未嚴(yán)格驗(yàn)收所致,與“低價(jià)”無(wú)關(guān)。因?yàn)檎J(rèn)識(shí)上的偏差,對(duì)于中標(biāo)(成交)價(jià)格偏低的項(xiàng)目,采購(gòu)人或默許供應(yīng)商降低質(zhì)量,草草完成驗(yàn)收交付使用;或采取不信任態(tài)度拒絕履行己方義務(wù),為合同履行設(shè)置障礙。這兩種錯(cuò)誤做法都是不誠(chéng)信的表現(xiàn),是政府采購(gòu)工作中必須糾正的行為。

(三)預(yù)算管理績(jī)效不強(qiáng)

1.預(yù)算、需求與采購(gòu)脫節(jié),偏離市場(chǎng)

政府采購(gòu)性價(jià)比不高、績(jī)效性不強(qiáng)一直以來(lái)廣受詬病,是政府采購(gòu)領(lǐng)域突出問(wèn)題之一。目前,政府采購(gòu)預(yù)算、需求與采購(gòu)還處于分立的局面,在基層單位分屬于不同的部門(mén)管轄,相互之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問(wèn)題還比較明顯,預(yù)算、需求與采購(gòu)脫節(jié)[4]。如果在確定預(yù)算的時(shí)候未進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查,所做的結(jié)論與市場(chǎng)實(shí)際偏差較大,就會(huì)為后面的采購(gòu)實(shí)施埋下隱患,出現(xiàn)預(yù)算過(guò)高導(dǎo)致的“天價(jià)采購(gòu)”,或預(yù)算過(guò)低導(dǎo)致的“無(wú)人問(wèn)津”連續(xù)廢標(biāo)。

2.預(yù)算績(jī)效管理不足,績(jī)效不強(qiáng)

2018 年9 月全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理以來(lái),從財(cái)政部門(mén)到基層單位都將預(yù)算績(jī)效管理作為預(yù)算工作的重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo),需求管理是最重要的基礎(chǔ)。基層單位因?qū)I(yè)人員和能力所限,在績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用上還存在不足,績(jī)效管理尚未與需求管理對(duì)接,對(duì)需求調(diào)查成果的應(yīng)用不足,對(duì)需求研究的深入程度不夠,預(yù)算績(jī)效管理容易流于形式,起不到促進(jìn)項(xiàng)目提質(zhì)增效的作用。如設(shè)備采購(gòu)后發(fā)現(xiàn)在確定采購(gòu)需求時(shí)沒(méi)有考慮配套設(shè)施,只能暫時(shí)閑置,造成資金的浪費(fèi)。

二、采購(gòu)人完善政府采購(gòu)需求管理的對(duì)策建議

(一)強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)及采購(gòu)人內(nèi)部控制

1.提高主體責(zé)任意識(shí),加強(qiáng)采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

落實(shí)政府采購(gòu)需求管理,關(guān)鍵在強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。采購(gòu)人應(yīng)從意識(shí)、人員、制度三個(gè)方面強(qiáng)化主體責(zé)任。采購(gòu)人要提高責(zé)任意識(shí),充分發(fā)揮主人翁精神,不僅僅把主體責(zé)任作為外部規(guī)則約束,更要從加強(qiáng)政府采購(gòu)規(guī)范性和績(jī)效性出發(fā),將外在規(guī)則內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)。采購(gòu)人要加強(qiáng)宣傳指引,要將責(zé)任意識(shí)全面覆蓋采購(gòu)全過(guò)程,變“一人之責(zé)”為“眾人之責(zé)”。采購(gòu)人要充實(shí)采購(gòu)人員,進(jìn)行合理的分崗分工,關(guān)鍵崗位相互分離、相互監(jiān)督,避免形成真空,保證采購(gòu)流程持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)[5]。

2.加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新,建立一體化內(nèi)部控制體系

采購(gòu)人要從體制機(jī)制上創(chuàng)新,建立涵蓋預(yù)算、需求、采購(gòu)的一體化內(nèi)部控制體系,將采購(gòu)管理維度拉長(zhǎng),全面覆蓋項(xiàng)目論證、需求管理、預(yù)算、采購(gòu)、履約、驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程,明確需求部門(mén)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購(gòu)、審計(jì)等部門(mén)在采購(gòu)過(guò)程中的職責(zé)與工作流程,強(qiáng)化責(zé)任追究。鼓勵(lì)需求部門(mén)結(jié)合自身需要大膽開(kāi)展需求調(diào)查,調(diào)查越充分,采購(gòu)結(jié)果就會(huì)越接近實(shí)際需要。

