南京仙林開發(fā)投資集團(tuán)有限公司 徐創(chuàng)新

一、引言

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是確保規(guī)劃有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，既有助于加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施過程中的管理和督導(dǎo)，提高規(guī)劃的指導(dǎo)性，強(qiáng)化規(guī)劃的約束性，也有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，找出產(chǎn)生問題的原因，提出解決問題的方法，及時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)控[1]。所以，實(shí)施評(píng)估對(duì)于城市發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

雖然實(shí)施評(píng)估實(shí)踐近幾年開展廣泛，但是更多的城市將總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估看作是修編城市總體規(guī)劃的前置條件，主要目的是為了主管部門能夠批準(zhǔn)其修編總體規(guī)劃而進(jìn)行的程序性工作[2]。由于多數(shù)城市評(píng)估內(nèi)容體系是參考2009年住建部出臺(tái)的《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》，內(nèi)容大都以規(guī)劃前后的對(duì)比為主，在基于現(xiàn)實(shí)與規(guī)劃目標(biāo)一致性的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估[3]，所以存在評(píng)估內(nèi)容單一、只注重現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、沒有與城市工程建設(shè)緊密結(jié)合等問題。

為增強(qiáng)總體規(guī)劃的可操作性，穩(wěn)步推進(jìn)城市建設(shè)工作，泰興市依據(jù)《泰興市城市總體規(guī)劃（2014-2030）》《泰興市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》編制了《城建會(huì)戰(zhàn)三年推進(jìn)計(jì)劃（2014—2016）》（簡(jiǎn)稱“三年行動(dòng)計(jì)劃”），用來(lái)指導(dǎo)城市發(fā)展。本文在新形式、新要求下，以“三年行動(dòng)計(jì)劃”為切入點(diǎn)，探討工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估這一創(chuàng)新路徑在總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中的應(yīng)用。

二、新評(píng)估路徑在總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中的應(yīng)用

泰興市為泰州三個(gè)縣級(jí)市之一，位于長(zhǎng)江下游北岸、江蘇省蘇中平原南部，處于江蘇省南北中軸線上，東接如皋，南接靖江，西與常州市、鎮(zhèn)江市隔江相望，北與高港區(qū)、姜堰區(qū)、海安縣毗連。

為切實(shí)提高城市總體規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性，充分發(fā)揮城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展中的調(diào)控和引導(dǎo)作用，促進(jìn)城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)相關(guān)要求，對(duì)現(xiàn)行總體規(guī)劃以及“三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施評(píng)估。同時(shí)，總結(jié)近三年城市總體規(guī)劃的實(shí)施情況及存在的問題，為指導(dǎo)編制下一個(gè)“三年行動(dòng)計(jì)劃”提出相關(guān)建議。

（一）“三年行動(dòng)計(jì)劃”指導(dǎo)泰興市城市建設(shè)實(shí)施

泰興市人民政府頒布的“三年行動(dòng)計(jì)劃”是推進(jìn)總體規(guī)劃實(shí)施的創(chuàng)新方法，它包含近期建設(shè)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，有別于近期的建設(shè)規(guī)劃。

“三年行動(dòng)計(jì)劃”以實(shí)施六大類工程為主線，主要內(nèi)容包括民生保障類、市政設(shè)施類、社會(huì)事業(yè)類、公共服務(wù)類、開發(fā)經(jīng)營(yíng)類、生態(tài)環(huán)境類等，不同類別的工程包含不同數(shù)量的具體項(xiàng)目庫(kù)如圖1所示。

（二）“三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施評(píng)估路徑

“三年行動(dòng)計(jì)劃”中的工程建設(shè)項(xiàng)目是對(duì)總體規(guī)劃相應(yīng)內(nèi)容的深化及落實(shí)，基本已涵蓋城市建設(shè)發(fā)展需要的所有項(xiàng)目類別。本文通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施評(píng)估，研究了六大類工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于城市空間布局的影響，探討新的評(píng)估路徑在總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中的應(yīng)用，客觀評(píng)價(jià)泰興市城市建設(shè)發(fā)展情況。

圖3 2017年現(xiàn)狀主要公路

1.民生保障類工程實(shí)施優(yōu)化了城市用地布局

民生保障類項(xiàng)目主要以保障房工程、城中村改造工程、環(huán)境整治工程為主，投資概算為213億元，在2014年至2016年共實(shí)施99個(gè)項(xiàng)目。

民生保障類工程以改善環(huán)境質(zhì)量為主，對(duì)于城市總體空間布局影響較小，但是通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”中如泰運(yùn)河風(fēng)光帶打造、保障房建設(shè)以及城中村改造項(xiàng)目的完成，優(yōu)化了中心城區(qū)居住用地布局，進(jìn)一步改善了泰興市城市品質(zhì)。民生保障類工程在符合總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過公益性設(shè)施的投入，增加了城市的公共效益，相比總體規(guī)劃而言，提升了城市軟實(shí)力。

