文 / 溫存良

PPP模式最初是由上個(gè)世紀(jì)末期英國(guó)的財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克提出。PPP模式提出之前，私營(yíng)資本被政府限制不能進(jìn)入公共融資領(lǐng)域。這個(gè)模式的提出打破了政府對(duì)私營(yíng)資本的限制，同時(shí)消除了限制私營(yíng)部門對(duì)參與政府融資的政策和法律。PPP模式下，公路工程的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)是一起承擔(dān)的，就是政府、私人企業(yè)、參與方一起承擔(dān)責(zé)任的模式，私人企業(yè)不必?fù)?dān)心會(huì)單獨(dú)面對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，這樣三方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)可以使風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控到一定范圍，使工程順利實(shí)施。

一、公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理原則

PPP融資模式的優(yōu)點(diǎn)是，在公路工程項(xiàng)目產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)由政府和民營(yíng)企業(yè)共同承擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則是，哪方在控制這種風(fēng)險(xiǎn)的方面上有經(jīng)驗(yàn)，可以有效的控制風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)控制就讓哪一方參與；同時(shí)，要保證每一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和他得到的收獲成正比的原則；還有，對(duì)每一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)需要制定一個(gè)上限。

在實(shí)際運(yùn)用中，每一方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)其實(shí)有著很大的商量余地，通常在結(jié)合兩方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和實(shí)際處理情況來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在分配風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要秉承以下原則，風(fēng)險(xiǎn)解決后的收獲對(duì)兩方都有吸引力，在處理風(fēng)險(xiǎn)上，兩方不能相互影響，如果其中一方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處理錯(cuò)誤，另一方不會(huì)因此利益受損。

二、公路工程PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）決策階段的風(fēng)險(xiǎn)

在高速公路PPP項(xiàng)目中有著4個(gè)主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，分別是項(xiàng)目規(guī)劃-項(xiàng)目啟動(dòng)-招投標(biāo)-啟動(dòng)階段風(fēng)險(xiǎn)。其中早期決策階段對(duì)于項(xiàng)目能否取得一個(gè)良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益有著很重要的作用。而站在投資者的立場(chǎng)上來看，這個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)主要是缺乏對(duì)于該項(xiàng)目的可行性研究以及可行性分析不穩(wěn)重或分析的不正確。決策階段的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還能影響到其它階段的風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是項(xiàng)目階段的風(fēng)險(xiǎn)具有宏觀性和整體性，他會(huì)在項(xiàng)目的別的階段過了大半的時(shí)候出現(xiàn)或者在一些特定的條件下出現(xiàn)。

除了項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)以外，還需注意其它風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在項(xiàng)目開始的初級(jí)階段還可能出現(xiàn)政府單方面撤資以及政府收回承諾、規(guī)避責(zé)任，政府招標(biāo)投標(biāo)不公平等情況的發(fā)生等，種種可能導(dǎo)致資金到位不及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)

在建設(shè)高速公路的階段，可能會(huì)出現(xiàn)三種風(fēng)險(xiǎn)，分別是進(jìn)度延遲、成本超支和質(zhì)量問題的風(fēng)險(xiǎn)。

1.進(jìn)度延遲。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)主要指的是出現(xiàn)了在計(jì)劃之外的情況，由此使得工程建設(shè)的延遲，不能按照計(jì)劃的時(shí)間來完工，超出的時(shí)間并沒有在投資方的前期計(jì)劃部署中。引起這種風(fēng)險(xiǎn)有以下幾種可能：投資方的運(yùn)營(yíng)期產(chǎn)生延遲、承建方的成本增加、政府的規(guī)劃發(fā)生改變、政府的信用受到了損害，更嚴(yán)重的可能會(huì)出現(xiàn)行政處罰和法律問題。

2.成本超支。在高速公路建設(shè)的過程中施工的成本超出了原定計(jì)劃的成本。在建設(shè)階段成本超出主要是對(duì)于建設(shè)過程中所要用到的原材料價(jià)格上漲或者通貨膨脹等因素考慮不足，例如征地費(fèi)用和土地使用的費(fèi)用增長(zhǎng)，建設(shè)過程中所使用的沙土、水泥、鋼筋等主要原料價(jià)格的價(jià)格上漲和勞動(dòng)力的成本增加就會(huì)使得該項(xiàng)目總成本的增長(zhǎng)；其次建設(shè)過程中也可能會(huì)出現(xiàn)一些極端的天氣也會(huì)影響到工程建設(shè)，對(duì)天氣、地質(zhì)條件的研究不夠詳細(xì)，從而導(dǎo)致了施工成本的超支。