(二)強(qiáng)化采購(gòu)專業(yè)水平建設(shè)及履約驗(yàn)收,提高采購(gòu)實(shí)施質(zhì)量

1.加強(qiáng)采購(gòu)專業(yè)培訓(xùn),提高采購(gòu)從業(yè)人員專業(yè)水平

落實(shí)政府采購(gòu)需求管理,必須重視提高采購(gòu)專業(yè)水平。采購(gòu)人要加強(qiáng)采購(gòu)專業(yè)培訓(xùn),提高采購(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)水平。采購(gòu)人員不僅要熟練掌握采購(gòu)程序,更要成為采購(gòu)需求管理的行家,要熟悉采購(gòu)需求編制、需求調(diào)查、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制、審查等各環(huán)節(jié)的工作要求,并了解供給市場(chǎng),懂得從供給市場(chǎng)獲取有用的需求信息。采購(gòu)人要根據(jù)本單位實(shí)際情況,有專職機(jī)構(gòu)和人員。通過(guò)培訓(xùn)具備專業(yè)能力的,可自行組織完成采購(gòu)需求管理工作;不具備專職機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員的,為控制風(fēng)險(xiǎn),可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或其他第三方機(jī)構(gòu)完成需求調(diào)查、確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃等工作,也可以委托相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查,相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)編入預(yù)算便于實(shí)施,但采購(gòu)人職責(zé)范圍內(nèi)的審查(審核)工作必須自己完成。

2.嚴(yán)格履約及驗(yàn)收管理,保證采購(gòu)需求落到實(shí)處

采購(gòu)人應(yīng)改變“重采購(gòu)、輕驗(yàn)收”“低價(jià)決定低質(zhì)”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),嚴(yán)格按合同履約,設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪`約處罰條款,強(qiáng)化法律手段,提高供應(yīng)商違約成本;建立供應(yīng)商不良行為記錄名單,加大對(duì)不誠(chéng)信行為的懲罰力度。采購(gòu)人要嚴(yán)格按照合同及采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃中的履約驗(yàn)收方案開(kāi)展履約驗(yàn)收,驗(yàn)收不合格的不予支付,保證采購(gòu)需求落到實(shí)處。

(三)加強(qiáng)政府采購(gòu)全過(guò)程管理,提高項(xiàng)目績(jī)效

1.加強(qiáng)采購(gòu)全過(guò)程管理,進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查

政府采購(gòu)全過(guò)程含項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、實(shí)施計(jì)劃、采購(gòu)實(shí)施、履約驗(yàn)收、資金支付、績(jī)效評(píng)價(jià)等全過(guò)程,采購(gòu)人應(yīng)將政府采購(gòu)全過(guò)程作為整體,實(shí)行跨部門(mén)跨專業(yè)一體化管理,增加聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)組織與協(xié)調(diào),提高采購(gòu)質(zhì)量和效率。在采購(gòu)過(guò)程中將采購(gòu)需求作為項(xiàng)目采購(gòu)的源頭與基礎(chǔ),前移到項(xiàng)目可行性論證階段,在確定預(yù)算前就對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行充分的調(diào)查,避免預(yù)算過(guò)高或過(guò)低,防止因需求與市場(chǎng)脫節(jié)而導(dǎo)致采購(gòu)失敗[6]。

2.提高預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)水平,嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效考核

采購(gòu)人應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理崗位人員的培訓(xùn),提高預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)水平,必要時(shí)聘請(qǐng)專家或第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展咨詢。在采購(gòu)實(shí)施時(shí),充分運(yùn)用需求調(diào)查成果,規(guī)范開(kāi)展采購(gòu)工作,使采購(gòu)需求落到實(shí)處,避免資金浪費(fèi);在績(jī)效考核時(shí),對(duì)照采購(gòu)需求進(jìn)行考核、評(píng)價(jià),對(duì)項(xiàng)目績(jī)效低下的需求部門(mén)和責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究,倒逼需求部門(mén)加強(qiáng)采購(gòu)需求管理。加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)監(jiān)督,嚴(yán)肅問(wèn)責(zé),將績(jī)效考核落到實(shí)處。