2.市政設(shè)施類工程實(shí)施完善了交通設(shè)施

市政設(shè)施類項(xiàng)目以公路橋梁、城市道路為主，與總體規(guī)劃契合度很高，項(xiàng)目投資概算為60.1億元，在2014年至2016年共實(shí)施217個(gè)，城市道路工程完成度最高。

公路橋梁工程方面，現(xiàn)行規(guī)劃了S355、S334、沿江高等級(jí)公路、江平公路、金溪公路、姜八公路等一級(jí)公路。通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，一級(jí)公路新S334已按總體規(guī)劃要求建設(shè)，S355改擴(kuò)建工程已開工，如圖2、3所示。公路橋梁建設(shè)完成度為49%，達(dá)到總規(guī)目標(biāo)的22%，低于總規(guī)預(yù)期。

圖2 2013年現(xiàn)狀主要公路

城市道路工程方面，泰興市通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，修建了銀杏路、龍河路、文江路、園林路等一批主次干道，完全符合現(xiàn)行總體規(guī)劃中“七橫十三縱”骨架體系的目標(biāo)，完成現(xiàn)行總體規(guī)劃目標(biāo)的32%。市政設(shè)施類工程建設(shè)基本按照總規(guī)近期規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施，體現(xiàn)了總規(guī)的指導(dǎo)性和科學(xué)性。

3.社會(huì)事業(yè)類工程實(shí)施注重公共服務(wù)配套的建設(shè)

社會(huì)事業(yè)類項(xiàng)目以教育設(shè)施工程、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施工程、民防設(shè)施工程為主，主要涉及總體規(guī)劃中公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)，項(xiàng)目投資概算為16.01億元，在2014年至2016年共完成8個(gè)，完成率44.4%。其中，教育設(shè)施工程完成度為45.45%，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施工程完成度為40%，民防設(shè)施工程完成度為100%。

教育設(shè)施布局基本按照現(xiàn)行總規(guī)要求落實(shí)，新建了泰州師專泰興附屬實(shí)驗(yàn)小學(xué)、威尼斯小學(xué)兩所小學(xué)，擴(kuò)建濟(jì)川中學(xué)北校區(qū)，泰興中學(xué)新校區(qū)正在建設(shè)中，教育工程建設(shè)按照總體規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，逐步提升泰興教育硬件配套。

對(duì)于衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，新區(qū)醫(yī)院、虹橋醫(yī)院已投入使用，第二人民醫(yī)院新院正在建設(shè)，建制鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)展順利，已基本完成總規(guī)提出的“鎮(zhèn)保留完善黃橋鎮(zhèn)現(xiàn)狀醫(yī)院、虹橋鎮(zhèn)可按需設(shè)置醫(yī)院”的要求。醫(yī)療設(shè)施建設(shè)完成現(xiàn)行總規(guī)目標(biāo)的25%，與總規(guī)提出的醫(yī)療需求量相匹配，工程建設(shè)符合總規(guī)預(yù)期。

通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，人防應(yīng)急指揮中心、地下指揮所和機(jī)動(dòng)指揮通信系統(tǒng)相繼建成。實(shí)施了民安廣場(chǎng)人防工程建設(shè)，現(xiàn)狀人防工程（含在建）總面積達(dá)59.4萬(wàn)㎡，面積達(dá)到總規(guī)要求的90.7%，竣工完成度達(dá)到33.9%。初步形成了由指揮通信工程、人員掩蔽工程、物資儲(chǔ)備工程、醫(yī)療救護(hù)工程等構(gòu)成的種類比較齊全、功能比較完善的城市防護(hù)工程體系。

4.公共服務(wù)類工程實(shí)施進(jìn)一步提升泰興市公共服務(wù)水平

公共服務(wù)類項(xiàng)目以文化、社會(huì)福利工程為主，項(xiàng)目投資概算為9.17億元，在2014年至2016年共實(shí)施26個(gè)，完成11個(gè)，完成率42.3%。由于公共服務(wù)類工程需要較大的資金投入，因此，項(xiàng)目完成度相對(duì)較低。

通過實(shí)施，泰興先后完成了觀道博物館新館、市圖書館新館、新四軍黃橋戰(zhàn)役紀(jì)念館新館建設(shè)，并啟動(dòng)了鳳凰文化廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目。文化設(shè)施建設(shè)完成現(xiàn)行總規(guī)目標(biāo)的30%，符合總規(guī)預(yù)期，同時(shí)也滿足文化專項(xiàng)規(guī)劃的要求。

“三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，泰興市先后完成殘疾人康復(fù)中心、殯儀服務(wù)中心一期、社會(huì)福利中心一期和二期工程的建設(shè)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老基本實(shí)現(xiàn)了市域范圍全覆蓋，已達(dá)到總規(guī)要求的“養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到老年人口的3%至6%”的標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)完成度較高，已經(jīng)大大超出現(xiàn)行總規(guī)預(yù)期目標(biāo)，這也是基于泰興人口老齡化的影響，對(duì)社會(huì)福利設(shè)施布局與進(jìn)度進(jìn)行正向優(yōu)化調(diào)整。

