李曉晗 柳亦博

[摘 ?要]政府與社會(huì)資本合作是公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要抓手，也是公共治理理念創(chuàng)新的有效踐行。借助政策擴(kuò)散理論和事件史分析方法對(duì)我國(guó)282個(gè)地級(jí)市2004年至2019年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)動(dòng)機(jī)因素、資源/障礙因素、外部因素均在不同程度上影響政府與社會(huì)資本合作政策在地方政府間的擴(kuò)散。其中，人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政資源、學(xué)習(xí)機(jī)制、模仿機(jī)制是地方政府采納政策的重要驅(qū)動(dòng)力。中國(guó)地方政府的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚝芎玫貛椭覀儗?duì)PPP政策創(chuàng)新擴(kuò)散中的關(guān)鍵性影響因素進(jìn)行定量分析，以驗(yàn)證那些傳統(tǒng)上被認(rèn)為有助于政府與社會(huì)資本合作的“積極因素”是否真的有效，從而可以在更多維度上揭示中國(guó)地方政府公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散的內(nèi)在邏輯。

[關(guān)鍵詞]政府與社會(huì)資本合作;政策創(chuàng)新擴(kuò)散;公共服務(wù);事件史分析

[中圖分類號(hào)]F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1008-4479（2022）02-0084-10

一、問題的提出

政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，下文簡(jiǎn)稱PPP）是改善公共服務(wù)供給效率和服務(wù)品質(zhì)的重要工具，也是加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升國(guó)家治理能力的關(guān)鍵密鑰。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和疫情防控的疊加壓力下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基石的重要作用進(jìn)一步凸顯，《2020年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》將新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為本年度重點(diǎn)支持項(xiàng)目之一，成為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行和疫情影響的重要措施，這為PPP模式賦予了新的應(yīng)用空間。

PPP模式是以政府與社會(huì)資本對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的有效供給為邏輯起點(diǎn)而形成的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴關(guān)系。這一管理模式并非全新理念，而是在獨(dú)特時(shí)代背景和歷史趨勢(shì)下的特殊表現(xiàn)形式[1]（p9）。需要特別說(shuō)明的是，PPP與政府特許經(jīng)營(yíng)基于不同的法系和不同國(guó)家的話語(yǔ)體系而產(chǎn)生;但從廣義上講，PPP是政府特許經(jīng)營(yíng)制度的沿襲和發(fā)展，政府特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一種具體方法和措施[2-3]，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中明確提出政府特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一種實(shí)現(xiàn)形式。本文采用廣義的政府與社會(huì)資本合作概念，將政府特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策文本納入本研究討論范圍內(nèi)。

自20世紀(jì)60—70年代以來(lái)，全球范圍內(nèi)掀起了PPP模式擴(kuò)張的熱潮。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的PPP發(fā)展在獲得中央政策的支持之后，大量項(xiàng)目快速上馬，至2017年完成了全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位的覆蓋;截至2019年底，超九成的地級(jí)市政府采納了這一變革戰(zhàn)略。面對(duì)這種爆炸式的增長(zhǎng)，不完善的契約導(dǎo)致我國(guó)的PPP出現(xiàn)了政策熱而實(shí)踐冷、政策目標(biāo)與地方政府行為偏離、尋租行為頻發(fā)等問題，影響了分布式探索PPP政策擴(kuò)散的效率。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)PPP政策擴(kuò)散的討論多集中于擴(kuò)散模式、時(shí)空特征等方面，而對(duì)PPP政策擴(kuò)散的動(dòng)因研究多聚焦于影響因素的判別和重要性排序，鮮有從時(shí)間序列和空間尺度相結(jié)合的視角對(duì)PPP政策擴(kuò)散進(jìn)行全方位解讀[4]。對(duì)于PPP政策在地方政府間遵循怎樣的擴(kuò)散路徑，哪些因素影響了PPP政策在地方政府間的擴(kuò)散，以及如何提升政策采納的效率和質(zhì)量這三個(gè)關(guān)鍵問題上，仍存在許多有待驗(yàn)證的結(jié)論。正是基于此，本文旨在通過將事件史研究與政策擴(kuò)散理論相結(jié)合，嘗試對(duì)以上三個(gè)問題給出一個(gè)融貫的回答。

二、理論工具與研究假設(shè)

（一）理論述評(píng)

政策創(chuàng)新擴(kuò)散（the Diffusion of Policy Innovations）簡(jiǎn)稱為政策擴(kuò)散（the Policy Diffusion）。政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究肇始于20世紀(jì)60年代，美國(guó)密歇根大學(xué)沃克教授的《美國(guó)各州之間的創(chuàng)新擴(kuò)散》一文揭開了該領(lǐng)域的研究序幕，之后數(shù)年經(jīng)弗朗西斯·貝里、威廉·貝里、弗吉尼亞·格雷、保羅·薩巴蒂爾、羅杰斯等學(xué)者的努力，在管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科范疇內(nèi)進(jìn)行了有益的嘗試，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的理論研究，使之成為公共政策學(xué)的重要研究分支。國(guó)內(nèi)對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究起步較晚，直到21世紀(jì)初才逐漸引起國(guó)內(nèi)學(xué)界的關(guān)注。