3.工程質(zhì)量問題。工程質(zhì)量問題說的是工程建設(shè)過程中項(xiàng)目的質(zhì)量達(dá)不到要求。

在項(xiàng)目施工階段，工程出現(xiàn)了質(zhì)量問題就會(huì)影響到施工的進(jìn)度。工程出現(xiàn)問題就要返工，返工就會(huì)增加成本的投入以及浪費(fèi)時(shí)間成本，使得項(xiàng)目完工日期推遲。項(xiàng)目完成以后出現(xiàn)質(zhì)量問題也會(huì)影響成本的投入。出現(xiàn)質(zhì)量問題就要增加其養(yǎng)護(hù)成本，質(zhì)量問題嚴(yán)重還會(huì)減少項(xiàng)目使用壽命。更嚴(yán)重的，可能會(huì)影響項(xiàng)目正常投入使用。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目正常投入使用階段，若使用情況跟項(xiàng)目可行性研究報(bào)告有所偏離，那么就會(huì)產(chǎn)生投資收益低于預(yù)期收益的可能。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段有著以下三種情況。

1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生改變。高速公路PPP項(xiàng)目的建成期較長(zhǎng)，社會(huì)允許投入使用最多為十年以上，在高速公路項(xiàng)目投入使用的時(shí)候，地方宏觀經(jīng)濟(jì)、地方經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)、地方交通布局都可能會(huì)產(chǎn)生變化，這些改變都可能會(huì)影響到高速公路項(xiàng)目的使用率和車流量等等。

2.養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)能力不足。高速公路的使用中少不了保養(yǎng)與養(yǎng)護(hù)，保養(yǎng)是極為重要的一個(gè)部分，維護(hù)和保養(yǎng)不到位就可能會(huì)導(dǎo)致高速公路的安全事故隱患，保養(yǎng)不到位反復(fù)翻修的成本就會(huì)上升。運(yùn)營(yíng)能力的不足就會(huì)導(dǎo)致公司的管理出現(xiàn)問題，從而引起成本上升、投資收益沒有預(yù)期那么高。

3.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間如果國(guó)家對(duì)該項(xiàng)目的政策發(fā)生了變化，也會(huì)帶來相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榫退沩?xiàng)目采用了PPP模式來修建，也會(huì)因公路的屬性是國(guó)家擁有的，社會(huì)資本對(duì)公路的權(quán)利也只有國(guó)家特許的合同授與，雖然有合同，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，國(guó)家政策仍然可以影響到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。在一些特殊情況下，國(guó)家政策還可能對(duì)這些特殊的協(xié)定進(jìn)行更改，會(huì)對(duì)注資的社會(huì)資本帶來不小的損失。

三、公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的度量

（一）主觀概率和客觀概率

客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率就是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的客觀概率，客觀概率一般情況下不會(huì)受到環(huán)境等因素影響，所以可以用大量的數(shù)據(jù)來研究規(guī)矩，來確定客觀概率。

通過以往的經(jīng)驗(yàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估就是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的主觀概率。因?yàn)槭穷A(yù)估，不可能那么精細(xì)，所以需要根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際，來對(duì)PPP項(xiàng)目可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更深層次的估計(jì)，同時(shí)由于風(fēng)險(xiǎn)種類不同，每個(gè)PPP項(xiàng)目對(duì)不同種類的風(fēng)險(xiǎn)承受能力也不同，所以概率統(tǒng)計(jì)得不到可以確定的數(shù)據(jù)。每個(gè)PPP項(xiàng)目不會(huì)重復(fù)，所以每一次估算風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)只能應(yīng)用在當(dāng)前施工的項(xiàng)目，所以為了得到項(xiàng)目的主觀風(fēng)險(xiǎn)概率，需要向各方了解，通過多方面了解，來得出風(fēng)險(xiǎn)的主觀概率。

（二）風(fēng)險(xiǎn)的重要性評(píng)定

高速公路PPP項(xiàng)目可以量化的風(fēng)險(xiǎn)很少，只有極個(gè)別比如成本和經(jīng)濟(jì)這些風(fēng)險(xiǎn)可以量化，其他的風(fēng)險(xiǎn)只能通過項(xiàng)目參與的人和專業(yè)人員來主觀進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過對(duì)項(xiàng)目發(fā)展的情況和項(xiàng)目所處階段來對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估算。

