□楊志云

（北京科技大學(xué)文法學(xué)院，北京 100083）

近年來，在創(chuàng)造“經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡”的同時(shí)，中國仍面臨著嚴(yán)重的水環(huán)境和水生態(tài)問題。水質(zhì)性缺水、城市黑臭水體、水污染突發(fā)事件乃至“癌癥村”都是流域水環(huán)境問題的真實(shí)寫照。面對挑戰(zhàn)，流域水環(huán)境保護(hù)防治對象從單純的減排治污向全面統(tǒng)籌和系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變、防治思路從重視點(diǎn)源為主向流域綜合整治發(fā)展、治理方式從分散治理向集中控制與分散治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變[1]。但水污染嚴(yán)重狀況尚未得到根本遏制，水環(huán)境問題已經(jīng)從地表延伸到地下，從河流蔓延到近海，從工業(yè)點(diǎn)源發(fā)展到點(diǎn)源、面源和內(nèi)源共存，工業(yè)廢水和生活污水疊加，新舊污染和二次污染相互交織[2]。在各種水問題中，流域水環(huán)境問題最具急迫性。

很大程度上，流域水環(huán)境問題的癥結(jié)在于“條塊分割”的體制。一方面，部門分散管理導(dǎo)致職責(zé)交叉和“九龍治水”問題突出?！八槠钡穆毮懿块T對水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的整體性認(rèn)知和關(guān)懷不足。另一方面，流域水環(huán)境管理涉及“上下游、干支流、左右岸”等復(fù)雜的利益關(guān)系，“地方保護(hù)主義”導(dǎo)致流域系統(tǒng)被行政轄區(qū)人為分割[3]。因此，以部門分散管理和地方屬地管理為主導(dǎo)的水環(huán)境治理體系背離了流域的系統(tǒng)屬性，制約了治理的整體效果。黨的十八大以來，中央清楚地認(rèn)識到流域水環(huán)境治理的體制積弊，通過“自上而下”的職能整合破除“條塊分割”舊體制的藩籬，以重塑流域水環(huán)境治理體系。2018年2月《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確將國土、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等部門的涉水職責(zé)劃轉(zhuǎn)給生態(tài)環(huán)境部。2020年3月，《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確“推動(dòng)跨區(qū)域跨流域污染防治聯(lián)防聯(lián)控”。2020年10月，黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”。

體制變革的視角能夠?qū)徱曇陨细母镌O(shè)計(jì)的優(yōu)劣，卻難以提供科學(xué)解釋。因此，本文聚焦“條條”的部門職責(zé)交叉問題，嘗試將流域水環(huán)境治理從中觀偏宏觀的體制改革問題還原為一個(gè)微觀層次的科學(xué)問題，即交易成本和組織權(quán)威再分配，從組織經(jīng)濟(jì)學(xué)角度增進(jìn)對新時(shí)代流域水環(huán)境職能整合過程的理解。同時(shí)，運(yùn)用信息不對稱和資源依賴?yán)碚撽U釋流域水環(huán)境治理體系整合的內(nèi)在限度。這樣，流域水環(huán)境管理職能整合確實(shí)能夠降低交易成本，但信息不對稱和資源依賴的存在意味著職責(zé)整合并不是“靈丹妙藥”，同相關(guān)職能部門的有效協(xié)調(diào)仍然重要。最后，從深化和超越職能整合的角度提出相關(guān)的政策建議。

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

在分級分部門管理體制下，流域水環(huán)境治理體系涉及不同的政府層級、行政轄區(qū)和職能部門之間的關(guān)系。流域水環(huán)境治理體系整合的“規(guī)范性”和“功能性”分析一直是學(xué)術(shù)關(guān)注的重點(diǎn)，闡釋流域水環(huán)境治理體系的基本事實(shí)，診斷現(xiàn)實(shí)問題并嘗試提供改革建議是最常見的研究取向。隨著研究的深入，中觀和微觀層次理論的實(shí)證研究逐漸增多，為理解流域水環(huán)境治理體系整合提供了豐富的理論元素和扎實(shí)的知識基礎(chǔ)。

我國流域水污染的嚴(yán)峻形勢使得環(huán)境管理體制的問題診斷和體制機(jī)制改革的應(yīng)然方向吸引了學(xué)界注意。面對環(huán)境挑戰(zhàn)，政府職能配置中經(jīng)濟(jì)管理職能較強(qiáng)大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能較薄弱。具體到水環(huán)境領(lǐng)域，涉水管理部門職責(zé)規(guī)定重疊和模糊，水利、（原）環(huán)保、（原）國土、交通、漁政、海洋、林業(yè)、（原）農(nóng)業(yè)等部門存在職責(zé)交叉和“政出多門”等現(xiàn)象，難以適應(yīng)流域生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性管理要求[4]。流域水污染管理領(lǐng)域環(huán)保和水利部門沖突是主要制度障礙之一[5]。流域管理機(jī)構(gòu)定位為水利部的派出機(jī)構(gòu)，主要實(shí)施單項(xiàng)管理，無法契合流域的整體性和系統(tǒng)性要求，無法承擔(dān)跨地區(qū)、跨部門的綜合協(xié)調(diào)。此外，水資源和水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)測體系與標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)信息共享、水功能區(qū)劃與水環(huán)境區(qū)劃、水資源保護(hù)與水污染防治規(guī)劃等體制機(jī)制方面存在沖突[6]。因此，應(yīng)改變單純依靠部門、行政區(qū)或技術(shù)導(dǎo)向的治理思路，從行政手段為主和條塊分割的傳統(tǒng)管理模式向流域綜合治理轉(zhuǎn)型，建立不同部委開展流域綜合管理的機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，以改善流域水環(huán)境治理結(jié)構(gòu)[7]。換言之，流域水環(huán)境問題的表象是資源環(huán)境危機(jī)，實(shí)質(zhì)是公共治理危機(jī)，即流域治理制度的結(jié)構(gòu)性問題。流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性和跨界性意味著現(xiàn)代流域治理體系需要摒棄一個(gè)部門“單打獨(dú)斗”的理念，并破除行政區(qū)劃剛性約束的體制機(jī)制，更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境和注重治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。按照系統(tǒng)共治、立體共治和全域共治的理念，健全政府、企業(yè)和公眾協(xié)同的治理體系，建立中央統(tǒng)籌、地方為主體、縱橫協(xié)同、市場參與、實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)約束的綜合性制度框架，協(xié)同推進(jìn)全流域大治理注重高質(zhì)量發(fā)展[8]。