政策擴(kuò)散是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的過程，是一種區(qū)域性的效仿模式，是基于競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)勢(shì)的學(xué)習(xí)借鑒方法[5]。羅杰斯認(rèn)為創(chuàng)新、時(shí)間、傳播渠道、社會(huì)系統(tǒng)是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的四要素。政策創(chuàng)新擴(kuò)散即政策創(chuàng)新在一定的時(shí)間范圍內(nèi)，經(jīng)由特定的傳播渠道，在政府、組織等社會(huì)系統(tǒng)間傳播并采納的過程[6]。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在理論研究和實(shí)證檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，歸納出影響政策創(chuàng)新擴(kuò)散的內(nèi)部因素和外部因素，包括政治因素、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)發(fā)展因素，以及領(lǐng)導(dǎo)者因素、從眾因素、競(jìng)爭(zhēng)因素、信息溝通因素等。貝里夫婦在深入分析政策擴(kuò)散的影響因素之后，提出了政策擴(kuò)散分析的內(nèi)部決定模型和傳播模型，并將兩種模型整合統(tǒng)一起來(lái)，形成了州政府創(chuàng)新的總模型，具體形式為：〖采納可能性〗_（i，t）=f（〖動(dòng)機(jī)〗_（i，t），〖資源?障礙〗_（i，t），〖其他政策〗_（i，t），〖外部因素〗_（i，t））[7]（pp225-267）。羅杰斯的創(chuàng)新擴(kuò)散模型（DOI）強(qiáng)調(diào)政策創(chuàng)新擴(kuò)散受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人特質(zhì)、組織內(nèi)部特征和外部環(huán)境等三類因素的共同影響[6]（p64）。Wejnert提出了一個(gè)綜合性的分析框架，這一框架匯總了三類變量：創(chuàng)新本身的特征、影響政策采納的行動(dòng)者特征、環(huán)境特征[8]。Charles R. Shipan和Craig Volden概括了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的四種機(jī)制，即強(qiáng)制機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制和模仿機(jī)制;具體而言，強(qiáng)制機(jī)制是指上級(jí)政府直接或間接的強(qiáng)制性要求，體現(xiàn)為自上而下的制度壓力;競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制關(guān)注府際競(jìng)爭(zhēng)，尤其是鄰近政府的政策采納情況;學(xué)習(xí)機(jī)制指政策已采納地區(qū)的向好發(fā)展所促成的政府間的借鑒和效仿;模仿機(jī)制體現(xiàn)為社會(huì)化的交流過程，反映出一種“政策克隆”般的從眾效應(yīng)[9]。本文基于政策擴(kuò)散研究的經(jīng)典分析框架，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建構(gòu)了我國(guó)大陸地級(jí)市政府與社會(huì)資本合作政策擴(kuò)散的分析框架，考察動(dòng)機(jī)因素、資源/障礙因素、外部因素等三類變量對(duì)政策擴(kuò)散的影響。

（二）研究假設(shè)

1.動(dòng)機(jī)因素（H1）

積極回應(yīng)公共需求是政府政策創(chuàng)新的原動(dòng)力[10]，根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，良好的公共政策就是政府對(duì)公眾需求的有效回應(yīng)，公共需求是政府決策的邏輯起點(diǎn)，亦是公共政策創(chuàng)新的終極關(guān)懷。人口規(guī)模是公共需求產(chǎn)生的先決條件，同時(shí)支撐政府決策的有效執(zhí)行和公共服務(wù)的有效利用[11]。已有多項(xiàng)研究表明，人口規(guī)模與政策創(chuàng)新采納呈正相關(guān)關(guān)系[12-13]。在人口規(guī)模較大的城市或地區(qū)，公共問題和社會(huì)矛盾都更為復(fù)雜，公共需求的表達(dá)方式相對(duì)多元，對(duì)政策創(chuàng)新的渴求度也就更高，同時(shí)，政府采納創(chuàng)新政策的可能性也越高[14]。

H1：地級(jí)市人口規(guī)模越大，其采納政府與社會(huì)資本合作政策的可能性越大。

2.資源/障礙因素（H2/H3/H4）

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政府采納創(chuàng)新的決定性因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)政策創(chuàng)新的容忍度更強(qiáng)，對(duì)新政策的態(tài)度更為開放，同時(shí)可以承受政策創(chuàng)新帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力，因此，政府采納創(chuàng)新的傾向性更高[15]。已有研究發(fā)現(xiàn)，人均GDP作為反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的首要指標(biāo)，與政府采納創(chuàng)新呈正相關(guān)[16]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，私營(yíng)部門和企業(yè)的發(fā)展水平越高，政策參與的活力越強(qiáng)[17]，這為政府與社會(huì)資本合作的開展提供了先行基礎(chǔ)。