5.城市經(jīng)營(yíng)性空間布局主要由開發(fā)類工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)

開發(fā)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目以房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目及服務(wù)業(yè)項(xiàng)目為主，項(xiàng)目投資概算為169.8億元，在2014年至2016年共實(shí)施78個(gè)，完成率69.2%。房地產(chǎn)開發(fā)方面，新增居住用地89.96公頃，年均增長(zhǎng)約30公頃，完成現(xiàn)行總規(guī)預(yù)期目標(biāo)的60.8%。經(jīng)過三年的開發(fā)經(jīng)營(yíng)，居住用地的結(jié)構(gòu)占比和人均建設(shè)用地面積均有所下降，居住用地更加集約。

服務(wù)業(yè)與地標(biāo)性建筑項(xiàng)目方面，通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，服務(wù)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)完成度為56.25%，地標(biāo)性建筑項(xiàng)目完成度為33.33%。泰興市已完成了碧云商業(yè)廣場(chǎng)、佳源新天地、汽貿(mào)城二期等服務(wù)業(yè)項(xiàng)目以及泰興建工大廈地標(biāo)性建筑的建設(shè)，中南世紀(jì)城商業(yè)廣場(chǎng)、新世界廣場(chǎng)、鳳凰文化廣場(chǎng)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目以及國(guó)際大酒店、天成國(guó)際會(huì)議中心、五星級(jí)酒店吾悅廣場(chǎng)、易建大廈等地標(biāo)性建筑正在建設(shè)中。新建商業(yè)、商務(wù)項(xiàng)目多集中在規(guī)劃的舊城區(qū)市級(jí)商業(yè)中心以及城南、城北分區(qū)商業(yè)中心周邊，完全滿足總體規(guī)劃提出的一個(gè)商業(yè)中心、一個(gè)商業(yè)副中心、三個(gè)分區(qū)商業(yè)中心體系架構(gòu)。

6.生態(tài)環(huán)境類工程實(shí)施著重提高泰興市環(huán)境品質(zhì)

生態(tài)環(huán)境類項(xiàng)目以綠化景觀工程及水環(huán)境整治工程為主，項(xiàng)目投資概算為11.06億元，在2014年至2016年共完成124個(gè)，完成率86.1%。

通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，泰興市完成了新泰興公園、羌溪河濱公園、仙鶴灣風(fēng)光帶、西城人工湖等重點(diǎn)綠化景觀工程建設(shè)，新建公園游園20多處，完成城市主次干道綠化改造18條，城市建成區(qū)人均公園綠地面積達(dá)10.44平方米。綠化景觀建設(shè)頗有成效，完成現(xiàn)行總規(guī)目標(biāo)的50%，超出總規(guī)預(yù)期。

通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，泰興市按照“水清、坡綠、面潔”的要求，重點(diǎn)整治如泰運(yùn)河以南水系，具體包括羌溪河、羽惠河、張堡中溝、金沙中溝，水源溝通、水質(zhì)改善效果較好，水質(zhì)達(dá)到I～I(xiàn)II類的占71.4%，飲用水源水質(zhì)100%達(dá)標(biāo)。實(shí)施完成了兩泰官河、如泰運(yùn)河、古馬干河、新曲河河道清淤和生態(tài)護(hù)坡工程建設(shè)。水環(huán)境整治工程符合現(xiàn)行總規(guī)的要求，規(guī)劃后的水面率不低于現(xiàn)有水面率，地表水好于Ⅲ類水質(zhì)目標(biāo)完成度較高，并有利于引水活水、水上旅游、景觀等綜合功能的發(fā)揮。

（三）深入評(píng)估城市發(fā)展，指導(dǎo)新一輪“三年行動(dòng)計(jì)劃”的編制

本文通過“三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施評(píng)估，深入總結(jié)了城市總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái)取得的成效和存在的問題，對(duì)城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃的修訂完善提出了有效的措施和建議，還指導(dǎo)了《泰興市城建新提升三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019）》《泰興市生態(tài)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019）》以及《綜合交通三年行動(dòng)專項(xiàng)計(jì)劃（2017-2019年）》等新一批各條口“三年行動(dòng)計(jì)劃”的編制，成為優(yōu)化城市發(fā)展建設(shè)的重要實(shí)施建議。

三、展望與建議

與常規(guī)總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估相比，“三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施評(píng)估這一新的評(píng)估路徑對(duì)于城市發(fā)展的評(píng)估更有針對(duì)性，不僅具體評(píng)估各個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)，而且還能從實(shí)施的角度反映總體規(guī)劃編制的缺陷與不足。因此，未來(lái)總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估建議應(yīng)該與各個(gè)部門的相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃相結(jié)合，以項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施的形式進(jìn)行評(píng)估，健全城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估路徑，提高實(shí)施評(píng)估的地位，這樣形成的評(píng)估結(jié)論可以成為政府制定政策的依據(jù)，并且可以有效指導(dǎo)城市建設(shè)。