環(huán)境問題具有顯著的外部性，以外部性理論為基礎(chǔ)，中國應(yīng)建立“三級兩層”的環(huán)境管理體制。跨行政區(qū)的環(huán)境外部性應(yīng)當(dāng)由上一級政府負(fù)責(zé)管理，例如省級政府負(fù)責(zé)跨市的外部性，中央政府負(fù)責(zé)跨省的外部性[9]。具體到水環(huán)境領(lǐng)域，應(yīng)建立環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、海事機(jī)構(gòu)對船舶污染專項(xiàng)監(jiān)督管理和各有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理的體制，即統(tǒng)一監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管[10]?！熬琵堉嗡钡墓芾眢w制試圖集中多個(gè)部門的治理資源，事實(shí)上卻無法實(shí)現(xiàn)資源整合的目標(biāo)，外部性是導(dǎo)致“地方保護(hù)主義”對監(jiān)管污染企業(yè)缺乏足夠動(dòng)機(jī)的深層次原因。如是，管理體制缺陷是水污染難以得到有效控制的重要原因[11]。根據(jù)外部性和最優(yōu)區(qū)域配置理論，理想的水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是將水的自然單元作為整體，建立流域水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌流域水質(zhì)管理的各個(gè)要素[12]。

環(huán)境政治和權(quán)力結(jié)構(gòu)是環(huán)境治理體系無法繞開的視角，它為深入理解流域水環(huán)境治理體系的真實(shí)情境提供了窗口。在以國家為主導(dǎo)的環(huán)境治理體制中，“條條”和“塊塊”存在權(quán)責(zé)斷裂，呈現(xiàn)出一種“碎片化的權(quán)威主義”（fragmented authoritarianism）[13]。“河長制”通過黨政體系逐級發(fā)包，治水責(zé)任、水質(zhì)改善和河長工作被納入政績考核、流域治理指標(biāo)轄區(qū)管理并在轄區(qū)界線設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)落實(shí)考核。不過，中國環(huán)境政治系統(tǒng)存在明顯的“集權(quán)—分權(quán)悖論”，表現(xiàn)在：黨在環(huán)境政治話語、法律和政策制定中具有絕對權(quán)威地位，但在環(huán)境行政過程中權(quán)力和職責(zé)呈現(xiàn)出“碎片化”：中央向地方過度下放了環(huán)境保護(hù)責(zé)任，而地方缺乏相應(yīng)的權(quán)力和激勵(lì)機(jī)制[14]。環(huán)境行政過程的碎片化是一種過度分權(quán)的體現(xiàn)，地方分權(quán)的制度設(shè)計(jì)能夠防止中央政府在環(huán)境治理中流失合法性，以形成事實(shí)上的中央權(quán)威保護(hù)機(jī)制，但也給不同層級政府和不同部門之間的責(zé)任轉(zhuǎn)移、矛盾轉(zhuǎn)化帶來巨大的制度空間。換言之，環(huán)境領(lǐng)域的地方分權(quán)治理結(jié)構(gòu)成為政治精英推諉的一種策略性工具[15]。

由此，整合政治行政體系分散的職能以及將地方領(lǐng)導(dǎo)“指標(biāo)責(zé)任制”延伸到流域治理領(lǐng)域，是流域水環(huán)境治理體系創(chuàng)新的重要取向。其中，“大部制”和“河長制”的典型個(gè)案最受關(guān)注。流域水環(huán)境治理“大部制”改革旨在改變流域管理職能分散、職權(quán)分割和職責(zé)交叉狀況，實(shí)現(xiàn)流域綜合管理。遼寧省遼河保護(hù)區(qū)管理局是進(jìn)行初步探索的典型代表[16]。按照職能整合的思路，黨的十八大以來流域水環(huán)境保護(hù)基本實(shí)現(xiàn)了污染防治、生態(tài)保護(hù)和統(tǒng)一監(jiān)管的大部門制安排，為破解水環(huán)境管理職能碎片化問題奠定了良好的體制基礎(chǔ)[17]?！昂娱L制”通過政治契約治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的制度化分配，依托組織架構(gòu)將黨政體制嵌入到河長制的組織設(shè)計(jì)，通過激勵(lì)問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了治理責(zé)任與治理效率的倒逼實(shí)現(xiàn)，將中國特色的國家治理的組織優(yōu)勢挖掘出來，實(shí)現(xiàn)超越“壓力型體制”的“積極性治理體制”[18]?！昂娱L制”的本質(zhì)是通過行政發(fā)包制和領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任包干制實(shí)現(xiàn)高位推動(dòng)水環(huán)境治理責(zé)任逐級分派給各級主要黨政官員。換言之，通過科層體系首長責(zé)任制化解政府部門職責(zé)分工和屬地管理的組織壁壘，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理體系的整合[19]。不過，“河長制”面臨“權(quán)威依賴”與權(quán)威不足、政策高壓與內(nèi)生動(dòng)力不足等問題?！昂娱L制”實(shí)際上是權(quán)威高度依賴信息縱向流動(dòng)的官僚制控制體制，旨在通過等級權(quán)威突破官僚制，從“弱權(quán)威治理”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)權(quán)威治理”[20]。這意味著流域水環(huán)境治理模式從科層管理向流域共同體治理轉(zhuǎn)變[21]。撇開“整合式執(zhí)法”和垂直管理創(chuàng)新，現(xiàn)階段分部門管理的基本結(jié)構(gòu)不會改變。因此，還需要建立更高級別的流域協(xié)調(diào)機(jī)制，從“行政制規(guī)權(quán)”層次統(tǒng)籌流域規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定，通過行政協(xié)議或行政協(xié)助確立聯(lián)合執(zhí)法等合作機(jī)制，建立爭議解決的行政裁決機(jī)制[22]。