H2：地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，其采納政府與社會(huì)資本合作政策的可能性越大。

政府對(duì)創(chuàng)新政策的采納需要豐富的財(cái)政資源為依托，已有多項(xiàng)研究表明，財(cái)政資源豐富的地方政府更傾向于采納創(chuàng)新[18-19]。政府與社會(huì)資本合作模式以平等的伙伴關(guān)系為原則簽訂合同，政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，在這一模式下，豐富的財(cái)政資源是地方政府與社會(huì)資本開展合作的前提，是維持項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的重要物質(zhì)保障，政府財(cái)政能力越強(qiáng)的地區(qū)，越具備采納該政策的可能性[20]。

H3：地級(jí)市政府財(cái)政資源越豐富，其采納政府與社會(huì)資本合作政策的可能性越大。

地級(jí)市行政級(jí)別是考察地方政府采納創(chuàng)新的重要政治因素[21]，在我國(guó)的行政架構(gòu)下，行政級(jí)別越高代表該城市擁有更多的自主權(quán)和更為豐富的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，對(duì)創(chuàng)新政策的采納具有更為充足的資源支撐。多項(xiàng)研究結(jié)果表明，城市的行政級(jí)別對(duì)其資源配置能力和行政權(quán)限有重要影響，行政級(jí)別較高的城市對(duì)政策創(chuàng)新采納的意愿更強(qiáng)[22]。此外，省會(huì)城市、副省級(jí)城市具有帶動(dòng)周邊城市發(fā)展的輻射職能，它們對(duì)創(chuàng)新政策的優(yōu)先采納是其特殊行政地位所天然賦有的。

H4：地級(jí)市的行政級(jí)別越高，其采納政府與社會(huì)資本合作政策的可能性越大。

3.外部因素（H5/H6/H7/H8）

根據(jù)Charles R. Shipan和Craig Volden提出的政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制，本文將影響政府和社會(huì)資本合作政策創(chuàng)新的外部因素概括為：上級(jí)壓力（強(qiáng)制機(jī)制）、臨近效應(yīng)（競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制）、全國(guó)已采納城市比例（學(xué)習(xí)機(jī)制）、新聞報(bào)道數(shù)量（模仿機(jī)制）。

根據(jù)垂直影響模型（vertical influence models），中央政府是政策創(chuàng)新的先行者，是地方政府效法和學(xué)習(xí)的對(duì)象[23]，上級(jí)政府的倡議和政策支持是影響地方政府采納創(chuàng)新的重要政治因素。在“壓力型體制”和自上而下的授權(quán)過程中，下級(jí)政府的行政行為受到上級(jí)壓力的節(jié)制，從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的角度看，在姿態(tài)上與中央政府保持一致是十分必要的[24]。已有多項(xiàng)研究顯示，當(dāng)某項(xiàng)政策創(chuàng)新得到上級(jí)政府的認(rèn)可和支持時(shí)，各地方政府在政策擴(kuò)散過程中將更為主動(dòng)[25-26]。

H5：上級(jí)施加壓力越大，地級(jí)市采納政府與社會(huì)資本合作政策的可能性越大。

區(qū)域傳播模型（the regional diffusion model）假設(shè)地方政府采納創(chuàng)新受區(qū)位相鄰的政府所影響，政策創(chuàng)新在某地區(qū)集中擴(kuò)散的概率高于形成全國(guó)性傳播的概率?，F(xiàn)有研究同樣表明，某地區(qū)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散受臨近地區(qū)的政策創(chuàng)新采納所影響[27]。在我國(guó)，府際競(jìng)爭(zhēng)以“政治錦標(biāo)賽”的方式呈現(xiàn)，地方政府受相鄰政府的運(yùn)行邏輯所影響，關(guān)注周邊政府的施政路線，在這一競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，政策創(chuàng)新的臨近效應(yīng)發(fā)生，使政策創(chuàng)新在某區(qū)域內(nèi)集中擴(kuò)散[28]。

H6：臨近地級(jí)市推行政府與社會(huì)資本合作政策的數(shù)量越多，該城市采納的可能性越大。

學(xué)習(xí)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制均映射出政策擴(kuò)散過程中同級(jí)政府間的互動(dòng)關(guān)系，相較于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中的臨近效應(yīng)，學(xué)習(xí)機(jī)制的作用規(guī)模更廣，可延伸至全國(guó)范圍。Gary的研究表明，一項(xiàng)政策創(chuàng)新在各地區(qū)間的擴(kuò)散速度與全國(guó)范圍內(nèi)的擴(kuò)散速度呈函數(shù)關(guān)系，全國(guó)范圍內(nèi)已采納某政策的城市比例越高，該地區(qū)推行政策的可能性就越大[29]。國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究同樣顯示，學(xué)習(xí)機(jī)制在某種程度上主導(dǎo)了政策創(chuàng)新擴(kuò)散，政策已采納地區(qū)的向好發(fā)展促成了政府間的借鑒和效仿。