（三）風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率

由于PPP項(xiàng)目的投資等方面不可能完全相同，所以其風(fēng)險(xiǎn)管理也不會(huì)重復(fù)，所以對(duì)PPP項(xiàng)目所會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件和概率只能根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來預(yù)測(cè)，所以一個(gè)PPP項(xiàng)目開始時(shí)，需要先將風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的種類等預(yù)測(cè)出來。通過對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)定，來重視那些極其嚴(yán)重的、極有可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先做好應(yīng)對(duì)方案。

四、實(shí)證研究

（一）項(xiàng)目概況

某高速公路項(xiàng)目，路線長(zhǎng)為32.6Km，公路的橋隧比直接超過了70%，當(dāng)?shù)卣畬?duì)這個(gè)高速公路修建的預(yù)估投資約為112億元。由于這個(gè)項(xiàng)目施工所需時(shí)間比較長(zhǎng)，橋隧結(jié)合導(dǎo)致施工難度不低，還有預(yù)估的投資數(shù)額比較大，當(dāng)?shù)卣畣慰孔陨聿荒馨颜麄€(gè)項(xiàng)目完成，為了使項(xiàng)目順利開展，政府就運(yùn)用了PPP融資模式，并準(zhǔn)備了相應(yīng)資料。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理

由于政府選擇用PPP模式進(jìn)行招標(biāo)，所以需要當(dāng)?shù)亟煌ü芾韱挝幻嫦蛏鐣?huì)進(jìn)行公開招標(biāo)，通過競(jìng)標(biāo)來選定參與項(xiàng)目的社會(huì)資本。在項(xiàng)目開始前需要政府方代表著需要投標(biāo)的單位和投資的社會(huì)資本成立專門的項(xiàng)目公司。在合同里注明了項(xiàng)目公司的權(quán)利，在公司經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，公路運(yùn)營(yíng)權(quán)利需要轉(zhuǎn)移給政府部門，在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，經(jīng)營(yíng)權(quán)涵蓋多個(gè)方面。

這個(gè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)需要投資112億元，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合自身的實(shí)際，提供了約28億元的資金，資金很大程度上不足，這就需要項(xiàng)目企業(yè)通過PPP融資模式來籌集剩下的資金，通過這種融資方法可以使項(xiàng)目資金很快滿足建設(shè)項(xiàng)目的要求。PPP融資模式可以有效減少政府的財(cái)政壓力，用28億元來吸引將近84億元的社會(huì)資金的注入，使項(xiàng)目更快建設(shè)。

由于項(xiàng)目自身資金不足，所以項(xiàng)目所擁有的現(xiàn)金和項(xiàng)目對(duì)銀行的貸款需要有一定的平衡條件，同時(shí)項(xiàng)目自身不太能平衡投資，導(dǎo)致單憑項(xiàng)目本身的收益難以使企業(yè)投資者的預(yù)期目標(biāo)得到滿足。為了使項(xiàng)目收益達(dá)到投資者的要求，可以拓展經(jīng)營(yíng)范圍，加油站、廣告牌之類的獲益方式，可以進(jìn)一步滿足社會(huì)投資者的利益需求。在加油站、廣告牌等拓展項(xiàng)目實(shí)行時(shí)，政府要監(jiān)管收費(fèi)，防止市場(chǎng)亂價(jià)。

為了保障投資人能夠得到預(yù)期收益，項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)該由政府簽署項(xiàng)目最低車流量風(fēng)險(xiǎn)條約，來使項(xiàng)目預(yù)期收益能夠滿足社會(huì)投資需要。以上三種方案，可以使社會(huì)投資者能夠順利收回投資，加強(qiáng)社會(huì)投資者對(duì)政府的信任。

五、結(jié)語(yǔ)

公路工程是國(guó)家綜合國(guó)力的表現(xiàn)中的一種，通過運(yùn)用PPP融資模式可以在公路工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)公路工程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控，有效地提高對(duì)整個(gè)公路工程管控力。私有企業(yè)和政府合作還可以合理對(duì)工程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)雙贏，使高速公路工程的穩(wěn)定性得到保證。