綜合以上，現(xiàn)有研究從微觀的外部性理論到中觀層面的“威權(quán)環(huán)境主義”“集權(quán)—分權(quán)”體制和中國特色的黨政體系等方面提供了富有啟發(fā)性的觀點(diǎn)，并從“河長制”“大部制”等經(jīng)驗(yàn)層面提供了實(shí)證基礎(chǔ)。不過，黨的十八大以來流域水環(huán)境管理體制和相關(guān)改革實(shí)踐將流域城鄉(xiāng)各類污染物排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)集中到生態(tài)環(huán)境部門，實(shí)現(xiàn)了治理要素復(fù)合、職能整合和手段綜合等創(chuàng)新與重構(gòu)[23]。這些豐富的改革實(shí)踐走在了理論研究的前面，現(xiàn)有研究賴以支撐的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。更重要的是，現(xiàn)有研究在診斷和解釋過去流域水環(huán)境管理體制失敗的原因和內(nèi)在機(jī)制上頗有貢獻(xiàn)，而在闡釋和檢視十八大以來流域水環(huán)境職能整合何以有效、還存在哪些內(nèi)在限度等問題上則相對欠缺。這意味著，理解流域水環(huán)境治理體系改革過程需要新的理論視角和新的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。為此，本文嘗試運(yùn)用交易成本和組織權(quán)威再分配理論，開發(fā)一個(gè)流域水環(huán)境治理體系整合的概念框架，并結(jié)合信息不對稱和資源依賴?yán)碚撛\斷整合改革的限度及其問題，提出完善流域水環(huán)境治理體系的政策選項(xiàng)。

二、交易成本與組織權(quán)威再分配：流域水環(huán)境治理體系整合框架及闡釋

流域水環(huán)境保護(hù)同時(shí)涉及多個(gè)政府職能部門之間的關(guān)系、不同地方政府之間的關(guān)系乃至中央與地方政府之間的關(guān)系，治理“場域”異常復(fù)雜。具體到不同職能部門之間的關(guān)系，因水資源、水環(huán)境和水生態(tài)“三位一體”的自然屬性，水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、海洋等資源開發(fā)和保護(hù)部門在一定程度上被卷入其中。由此，存在根深蒂固的職責(zé)交叉、目標(biāo)沖突和協(xié)調(diào)困難等問題。職責(zé)交叉帶來了監(jiān)管內(nèi)容體系交疊、監(jiān)管空間重疊；環(huán)境部門和行業(yè)管理部門之間圍繞環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)目標(biāo)存在大量沖突，相關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測點(diǎn)位和維度不統(tǒng)一。由此，導(dǎo)致流域水環(huán)境治理體系因分散監(jiān)管執(zhí)法、信息共享和溝通協(xié)調(diào)產(chǎn)生高昂的交易成本。如是，在生態(tài)文明和“美麗中國”的戰(zhàn)略背景下，通過重新整合流域水環(huán)境治理的職責(zé)和組織權(quán)威再分配以降低交易成本，實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境治理整體效能的提升成為十八大以來流域水環(huán)境治理改革的內(nèi)在機(jī)理（見圖1）。

（一）初始權(quán)威分配與流域水環(huán)境治理的碎片化結(jié)構(gòu)

水環(huán)境治理體系的“碎片化”有其歷史和現(xiàn)實(shí)緣由。傳統(tǒng)中國是一個(gè)“治水社會”，水資源的開發(fā)利用和水利工程建設(shè)管理基本上不考慮水環(huán)境和水生態(tài)問題。改革開放以來，“發(fā)展型地方主義”讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為唯一優(yōu)先指標(biāo)，政府經(jīng)濟(jì)管理職能突出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能相對薄弱，機(jī)構(gòu)能力和權(quán)威性都存在不足。流域水環(huán)境和水生態(tài)問題當(dāng)時(shí)并未凸顯，水的資源屬性和開發(fā)利用處于主導(dǎo)位置。同時(shí)，相對于負(fù)責(zé)水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土（地質(zhì)）等資源開發(fā)職能的部門，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的建制和職責(zé)確立過程都較晚。由此，導(dǎo)致水環(huán)境治理體系的“初始權(quán)威分配”高度分散在各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用部門。這一初始權(quán)威分配結(jié)果被嵌入到流域的不同行政轄區(qū)、上下游和左右岸的空間結(jié)構(gòu)中，塑造了“地方分級管理、部門分工負(fù)責(zé)”的流域水環(huán)境管理體制。