H7：全國(guó)范圍內(nèi)已推行政府與社會(huì)資本合作政策的地級(jí)市比例越高，該城市采納的可能性越大。

新聞報(bào)道是當(dāng)今社會(huì)最為普遍的信息傳播媒介，在政策議程中發(fā)揮著不可低估的作用，是政治社會(huì)化的重要方式。新聞報(bào)道形成的“焦點(diǎn)效應(yīng)”，孕育著巨大的輿論壓力，促使地方政府關(guān)注公眾需求，進(jìn)而達(dá)成決策民主化的目標(biāo)[30]。已有研究表明，新聞報(bào)道在公共自行車計(jì)劃、地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)、政府購(gòu)買公共服務(wù)等領(lǐng)域的政策擴(kuò)散中發(fā)揮著重要作用[31]。

H8：當(dāng)年發(fā)表的有關(guān)政府與社會(huì)資本合作政策的新聞報(bào)道數(shù)量越多，地級(jí)市采納的可能性越大。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選取及數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取中國(guó)大陸地級(jí)市作為研究的基本分析單元，時(shí)間跨度為2004年至2019年，觀測(cè)對(duì)象的最長(zhǎng)生存周期為15年。本研究考察中國(guó)大陸地級(jí)市在該時(shí)間跨度內(nèi)對(duì)政府與社會(huì)資本合作政策的采納及創(chuàng)新擴(kuò)散情況，在確定該政策的采納時(shí)間時(shí)以當(dāng)?shù)卣雠_(tái)官方文件為依據(jù)，以2004年為觀測(cè)起點(diǎn)，以政策采納年份為觀測(cè)終點(diǎn)，并對(duì)終點(diǎn)年份后的數(shù)據(jù)予以剔除。經(jīng)過數(shù)據(jù)篩選與整理，本文共考察了282個(gè)地級(jí)市，構(gòu)建了3239個(gè)“城市—年份”觀測(cè)點(diǎn)。

本文選取地級(jí)市為基本分析單元，主要基于以下三方面的原因：（1）相較于省級(jí)行政單位，地級(jí)市的樣本規(guī)模較大，更能反映政策創(chuàng)新擴(kuò)散的規(guī)律及變量間關(guān)系;（2）相較于縣級(jí)行政單位，地級(jí)市的樣本規(guī)模適中，更具數(shù)據(jù)采集和計(jì)量分析的實(shí)操性;（3）以中間層級(jí)的地級(jí)市為研究對(duì)象，既可以充分反映省會(huì)城市、副省級(jí)城市“自上而下”的擴(kuò)散影響，又可以反映縣級(jí)行政單位“自下而上”的擴(kuò)散影響。因此，地級(jí)市作為考察政策創(chuàng)新擴(kuò)散的分析單元是更為適宜的。本研究的因變量數(shù)據(jù)來(lái)源于《政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式政策及法律文件匯編》、“北大法寶”網(wǎng)站以及中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、地方政府官網(wǎng)等官方網(wǎng)站。自變量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)公報(bào)和中國(guó)知網(wǎng)報(bào)紙數(shù)據(jù)庫(kù)。

（二）研究方法及計(jì)量模型

本文考察的是2004年至2019年間我國(guó)地級(jí)市政府與社會(huì)資本合作政策的創(chuàng)新擴(kuò)散情況及其動(dòng)因，并試圖構(gòu)建一個(gè)理論分析框架以解釋地級(jí)市政府采納該政策的動(dòng)因。具體而言，測(cè)量公共服務(wù)需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政資源、城市行政級(jí)別、上級(jí)壓力、臨近效應(yīng)、全國(guó)已采納城市比例、新聞報(bào)道等因素對(duì)地級(jí)市采納政府與社會(huì)資本合作政策的影響。為驗(yàn)證前文理論假設(shè)，本文采用事件史分析法（EHA）檢驗(yàn)各地級(jí)市對(duì)政府和社會(huì)資本合作政策的采納動(dòng)因。事件史分析法用于研究事件發(fā)生的方式和影響因素，關(guān)注某事件在特定時(shí)間跨度內(nèi)的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。相較于OLS分析方法在處理刪截?cái)?shù)據(jù)及歷時(shí)性數(shù)據(jù)時(shí)的固有弊端，事件史分析法可以更為有效地解決這些問題。事件史分析法對(duì)時(shí)間t發(fā)生該事件的幾率測(cè)量基于時(shí)間t-1的變量觀測(cè)值，利用縱向時(shí)間序列數(shù)據(jù)與橫向截面數(shù)據(jù)組合分析，對(duì)探尋事件發(fā)生的影響因素有較強(qiáng)的適用性[32]（p81）。基于本研究因變量是二分變量的特點(diǎn)，本文在采用EHA識(shí)別各變量間的關(guān)系時(shí)，運(yùn)用二元logistic回歸模型進(jìn)行估測(cè)。本研究以年為單位記錄變量數(shù)據(jù)，因此選取用于分析離散時(shí)間序列的logistic回歸模型，將相關(guān)變量整合后得到以下統(tǒng)計(jì)模型：

logit（P_（i，t） ）=log（P_（i，t）/（1-P_（i，t） ））=αD+βX+μ

其中，P_（i，t）是地級(jí)市政府i在時(shí)間t采納政府與社會(huì)資本合作政策的概率，αD是歷時(shí)數(shù)據(jù)的基本風(fēng)險(xiǎn)概率，β是各個(gè)自變量的回歸系數(shù)，X是所有自變量的集合，常數(shù)項(xiàng)μ指的是誤差。

（三）變量設(shè)置及其測(cè)量

1.因變量

本文的因變量是地級(jí)市政府與社會(huì)資本合作政策的采納情況，即地級(jí)市政府i在時(shí)間t采納政府與社會(huì)資本合作政策的概率。這一被解釋變量是二分虛擬變量，地級(jí)市政府i在時(shí)間t發(fā)布政府與社會(huì)資本合作相關(guān)政策，編碼為“1”，在時(shí)間t之前的年份取值為“0”，時(shí)間t之后的數(shù)據(jù)被剔除。

2.自變量

（1）動(dòng)機(jī)因素

人口規(guī)模是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的調(diào)節(jié)器，是政策創(chuàng)新采納的重要影響因素。本研究中的人口規(guī)模變量以某地級(jí)市前一年年末的總?cè)丝跀?shù)量來(lái)衡量，因數(shù)值較大，為降低變量之間的多重共線性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)該變量取自然對(duì)數(shù)作為測(cè)量值。

（2）資源/障礙因素

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的關(guān)鍵影響因素[33]，城市人均地區(qū)生產(chǎn)總值是反映某地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)，本研究采納地級(jí)市人均地區(qū)生產(chǎn)總值這一變量來(lái)衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選取地級(jí)市政府i在t-1年的人均地區(qū)生產(chǎn)總值，并對(duì)該變量取自然對(duì)數(shù)作為統(tǒng)計(jì)值。在對(duì)地級(jí)市政府財(cái)政資源進(jìn)行測(cè)量時(shí)，以地方財(cái)政人均一般預(yù)算內(nèi)收入作為衡量指標(biāo)，選取地級(jí)市政府i在t-1年的地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入，除以地級(jí)市政府i在t-1年的年末總?cè)丝跀?shù)，將計(jì)算結(jié)果以對(duì)數(shù)形式歸入計(jì)量模型。城市行政級(jí)別以民政部公布的行政區(qū)劃為依據(jù)，省會(huì)城市、副省級(jí)城市編碼為“1”，其余地級(jí)市編碼為“0”。

（3）外部因素

我國(guó)政策創(chuàng)新擴(kuò)散具有顯著的自上而下的強(qiáng)制性，上級(jí)政府能夠運(yùn)用其權(quán)威，以強(qiáng)制的方式推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散，上級(jí)政府壓力這一變量關(guān)注中央政府文件對(duì)地級(jí)市政府采納政策的影響。2014年財(cái)政部成立政府和社會(huì)資本合作中心，同年，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等多部門發(fā)文，規(guī)范和指導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作，本研究以2014年為分界點(diǎn)，2014年及之后該變量賦值為“1”，其余年份賦值為“0”。臨近效應(yīng)考察已采納該政策的相鄰地級(jí)市的數(shù)量，以地級(jí)市政府i在t-1年已采納該政策的相鄰地級(jí)市數(shù)量為測(cè)量值。全國(guó)比例用于測(cè)量學(xué)習(xí)機(jī)制對(duì)創(chuàng)新采納的影響，以t-1年全國(guó)范圍內(nèi)已采納城市數(shù)量除以全國(guó)地級(jí)市總數(shù)而得。新聞報(bào)道數(shù)反映了輿論壓力對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響，本研究以中國(guó)知網(wǎng)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)為依托，檢索2004年至2019年間，每年以“政府和社會(huì)資本合作”“PPP”“公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”為主題的新聞報(bào)道數(shù)，選取t-1年的新聞報(bào)道數(shù)，以對(duì)數(shù)形式納入計(jì)量模型。本文所選取的變量解釋及數(shù)據(jù)來(lái)源如表1所示。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)和相關(guān)性分析

本文通過方差膨脹系數(shù)（VIF）檢驗(yàn)變量間的多重共線性問題，VIF越大，解釋變量的容忍度越小，越有共線性問題，本研究中自變量VIF值遠(yuǎn)低于警戒值10，表明變量間不存在嚴(yán)重的共線性問題。變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果和相關(guān)性分析結(jié)果如表2和表3所示。初步分析顯示，因變量政府與社會(huì)資本合作政策的采納與自變量人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政資源、城市行政級(jí)別之間存在弱度相關(guān)。因變量與自變量全國(guó)比例、新聞報(bào)道的相關(guān)系數(shù)均大于0.5，并在0.01的水平上顯著，表示以上自變量與因變量存在中度相關(guān)，這一結(jié)果為假設(shè)H7、H8提供了初步佐證。