圖1 黨的十八大以來流域水環(huán)境治理體系整合改革的邏輯框架

流域水環(huán)境管理職能分散的直接后果是部門職責(zé)交叉、目標(biāo)沖突，以及由此帶來的水環(huán)境治理體系的“碎片化權(quán)威”結(jié)構(gòu)。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源管理部門之間，所有者和監(jiān)管者角色沒有分離，職責(zé)定位具有內(nèi)在張力。水利部門的政策目標(biāo)優(yōu)先級突出強(qiáng)調(diào)流域的資源開發(fā)功能，水量管理和水資源價(jià)值遮蔽了水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)功能，背離了流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性和綜合性。其次，水利等資源保護(hù)和管理部門內(nèi)部的職責(zé)重心削弱了其本應(yīng)承擔(dān)的專業(yè)管理和資源環(huán)境保護(hù)職責(zé)。例如，“水利部門作為管理部門在河道管理上內(nèi)部細(xì)分成水利工程、防洪和水土保持等業(yè)務(wù)部門。不同業(yè)務(wù)部門的職責(zé)不同、目標(biāo)追求存在差異，內(nèi)部一直在‘打架’，結(jié)果不同業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)的河道治理結(jié)果迥異。一條河如果以水利工程的任務(wù)下達(dá)，河道治理就注重‘渠道化’和‘水泥化’，這樣一來河道的生態(tài)功能基本就喪失了。如果以水土保持的任務(wù)下達(dá)，河道治理就會做得更加有利于水生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)”①筆者對某直轄市水務(wù)局水土保持總站H干部的訪談，2018年4月4日。。同樣，國土部門的主要職責(zé)是礦產(chǎn)資源開發(fā)和土地資源管理，地下水監(jiān)測與污染防治處于相對邊緣的位置。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的測土配方和科學(xué)施用農(nóng)藥化肥有助于降低水體污染負(fù)荷，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的核心政策目標(biāo)是提高糧食產(chǎn)量和確保糧食安全，并非農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。實(shí)際上，早在2015年農(nóng)業(yè)部門就提出“化肥零增長”行動(dòng)，實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。不過，2020年6月，第二次全國污染源普查公報(bào)的結(jié)果表明，在大幅減排的同時(shí)，農(nóng)業(yè)源污染排放量仍占總排放量的“半壁江山”[24]。再次，資源管理部門容易被所屬企業(yè)“俘獲”，突出資源開發(fā)經(jīng)營職能而犧牲生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。例如，水利部門背后關(guān)聯(lián)的一大批水利水電企業(yè)傾向于資源開發(fā)、建立水電站而寧愿犧牲生態(tài)環(huán)境和生態(tài)價(jià)值。換言之，傳統(tǒng)的資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門建立在水的資源和經(jīng)濟(jì)利益屬性上，難以統(tǒng)籌流域生態(tài)和環(huán)境保護(hù)。

（二）職責(zé)交叉、目標(biāo)沖突與流域水環(huán)境治理體系的內(nèi)耗

不同職能部門之間的職責(zé)交叉重疊、目標(biāo)沖突導(dǎo)致整個(gè)流域水環(huán)境治理體系的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和防治措施都無法統(tǒng)一。流域各類規(guī)劃重疊、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測信息發(fā)布結(jié)果沖突、監(jiān)管執(zhí)法力量分散，帶來了部門間信息共享和溝通協(xié)調(diào)難等交易成本。

第一，各個(gè)部門主導(dǎo)的規(guī)劃之間交疊重合甚至存在沖突。以空間規(guī)劃為例，發(fā)展改革委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門的土地利用規(guī)劃、海洋部門的海洋主體功能規(guī)劃等各有側(cè)重。流域密切相關(guān)的規(guī)劃則包括水利部門主導(dǎo)的流域水資源保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃，環(huán)境部門主導(dǎo)的水污染防治規(guī)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃、飲用水水源地保護(hù)規(guī)劃等。這些規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)各不相同，空間交叉重疊，內(nèi)容體系之間甚至存在矛盾之處。區(qū)域空間規(guī)劃和流域規(guī)劃無法有機(jī)融合和有效銜接，導(dǎo)致水環(huán)境保護(hù)部門在政策規(guī)劃層面協(xié)調(diào)成本過高。

第二，流域水環(huán)境相關(guān)部門各自建立一套獨(dú)立的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。例如，（原）國土和（原）環(huán)保部門分別監(jiān)管地下水和地表水水質(zhì)，都有一套監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測信息存在“國土的不給環(huán)保，環(huán)保的不給國土”的現(xiàn)象。各個(gè)部門之間不僅無法共享數(shù)據(jù)，而且面向社會發(fā)布信息時(shí)因技術(shù)口徑不同，相關(guān)數(shù)據(jù)存在重大偏差，公眾甚至無所適從。（原）國土部門監(jiān)測顯示近年來地下水水質(zhì)惡化速度在加快，而（原）環(huán)保部門的監(jiān)測則顯示地表水水質(zhì)改善比較快。事實(shí)上，地表水和地下水處于一個(gè)大的循環(huán)體系中，兩套監(jiān)測結(jié)果呈現(xiàn)“剪刀差”和內(nèi)在矛盾。同樣，水利部門和（原）環(huán)保部門在各個(gè)流域也都有一套獨(dú)立的監(jiān)測系統(tǒng)，由于監(jiān)測規(guī)范、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和點(diǎn)位的不同，兩個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)也無法共享且結(jié)果迥異，甚至嚴(yán)重影響政府公信力。政府的各個(gè)部門都十分注重各部門自主權(quán)或管轄范圍[25]，這種“地盤”觀念直接導(dǎo)致了部門間信息共享、溝通協(xié)調(diào)異常困難。

第三，流域水環(huán)境相關(guān)部門監(jiān)管力量過度分散，各自有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管執(zhí)法人員，但各部門力量都比較薄弱。過去，環(huán)保部門的六個(gè)區(qū)域環(huán)境環(huán)保督查中心主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理流域突發(fā)污染事件，日常的監(jiān)管執(zhí)法則主要依靠水利部門各個(gè)流域水利委員會的流域水資源保護(hù)局。農(nóng)業(yè)部門過去主要關(guān)注農(nóng)技和農(nóng)村能源管理推廣，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略不斷升級才逐步重視農(nóng)業(yè)面源污染防控，開展農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖糞便資源化利用、廢舊地膜回收利用和殘留監(jiān)測等。農(nóng)業(yè)部門有關(guān)面源污染防治和污染事故處理的職責(zé)主要由科技教育司資源環(huán)境處承擔(dān)。另外，設(shè)有直屬事業(yè)單位農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)和資源保護(hù)總站負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染，農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測與評價(jià)，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測和污染事故糾紛仲裁監(jiān)測，以及協(xié)助開展重大或跨區(qū)域的事故調(diào)查。在農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的過程中，雖然全國省、地、縣三級農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)人員從2001年的3645人，增加到2018年的14058人，增長了285.68%[26]，但是各省的人員實(shí)際上非常少。以河北省為例，截至2013年底，省、市、縣農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)人員僅726人[27]。水利部水資源司除了負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)水量分配和水資源調(diào)度工作并監(jiān)督實(shí)施外，還承擔(dān)組織指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)和水生態(tài)保護(hù)工作，包括指導(dǎo)濕地生態(tài)補(bǔ)水，組織指導(dǎo)省界水量水質(zhì)監(jiān)督、監(jiān)測和入河排污口設(shè)置管理等工作，行政編制總共20名，內(nèi)設(shè)的水資源保護(hù)處只有4名行政編制。同樣，水土保持司承擔(dān)水土流失綜合防治和監(jiān)督管理等職責(zé)，行政編制15名，內(nèi)設(shè)的生態(tài)建設(shè)處也只有4名行政編制[28]。結(jié)果，流域水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的監(jiān)管力量過度分散，無法形成有效的合力。