（二）回歸分析

經(jīng)過霍斯默·萊梅肖檢驗(yàn)，回歸模型的顯著性遠(yuǎn)大于參考值0.05，且模型預(yù)測(cè)百分比均大于50%，證明本研究建立的二元logistic回歸模型是合理的，可以反映變量間的真實(shí)關(guān)系?；诙猯ogistic回歸的事件史分析結(jié)果如表4所示，模型1、模型2、模型3是將動(dòng)機(jī)因素、資源/障礙因素、外部因素單獨(dú)進(jìn)行回歸分析后的結(jié)果，模型4、模型5、模型6是將三類變量?jī)蓛山M合后進(jìn)行回歸分析的結(jié)果，模型7是綜合三類變量的全因素模型，統(tǒng)計(jì)結(jié)果報(bào)告括號(hào)外為每個(gè)變量的優(yōu)勢(shì)比（odds ratio，簡(jiǎn)稱OR值），括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤。此外，表4報(bào)告了常數(shù)項(xiàng)、卡方值、自由度、偽R2等反映模型擬合優(yōu)度的指標(biāo)。七個(gè)模型中偽R2最小值為0.002，全因素模型的偽R2值最高，達(dá)到了0.531，說(shuō)明模型的擬合度較好，自變量對(duì)因變量有較強(qiáng)的解釋力。

在動(dòng)機(jī)因素的變量中，人口規(guī)模與因變量政府與社會(huì)資本合作政策的采納在模型4、7中呈0.01水平上顯著，在模型5中呈0.05水平上顯著，且四個(gè)模型中的優(yōu)勢(shì)比均大于1，表明自變量人口規(guī)模對(duì)因變量有正向影響，因此假設(shè)H1得到支持。

在資源/障礙因素的變量中，自變量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在模型4、模型6、模型7中與因變量均無(wú)顯著影響關(guān)系，而在單獨(dú)的資源/障礙因素回歸模型（模型2）中，與因變量在0.1水平上顯著，且優(yōu)勢(shì)比大于1，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政府與社會(huì)資本合作政策的采納有正向的推動(dòng)作用，同時(shí)在相關(guān)性分析中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與因變量在0.01水平上顯著正相關(guān)，因此假設(shè)H2得到支持。自變量政府財(cái)政資源在模型6中與因變量在0.05級(jí)別上顯著，在模型2、模型4、模型7中與因變量在0.01水平上顯著，且在以上四個(gè)模型中的優(yōu)勢(shì)比均大于1。結(jié)合相關(guān)性分析結(jié)果，自變量政府財(cái)政資源與政府與社會(huì)資本合作政策的采納在0.01水平上顯著正相關(guān)，因此假設(shè)H3得到支持。自變量城市行政級(jí)別在資源/障礙因素回歸模型（模型2）中與因變量未呈現(xiàn)顯著影響關(guān)系，且在模型6、模型7中的優(yōu)勢(shì)比小于1，結(jié)合相關(guān)性分析結(jié)果，自變量行政級(jí)別與因變量相關(guān)系數(shù)為0.045，屬于微弱相關(guān)或無(wú)相關(guān)，因此，前文假設(shè)H4未獲得支持。

在外部因素的變量中，自變量上級(jí)政府壓力與自變量臨近效應(yīng)在模型3、模型5、模型6、模型7中均與因變量無(wú)顯著影響關(guān)系，同時(shí)，在模型6、模型7中，自變量上級(jí)政府壓力的優(yōu)勢(shì)比小于1，自變量臨近效應(yīng)在模型3、模型5、模型7中的優(yōu)勢(shì)比均小于1，因此假設(shè)H5、H6無(wú)法得到支持。自變量全國(guó)比例、新聞報(bào)道在所涉模型中均在0.01水平上顯著，并且在每個(gè)模型中的優(yōu)勢(shì)比都遠(yuǎn)大于1，表明兩個(gè)自變量對(duì)政府與社會(huì)資本政策的采納起到正向的推動(dòng)作用;由相關(guān)性分析結(jié)果可知，自變量全國(guó)比例、新聞報(bào)道在0.01水平上與因變量顯著正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)均大于0.4，呈中度相關(guān)。因此，關(guān)于學(xué)習(xí)機(jī)制和模仿機(jī)制的假設(shè)H7、H8均得到支持。