（三）職能整合、權(quán)威再分配與流域水環(huán)境治理體系的重構(gòu)

通過正式權(quán)威相對集中的組織機(jī)制將部門之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化成部門內(nèi)部的關(guān)系，以降低交易成本，成為流域水環(huán)境治理體系重塑的基本方向。流域的整體性和系統(tǒng)性體現(xiàn)在地表水和地下水循環(huán)轉(zhuǎn)換，水質(zhì)和水量之間相互關(guān)聯(lián)，上下游、左右岸、干支流之間相互影響。組織結(jié)構(gòu)理論表明，部門設(shè)置決定誰與誰溝通、溝通的頻率以及如何減少溝通過程中的摩擦。復(fù)雜的任務(wù)整體交給單一的部門負(fù)責(zé)可以降低部門間的相互依賴，通過減弱相互依賴關(guān)系可進(jìn)一步減少信息處理工作[29]。針對水環(huán)境治理涉及多個(gè)政府職能部門之間的關(guān)系，世界各國的水環(huán)境治理體系基本上都經(jīng)歷了從“分散型”到“集中型”的演變：水資源管理和水環(huán)境保護(hù)逐步向環(huán)境主管部門集中，由環(huán)境主管部門統(tǒng)籌水環(huán)境和水資源，陸地和海洋所有水體由環(huán)境主管部門統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)從源頭統(tǒng)籌資源和環(huán)境的合理開發(fā)、可持續(xù)利用和系統(tǒng)保護(hù)[30]。

黨的十八大以來，流域水環(huán)境治理體系改革的最大亮點(diǎn)就在于按照大部門制理念，將水環(huán)境保護(hù)中的污染防治、生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一監(jiān)管的職能整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部門，破解長期以來的“碎片化”體制弊病。一方面，需要厘清流域自然資源資產(chǎn)所有者的建設(shè)職責(zé)和流域城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管者和執(zhí)法的職責(zé)。這種制度設(shè)計(jì)，解決了長期以來資源開發(fā)和監(jiān)管保護(hù)不分所暗含的內(nèi)在職責(zé)沖突問題。另一方面，在生態(tài)文明和“美麗中國”戰(zhàn)略背景下，中央通過“自上而下”的職能整合實(shí)現(xiàn)組織權(quán)威再分配，構(gòu)建整體性的水環(huán)境治理體系。按照生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性屬性，通過職能整合增強(qiáng)環(huán)境部門在流域水環(huán)境保護(hù)中的權(quán)威性和有效性。2018年2月，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》按照流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性規(guī)律，整合國土部門地下水污染防治、水利部門組織編制水功能區(qū)劃和入河排污口管理以及流域水環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)部門監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理、海洋部門海洋環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。由此，打通流域地表與地下、岸上與河里、點(diǎn)源與面源、陸地與海洋之間的人為阻隔，為流域水環(huán)境綜合管理和系統(tǒng)治理奠定了體制基礎(chǔ)[31]。

三、信息不對稱、資源依賴與流域水環(huán)境治理體系整合的限度

流域水環(huán)境治理體系不僅需要厘清和整合“條條”之間的復(fù)雜職責(zé)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)流域綜合治理中組織正式權(quán)威的相對集中，而且需要通過影響信息不對稱和資源依賴實(shí)現(xiàn)組織權(quán)威再分配。不過，流域水生態(tài)環(huán)境治理中環(huán)境部門同相關(guān)的職能部門之間因?qū)I(yè)知識壁壘帶來的信息不對稱和資源依賴，以及管理職責(zé)同技術(shù)工具不匹配導(dǎo)致流域水環(huán)境治理體系整合的正式權(quán)威和實(shí)質(zhì)權(quán)威存在一定程度的分離，使生態(tài)環(huán)境部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)面臨“能力赤字”風(fēng)險(xiǎn)。

（一）專業(yè)知識欠缺與組織正式權(quán)威分離

在生態(tài)文明戰(zhàn)略和流域綜合治理戰(zhàn)略塑造下，出于部門間信息共享和節(jié)省協(xié)調(diào)成本的目的，流域水環(huán)境治理體系實(shí)現(xiàn)了職能整合和正式權(quán)威向環(huán)境部門的相對集中。新組建的生態(tài)環(huán)境部門將“監(jiān)管”作為自身的基本職責(zé)定位，統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境制度制定、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法和督察問責(zé)等核心職能。不過，正式權(quán)威向生態(tài)環(huán)境部門的相對集中并不意味著生態(tài)環(huán)境部門當(dāng)然地具有相應(yīng)的實(shí)質(zhì)權(quán)威和組織能力。權(quán)威關(guān)系不是古典組織理論所呈現(xiàn)的單向的“命令”和“指示”關(guān)系，而是“契約性權(quán)威關(guān)系”，即權(quán)威關(guān)系的本質(zhì)，以及它是否有效取決于雙方的互動(dòng)[32]。由此，存在兩種類型的權(quán)威，即授予權(quán)力和認(rèn)可權(quán)力[29]195。環(huán)境部門和流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局因人員配置和相應(yīng)的專業(yè)能力制約，無法立即發(fā)展出流域水功能區(qū)納污能力測算等諸多專業(yè)知識。由此，職責(zé)整合產(chǎn)生的授命控制權(quán)并不能完全得到認(rèn)可，即授權(quán)權(quán)威和通過認(rèn)可獲得的權(quán)威出現(xiàn)分離。