人口規(guī)模對(duì)政府與社會(huì)資本合作政策的采納起到正向的推動(dòng)作用，人口規(guī)模較大的城市面臨著更為復(fù)雜和多元的公共服務(wù)需求，政府對(duì)公眾需求的回應(yīng)更為明顯。這一結(jié)論與諸多國(guó)內(nèi)外研究結(jié)果相契合，地方政府的意愿是創(chuàng)新政策施行的基礎(chǔ)，人口規(guī)模而產(chǎn)生的公共服務(wù)需求壓力是促使政府采納創(chuàng)新的重要源動(dòng)力。

同前文預(yù)期相同，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政資源是創(chuàng)新政策采納的重要推動(dòng)力，這表明地方政府的能力與采納意愿是互為關(guān)照的邏輯起點(diǎn)，二者共同影響著創(chuàng)新政策的擴(kuò)散效果。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的城市，對(duì)創(chuàng)新政策的容忍度和開放度更高，同時(shí)能夠?yàn)閯?chuàng)新政策的施行提供良好的配套環(huán)境。本文研究發(fā)現(xiàn)，城市行政級(jí)別對(duì)政府與社會(huì)資本合作政策的采納未產(chǎn)生影響，在該政策的擴(kuò)散過程中，這一政治因素并未起到關(guān)鍵性的作用。

同預(yù)期相悖，上級(jí)政府壓力對(duì)因變量的影響不顯著，這可能與中央政策出臺(tái)時(shí)間與城市施行政策時(shí)間歷時(shí)較短有關(guān)，也可能與變量測(cè)量方式有關(guān)，在今后的研究中可考慮設(shè)置上級(jí)考核壓力、省級(jí)政府的政策壓力等變量予以進(jìn)一步考察。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的研究假設(shè)未得到支持，而學(xué)習(xí)機(jī)制對(duì)政策采納的影響顯著，在全因素模型中，學(xué)習(xí)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)比高達(dá)10.473，表明在其他變量固定的情況下，全國(guó)已采納城市比例增加一個(gè)單位，政府與社會(huì)資本合作政策的采納概率將提高約10倍。新聞報(bào)道數(shù)量對(duì)政策采納的作用顯著，新聞報(bào)道數(shù)量的對(duì)數(shù)每增加一個(gè)單位，政策采納的概率提升約4倍，新聞媒介這一“政治的火鉗”吸引著地方政府的政策注意力，對(duì)政府與社會(huì)資本合作政策的采納產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

穩(wěn)健性檢驗(yàn)用以考察研究方法和樣本數(shù)據(jù)的解釋能力，通過樣本分割、變量替換等方式進(jìn)行重復(fù)性實(shí)驗(yàn)，若統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示符號(hào)和顯著性未發(fā)生改變，則證明統(tǒng)計(jì)結(jié)果是可靠的。本文主要從以下兩個(gè)角度對(duì)研究結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)：第一，以省份為單位進(jìn)行變量分類，基于本文收集的面板數(shù)據(jù)，通過回歸分析，討論人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政資源、行政級(jí)別、上級(jí)政府壓力、省內(nèi)臨近效應(yīng)、省內(nèi)采納城市比例、省內(nèi)媒體報(bào)道對(duì)因變量的影響;第二，本文嘗試用同一省份內(nèi)采納該政策的城市數(shù)量替換臨近效應(yīng)，將其納入回歸模型中進(jìn)行分析。兩種穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果與上文統(tǒng)計(jì)結(jié)果一致，進(jìn)一步證明了結(jié)論的可靠性。

五、結(jié)論與展望

通過基于我國(guó)大陸282個(gè)地級(jí)市2004年至2019年的面板數(shù)據(jù)分析，我們?cè)O(shè)置了3239個(gè)“城市—年份”觀測(cè)點(diǎn)，從動(dòng)機(jī)因素、資源/障礙因素、外部因素等維度構(gòu)建了PPP政策采納的分析模型，并使用事件史分析方法，對(duì)上述潛在的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果顯示，城市人口規(guī)模、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政資源、全國(guó)范圍內(nèi)已采納城市比例（學(xué)習(xí)機(jī)制）、媒體報(bào)道數(shù)量（模仿機(jī)制）是政府與社會(huì)資本合作政策采納的關(guān)鍵影響因素。上述研究發(fā)現(xiàn)為解釋政府與社會(huì)資本合作政策在地級(jí)市之間的擴(kuò)散提供了初始佐證，為該政策的應(yīng)用和推廣提供了理論依據(jù)和政策啟示，對(duì)進(jìn)一步分析和理解我國(guó)公共政策的創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和應(yīng)用價(jià)值。如何為政府創(chuàng)新采納提供先行的制度語(yǔ)境和話語(yǔ)平臺(tái)，如何實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新采納、公眾需求、社會(huì)發(fā)展等因素間的良性互動(dòng)和有效契合？我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面展開討論。

首先，對(duì)公共需求的回應(yīng)是政府政策創(chuàng)新的關(guān)鍵動(dòng)因，政策創(chuàng)新的終極關(guān)懷在于解決社會(huì)矛盾，滿足公共需求。而在政府與社會(huì)資本合作政策的擴(kuò)散過程中，存在著象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、假PPP項(xiàng)目等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著政策執(zhí)行質(zhì)量和效率，極易引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任危機(jī)[34]。建立多元渠道吸納社會(huì)的公共訴求，打破政府與社會(huì)公眾間的溝通壁壘，充分了解公共需求是政策創(chuàng)新擴(kuò)散和有效政府回應(yīng)的基本條件。其次，經(jīng)濟(jì)資源是地方政府采納創(chuàng)新的重要影響因素，充足的經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源是政策擴(kuò)散前期平臺(tái)搭建、中期資源有效配置、后期可持續(xù)供給的物質(zhì)保障。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先采納政策創(chuàng)新，在其政策施行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，引領(lǐng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策擴(kuò)散，這一模式能夠有效規(guī)避大范圍的擴(kuò)散失敗而衍生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。再次，學(xué)習(xí)機(jī)制對(duì)政府與社會(huì)資本合作政策的擴(kuò)散有正向的影響，隨著時(shí)間的推移，政府與社會(huì)資本合作模式在多個(gè)地區(qū)得以持續(xù)發(fā)展，取得的實(shí)質(zhì)性成果得到了時(shí)間的驗(yàn)證，從而激發(fā)了各地方政府的學(xué)習(xí)熱情，推動(dòng)了政策擴(kuò)散。復(fù)次，“政治錦標(biāo)賽”“晉升錦標(biāo)賽”等機(jī)制誘發(fā)了“銳意進(jìn)取”的地方政府，同級(jí)政府間的盲目競(jìng)爭(zhēng)得以強(qiáng)化和延續(xù)。推動(dòng)政策“試點(diǎn)”工作的開展，增強(qiáng)地方政府間的互動(dòng)交流，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新由點(diǎn)到面的擴(kuò)散，既可以深入總結(jié)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)成果，又可以避免因盲目競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的短視行為。最后，新聞報(bào)道所營(yíng)造的輿論氛圍是政府與社會(huì)資本合作政策擴(kuò)散的又一關(guān)鍵推動(dòng)力。主流媒體的政策宣傳和輿論引導(dǎo)既是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的誘因，又是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的有力保障，保證新聞報(bào)道的內(nèi)容質(zhì)量，以先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為標(biāo)桿、以失敗教訓(xùn)為警示、以政策宣傳為指引，提升政策議題的認(rèn)知程度，推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的良性運(yùn)行。

本文在理論探討和實(shí)證檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上得出了上述結(jié)論，但這些結(jié)論并不是絕對(duì)的、普遍性的。因?yàn)?，我們選取的關(guān)鍵變量尚不足以涵蓋政治因素、組織內(nèi)晉升、政府官員個(gè)人特征等所有潛在影響變量，尤其是在地方政府“錦標(biāo)賽式”的競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)下，很有可能出現(xiàn)對(duì)PPP政策擴(kuò)散具有決定性的新變量，所以本文的指標(biāo)設(shè)計(jì)仍需隨著案例庫(kù)的擴(kuò)充而不斷優(yōu)化。此外，地方政府對(duì)PPP政策創(chuàng)新的采納也是一個(gè)不斷動(dòng)態(tài)試錯(cuò)的過程，在地方發(fā)展的不同階段，其作用的主要機(jī)制也不盡相同，并且因變量采用二分變量的設(shè)置無(wú)法識(shí)別創(chuàng)新政策擴(kuò)散過程中各地方政府的政策調(diào)整或政策再造狀況。最后值得進(jìn)一步討論的問題是，主流媒體的政策宣傳是否在某種情況下會(huì)成為政策擴(kuò)散的阻礙因素？因?yàn)?，宣傳往往?dǎo)致某個(gè)政策實(shí)踐上獲得成功的城市被樹立為一種“政治景觀”，這在兩個(gè)方面對(duì)政策的擴(kuò)散和創(chuàng)新產(chǎn)生了抑制作用：一是與其存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的城市反而更有可能刻意回避它的成功經(jīng)驗(yàn)，而非將其成功經(jīng)驗(yàn)向縱深繼續(xù)實(shí)踐;二是成為“政治景觀”的城市會(huì)獲得來(lái)自上級(jí)財(cái)政的更多支持，這反而破壞了它最初的政策場(chǎng)域，不利于觀察其政策的穩(wěn)定性，且被政治“正典化”的經(jīng)驗(yàn)隱含著一種倫理上的不容置疑，令經(jīng)驗(yàn)的橫向擴(kuò)散難以根據(jù)不同城市的具體情況而彈性調(diào)整。綜上，我們認(rèn)為進(jìn)一步的研究可以本文為基礎(chǔ)，分階段對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程和影響機(jī)制展開中—長(zhǎng)時(shí)段的考察，在中國(guó)政府的行政發(fā)包制背景下深入討論政策擴(kuò)散和創(chuàng)新性執(zhí)行等問題。

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責(zé)任編輯范瑞光