具體而言，機(jī)構(gòu)合并和拆分重組實(shí)現(xiàn)了污染防治職能和自然資源管理職能的各自適度集中，但短期內(nèi)無法改變資源行業(yè)主管部門長期以來積累的知識儲備和管理資源。水利、住建、自然資源（國土）、林草等部門在各自的領(lǐng)域積累了相當(dāng)多的管理知識和數(shù)據(jù)資源，這些信息和資源存在不對稱性。例如，各大流域歷史積累的水文信息長期由水利部門掌握，生態(tài)環(huán)境部門對各大流域的水量、水位、泥沙含量等存在著巨大的知識和信息欠缺。正因?yàn)槿绱?，在體制變革和重塑過程中，因歷史形成的流域管理知識和信息無法被忽視；因分工形成的流域資源管理工具也不能被遺忘[33]。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門作為監(jiān)管者，對濕地生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)面源污染等實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，問題是相關(guān)資源監(jiān)測、調(diào)查和統(tǒng)計(jì)職責(zé)被集中在了林業(yè)和農(nóng)業(yè)等資源部門。專業(yè)能力的分散導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，難以支撐其履行監(jiān)督職責(zé)，流域水環(huán)境治理職能整合和正式權(quán)威分配的過程并不徹底。

（二）信息不對稱與資源依賴

除自上而下的行政體系外，環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境治理中兩個(gè)核心的組成部分，而環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境質(zhì)量信息有賴于一系列監(jiān)測規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。過去，環(huán)境和水利、國土等部門因履職需要，各自建立了相對獨(dú)特和完善的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，這些構(gòu)成信息不對稱和資源依賴的關(guān)鍵。生態(tài)環(huán)境部門對國土和水利部門的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息數(shù)據(jù)具有較高的資源依賴，職責(zé)的相對集中整合并不能當(dāng)然地改變資源依賴結(jié)構(gòu)。

以水環(huán)境監(jiān)測為例，地表水和地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不僅分散，而且國土和水利部門相對生態(tài)環(huán)境部門甚至存在顯著的比較優(yōu)勢。1988年首次被原國家環(huán)?？偩执_定的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)只有108個(gè)監(jiān)測站、只覆蓋353個(gè)河流斷面和26個(gè)湖（庫）。2010年國家地表水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)也只覆蓋到了全國主要水體的759個(gè)地表水監(jiān)測斷面（點(diǎn)位）和150個(gè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測站點(diǎn)[34]，到“十四五”時(shí)期規(guī)劃設(shè)置3646個(gè)國控地表水監(jiān)測斷面[35]，地下監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)包括水位流量、水溫、水質(zhì)等豐富的監(jiān)測內(nèi)容，全國共有10463個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)①全國地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)數(shù)量根據(jù)各省級單位的情況匯總統(tǒng)計(jì)。其中甘肅省有地下水水位監(jiān)測點(diǎn)721個(gè)，但地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)不詳。詳見中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院：《全國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)基本情況匯編》，2018年8月。?！碍h(huán)保部門的地下水監(jiān)測隊(duì)伍基本上沒有，僅僅職能整合過來肯定不行。為了保證地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)的歷史可比性，原來的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、點(diǎn)位原則不動(dòng)”②筆者對原環(huán)保部M干部的訪談，2018年4月4日。。同樣，水利部門在完善水文站網(wǎng)同時(shí)，也建立了數(shù)量龐大的水質(zhì)站和地下水監(jiān)測站。截至2018年底，水利部門除了建設(shè)7523個(gè)水文站、13625個(gè)水位站、55413個(gè)雨量站、19個(gè)蒸發(fā)站、3908個(gè)墑情站外，還建有14286個(gè)水質(zhì)站，26550個(gè)地下水監(jiān)測站[36]。顯然，在實(shí)施流域水環(huán)境監(jiān)測和地下水環(huán)境監(jiān)測過程中，生態(tài)環(huán)境部門依賴水利和（原）國土部門的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)資源。

（三）職責(zé)整合“遺留”問題、潛在空間和組織文化融合

由于職責(zé)整合還存在“遺留”問題，環(huán)境部門和資源部門在流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中具有潛在沖突。水利部門在機(jī)構(gòu)編制部門“三定”規(guī)定中保留了流域水質(zhì)監(jiān)測以及指導(dǎo)入河排污口設(shè)置等職責(zé)，這在一定程度上造成正式權(quán)威和實(shí)質(zhì)權(quán)威的分離。長期以來，水利部門和環(huán)保部門各自有水利監(jiān)測規(guī)范和環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，有各自的水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，因監(jiān)測規(guī)范和點(diǎn)位等不同，結(jié)果出現(xiàn)兩套不同的江河水質(zhì)數(shù)據(jù)?！渡鷳B(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》將指導(dǎo)入河排污口設(shè)置、組織開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等職責(zé)賦予環(huán)境部門。不過，《水利部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》將水位、流量、水質(zhì)等要素納入水文資源監(jiān)測，而事實(shí)上保留了流域水質(zhì)監(jiān)測職能。同時(shí)，水利部門在“三定”方案中明確保留了指導(dǎo)入河排污口設(shè)置管理職責(zé)。這些都給水利部門和生態(tài)環(huán)境部門遺留下直接或間接的職責(zé)交叉和“部門打架”的可能。

不僅如此，同流域水環(huán)境質(zhì)量息息相關(guān)的一些職責(zé)還沒有被整合到生態(tài)環(huán)境部門，這意味著正式權(quán)威的相對集中還存在深化空間。流域綜合治理體系是體制改革的目標(biāo)，因而，需要進(jìn)一步權(quán)衡和健全水資源、水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)等多重目標(biāo)的流域治理體系?！吧剿痔锖萆餐w”意味著流域水資源管理、水污染防治和水生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理成為重要選項(xiàng)。同時(shí)，新時(shí)期水環(huán)境保護(hù)從近期水質(zhì)改善向中遠(yuǎn)期水生態(tài)健康轉(zhuǎn)變[37]，這意味著自然岸線、濕地保護(hù)、水生動(dòng)植物保護(hù)和生物多樣性等都需要被納入統(tǒng)一管理范疇。特別是湖泊、沼澤和河流濕地不僅可以增強(qiáng)水體對污染物的降解能力，發(fā)揮凈化水質(zhì)和生態(tài)服務(wù)功能，而且同流域在空間上具有同一性。因此，把這些職能集中整合到生態(tài)環(huán)境部門更契合流域的整體性和系統(tǒng)性要求。隨著環(huán)境部門能力建設(shè)的增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)漁政、交通航運(yùn)等部門的相關(guān)職責(zé)也有待被整合進(jìn)新的體制結(jié)構(gòu)中。

此外，2019年新建立的七大“流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局”主要依托水利部流域水資源保護(hù)局的人員轉(zhuǎn)隸，還面臨組織文化兼容問題。流域機(jī)構(gòu)曾實(shí)施過水利部和（原）環(huán)保部雙重管理體制，但最終“名存實(shí)亡”而演變成水利部的單一管理體制。水利部的流域機(jī)構(gòu)不僅具備扎實(shí)的組織能力，而且積累了海量的水文監(jiān)測數(shù)據(jù)資料，掌握了相對成熟的監(jiān)測技術(shù)，因而“流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局”建立在水利部各流域水資源保護(hù)局及其水環(huán)境監(jiān)測中心的人員和組織基礎(chǔ)之上。以淮河水利委員會水資源保護(hù)局流域水環(huán)境監(jiān)測中心為例，內(nèi)設(shè)水質(zhì)監(jiān)測室、生態(tài)監(jiān)測室、質(zhì)量控制室、綜合管理室和技術(shù)研究室，共有職工38人，機(jī)器設(shè)備除電感耦合等離子光譜儀等大量儀器設(shè)備外，另有水質(zhì)監(jiān)測船兩艘。監(jiān)測職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍包括水（含地表水、地下水、飲用水、污水及再生水、大氣降水）、底質(zhì)、土壤與固體廢棄物、水生生物、水文要素、噪音與振動(dòng)六大類190項(xiàng)參數(shù)。其中，水環(huán)境類監(jiān)測指標(biāo)183項(xiàng)，水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)167項(xiàng)[38]。因而，在很大程度上，流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局實(shí)行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以生態(tài)環(huán)境部為主的領(lǐng)導(dǎo)體制是資源依賴下的“過渡方案”，同時(shí)需要調(diào)適和兼容不同的組織文化。

綜上，在流域水環(huán)境治理體系這一開放性系統(tǒng)中，生態(tài)環(huán)境部門同相關(guān)職能部門之間存在信息不對稱和資源依賴等問題。組織所需要的各種資源，包括物質(zhì)資源和信息資源都是從組織環(huán)境中獲得，因而組織不得不依賴這些資源外部提供者。資源的重要性、資源分配和使用的決定權(quán)、替代性資源的存在共同決定了組織依賴的程度[39]。在長期的歷史發(fā)展過程中，水利、國土等部門積累了大量的水文監(jiān)測資料、入河排污口翔實(shí)底數(shù)、地下水質(zhì)狀況等信息資源以及獲取這些信息資源的水文監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、水功能區(qū)劃和納污能力核定、地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)等管理技術(shù)和工具。相關(guān)的管理技術(shù)和工具并不會隨著職責(zé)劃轉(zhuǎn)和整合而直接被環(huán)境部門獲得。專業(yè)知識壁壘、信息不對稱和資源依賴導(dǎo)致流域水環(huán)境治理體系整合存在直接和潛在的限度。

四、結(jié)論與建議

在很大程度上，流域水環(huán)境問題可以歸因于“條塊分割”和“碎片化權(quán)威”體制存在內(nèi)在的高昂交易成本而無法契合流域整體性治理的要求。因此，重塑流域水環(huán)境治理體系必須尋求整合機(jī)制創(chuàng)新來降低部門間或地區(qū)間的溝通和協(xié)調(diào)成本。事實(shí)上，流域涉水相關(guān)部門的職能整合確實(shí)能夠有效降低水環(huán)境治理體系的交易成本，不過部門間資源依賴的廣泛存在意味著職能整合并非“靈丹妙藥”。流域水環(huán)境治理體系改革的未來之路在于：一方面，深化拓展職能整合空間，通過更高程度的組織權(quán)威相對集中來進(jìn)一步降低交易成本；另一方面，面對資源依賴的現(xiàn)實(shí)約束，明確環(huán)境部門和行業(yè)管理部門之間的職責(zé)定位和精細(xì)化部門權(quán)責(zé)清單。此外，鑒于流域水環(huán)境等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的高度復(fù)雜的局面，堅(jiān)持黨對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)地位，探索權(quán)威性、多樣性和靈活性的整合機(jī)制是重要選項(xiàng)。

第一，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略以及水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)之間的緊密關(guān)聯(lián)，深化流域水環(huán)境和水生態(tài)職責(zé)整合，以實(shí)現(xiàn)更高程度的組織權(quán)威相對集中，進(jìn)一步降低流域水生態(tài)環(huán)境治理體系的交易成本。新時(shí)代環(huán)境治理要遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素以及山上山下、地上地下、陸地海洋、流域上下游，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。事實(shí)上，國土、水利、農(nóng)業(yè)和海洋等職能部門的水環(huán)境管理職能已經(jīng)被整合劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部門。不過，流域水環(huán)境與水生態(tài)職責(zé)整合和組織權(quán)威相對集中還存在深化空間。首先，濕地等流域水生態(tài)保護(hù)和流域水環(huán)境保護(hù)分別由林草部門和環(huán)境部門承擔(dān)，存在進(jìn)一步整合空間。濕地是維系水生態(tài)系統(tǒng)健康的重要基礎(chǔ)和維護(hù)生物多樣性的重要空間，能夠增強(qiáng)水體對污染物的降解能力以增加環(huán)境容量。沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地和濱海濕地與流域具有空間重疊屬性。隨著政府和社會對生態(tài)和生態(tài)保護(hù)的理解深化，水生態(tài)和水環(huán)境“割裂”的體制問題將會被納入整合議程，自然岸線、濕地面積、水生生物多樣性等將被納入統(tǒng)一管理的范疇。過去，流域治理過于關(guān)注水質(zhì)指標(biāo)。實(shí)際上，單純追求水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，減少水體營養(yǎng)物質(zhì)，不僅會增加流域治理的成本，而且營養(yǎng)物質(zhì)缺乏往往影響生物多樣性和水生態(tài)系統(tǒng)本身的健康。另外，洪水、農(nóng)田退水、雨水排放等對流域水環(huán)境影響較大的職責(zé)事項(xiàng)還分別由水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等部門承擔(dān)。從降低交易成本和增強(qiáng)整體性治理的角度，濕地監(jiān)管、洪水和農(nóng)田退水監(jiān)管等職責(zé)被整合和統(tǒng)一還存在深化空間。

第二，面對資源依賴的現(xiàn)實(shí)約束，需要明確流域水環(huán)境部門和行業(yè)管理部門之間的職責(zé)定位，建立精細(xì)化的部門權(quán)責(zé)清單制度等，以增進(jìn)協(xié)調(diào)并降低交易成本。一方面，明確生態(tài)環(huán)境部門和行業(yè)管理部門的職責(zé)定位。在流域水環(huán)境管理職責(zé)整合的同時(shí)，面對專業(yè)知識壁壘、信息不對稱和資源依賴的現(xiàn)實(shí)問題，流域水環(huán)境治理權(quán)威相對集中無法取代相關(guān)行業(yè)管理部門的作用發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境部門作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)定位，主要承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法和督察問責(zé)四大核心職責(zé)；相關(guān)行業(yè)管理部門在各自的領(lǐng)域承擔(dān)污染防治的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡囊?。以監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染為例，生態(tài)環(huán)境部門的統(tǒng)一監(jiān)管者的職責(zé)定位并不意味著取代農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門農(nóng)業(yè)面源污染治理的責(zé)任。作為行業(yè)管理部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)承擔(dān)“源頭防控”和農(nóng)藥化肥“減量化”的關(guān)鍵職責(zé)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)站”具體承擔(dān)研究農(nóng)業(yè)面源污染治理政策和技術(shù)，開展基本農(nóng)田污染檢測和評價(jià)工作，以及農(nóng)業(yè)環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測等職責(zé)①農(nóng)業(yè)部設(shè)置“農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站”，全國各地農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置名稱存在差異，例如，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)站、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)站等。。由于農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管對象分散，生態(tài)環(huán)境部門作為統(tǒng)一監(jiān)管者，反而對農(nóng)業(yè)部門的前端治理和信息資源產(chǎn)生依賴。另一方面，根據(jù)最新改革精神梳理和建立精細(xì)化的統(tǒng)一監(jiān)管和行業(yè)管理部門權(quán)責(zé)清單。由于涉水相關(guān)職能整合和職權(quán)重新配置，《中華人民共和國水法》（2016年修訂）和《中華人民共和國水污染防治法》（2017年修訂）短期內(nèi)無法重新修訂，因而權(quán)責(zé)清單制度更具可操作性。此外，為減少信息不對稱和資源依賴，應(yīng)積極推進(jìn)重要水體的信息公開和專項(xiàng)環(huán)保督察對行業(yè)管理部門形成“倒逼”機(jī)制。同時(shí)，環(huán)境部門迫切需要加強(qiáng)監(jiān)測等技術(shù)工具和專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。

第三，鑒于流域水環(huán)境和各類生態(tài)環(huán)境問題的高度復(fù)雜性，治理體系的有效性需要超越政府職能部門的整合，堅(jiān)持黨對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)地位，探索權(quán)威性、多樣性和靈活性的協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)達(dá)國家工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題，在我國呈現(xiàn)出復(fù)合型和壓縮型特性。河流、湖泊和飲用水源地等地表水，土壤、地下水污染防治相互關(guān)聯(lián)，每個(gè)問題都復(fù)雜艱巨，既涉及資源開發(fā)和保護(hù)之間的關(guān)系，也涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等一系列深層次難題，單純依靠政府部門職能整合難以有效解決。首先，流域綜合性管理和專業(yè)性監(jiān)管之間需要有效協(xié)調(diào)。流域綜合性管理主要是全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)“河長制”組織體系②根據(jù)2018年7月17日水利部全面建立河長制新聞發(fā)布會公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：截至2018年6月底，中國全面建立“河長制”，省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30多萬名，31個(gè)省份有29個(gè)將河長體系延伸到村一級，設(shè)有村級河長76萬名。河長制的組織體系、制度體系和責(zé)任體系基本建立起來。，綜合實(shí)施水資源保護(hù)、岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)等職責(zé)，具體由水利部門建立河長制辦公室負(fù)責(zé)組織實(shí)施。流域?qū)I(yè)性監(jiān)管是以生態(tài)環(huán)境部為主建立流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，承擔(dān)水資源、水生態(tài)和水環(huán)境等方面的監(jiān)管工作。流域綜合性管理和專業(yè)性監(jiān)管對有效協(xié)調(diào)的需求較高。其次，超越政府部門職責(zé)整合，探索建立黨委生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，歸口管理環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、林草等職責(zé)關(guān)聯(lián)性和依賴程度較高的職能部門。2020年3月，中辦、國辦《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)為關(guān)鍵”。由此，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，加快創(chuàng)造“綠色發(fā)展奇跡”，需要充分發(fā)揮黨在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的統(tǒng)領(lǐng)作用。具體而言，選擇在部分生態(tài)環(huán)境問題突出的區(qū)縣試點(diǎn)同級黨委常委分管“生態(tài)委”。最后，建立等級化程度高、正式化程度低的靈活性機(jī)制，以增進(jìn)相互依賴部門之間的協(xié)調(diào)。例如，由同一政府副職分管環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門，以制度化方式降低協(xié)調(diào)成本、提高協(xié)調(diào)的靈活性和有效性。此外，健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系，發(fā)揮例行督察和專項(xiàng)督察的作用。壓實(shí)各級政府和政府部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。