王志芬

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求之一，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。為改善鄉(xiāng)村治理，國家積極倡導(dǎo)在鄉(xiāng)村治理中推廣積分制，充分發(fā)揮積分制的功能效用。積分制的應(yīng)用范圍廣泛、可操作性強，在鄉(xiāng)村治理各領(lǐng)域都取得了一些成效，但由于積分制嵌入鄉(xiāng)村社會的時間較短，目前還處于實踐探索階段，積分制運行過程中仍存在諸多問題，不僅影響了積分制自身的健康發(fā)展，也制約了積分制在鄉(xiāng)村治理中的效能。因此，本研究在“三圈”理論視角下，以“價值圈”“能力圈”和“支持圈”組成為分析框架，對2020 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制的典型案例進行分析，研究積分制政策執(zhí)行的基本情況，分析積分制推進過程中面臨的現(xiàn)實困境，并嘗試提出改善政策執(zhí)行效果的路徑，以提高積分制在鄉(xiāng)村治理中的效能，加強鄉(xiāng)村治理和促進鄉(xiāng)村全面振興。

1 鄉(xiāng)村治理中積分制政策執(zhí)行的基本情況

近年來，為解決鄉(xiāng)村治理中的重難點問題，采用積分制推進鄉(xiāng)村治理開始在農(nóng)村探索實踐。2018年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》提出，要以表現(xiàn)換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助式幫扶做法，實現(xiàn)社會愛心捐贈與貧困群眾個性化需求的精準(zhǔn)對接［1］?？梢?，積分制最早是作為一項扶貧措施嵌入鄉(xiāng)村治理中的。與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接，2020 年發(fā)布的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關(guān)工作的通知》提出，積分制可以有針對性地解決鄉(xiāng)村治理中的重點難點問題，符合農(nóng)村社會實際，各地可因地制宜在鄉(xiāng)村治理工作中推廣運用積分制。鄉(xiāng)村治理中運用積分制，是在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項事務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)量化指標(biāo)，對農(nóng)民日常行為進行評價形成積分，并給予相應(yīng)精神鼓勵或物質(zhì)獎勵，形成一套有效的激勵約束機制［2］。

目前來看，大多數(shù)地方政府對于積分制在鄉(xiāng)村治理中的實踐都進行了自發(fā)探索和推廣，形成了比較豐富的案例。本研究對2020 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的在鄉(xiāng)村治理中運用積分制的8 個典型案例進行梳理（表1），總結(jié)出積分制在鄉(xiāng)村治理中取得的成效。一是積分制使得對村民行為的評價有了明確依據(jù)，增強對村民個體行為的激勵和約束，改善了鄉(xiāng)村社會風(fēng)氣。二是將遵紀(jì)守法、家庭美德等納入積分考評內(nèi)容，通過村民參與，創(chuàng)新了“三治”結(jié)合的載體。三是積分制把各種村級事務(wù)的管理指標(biāo)化、具體化，解決了鄉(xiāng)村治理沒依據(jù)、沒抓手的問題，促進了鄉(xiāng)村治理有效。

表1 積分制在鄉(xiāng)村治理中的實踐模式

積分制的運行創(chuàng)新了基層治理模式，是加強鄉(xiāng)村治理的有效工具。但由于積分制政策處于執(zhí)行初期，其內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)還不夠優(yōu)化、應(yīng)用范圍還需進一步拓寬、推進機制還有待健全，政策整體上還不夠成熟，迫切需要一邊探索一邊總結(jié)經(jīng)驗。在實踐中不斷完善積分制政策的內(nèi)涵，優(yōu)化積分制政策執(zhí)行的路徑。

2 “三圈”理論視角下鄉(xiāng)村治理中積分制政策執(zhí)行的困境

2.1 “三圈”理論的基本分析框架

“三圈”理論是領(lǐng)導(dǎo)者在公共管理領(lǐng)域廣泛使用的一種分析工具，用來對公共政策制定與執(zhí)行的有效性進行案例分析，并作出科學(xué)決策［3］。20 世紀(jì)90年代，哈佛大學(xué)教授馬克·穆爾在《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中首次提出“三圈”理論，分別為價值圈（value circle）、能力圈（capability circle）和支持圈（support circle），三者共同構(gòu)成公共政策的基本分析框架。

2.1.1 關(guān)于“價值圈”的闡釋 價值圈中的“價值”指的是公共政策所要實現(xiàn)的目標(biāo)，即公共政策要能維護公共利益，滿足公共需求。新公共管理理論認(rèn)為，公共政策的制定與執(zhí)行是統(tǒng)一的，在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，公共政策的價值由公共部門和公共政策服務(wù)對象共同決定，是以公眾偏好為導(dǎo)向、通過政治協(xié)商達(dá)成的結(jié)果［4］。

2.1.2 關(guān)于“能力圈”的闡釋 能力圈中的“能力”指的是政策執(zhí)行主體為實現(xiàn)目標(biāo)所需要具備的條件，包括人力、物力、財力、信息、技術(shù)等，強調(diào)資源的可得性和管理運作能力。一般來說，政策執(zhí)行主體的能力與政策執(zhí)行效果成正相關(guān)關(guān)系，政策執(zhí)行主體的能力越強，政策執(zhí)行的效果越好。

2.1.3 關(guān)于“支持圈”的闡釋 支持圈中的“支持”指的是公共政策執(zhí)行需要獲得利益相關(guān)群體的支持，讓核心利益群體、中間利益群體和外圍利益群體都積極參與到政策執(zhí)行中來?！叭Α崩碚撜J(rèn)為，價值圈、能力圈和支持圈是相互關(guān)聯(lián)、相互作用的，三者疊加會形成7 個不同的區(qū)域（圖1），用來表示公共政策執(zhí)行時的不同狀態(tài)［5］。

圖1 “三圈”理論

價值、能力、支持三者的重要程度是有差異的，價值處于上層位置，是最為重要的，沒有價值的公共政策就會失去存在的意義；能力和支持處于底層的平行位置，兩者的重要性是相同的，能力強調(diào)內(nèi)在結(jié)構(gòu)，支持側(cè)重外部環(huán)境。價值圈、能力圈和支持圈構(gòu)成公共政策執(zhí)行的生態(tài)系統(tǒng)，共同影響公共政策執(zhí)行的狀態(tài)；缺少任何一方，都有可能導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的失敗。當(dāng)處于“耐克區(qū)（V+C+S）”時，代表“三圈”相互重疊，公共政策執(zhí)行具備了成功的條件；當(dāng)“耐克區(qū)（V+C+S）”面積不斷擴大時，代表“三圈”通過自我完善和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使公共政策執(zhí)行效果不斷改善；當(dāng)“三圈”完全重合時，意味著公共政策執(zhí)行效果處于最優(yōu)（理想）狀態(tài)。

2.2 “三圈”理論視角下鄉(xiāng)村治理中積分制政策執(zhí)行的困境

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理積分制政策正處于執(zhí)行初期，盡管積分制對加強鄉(xiāng)村治理起積極作用，但也暴露出諸多問題，限制了積分制在鄉(xiāng)村治理中的效能發(fā)揮。從“三圈”理論視角來看，當(dāng)前積分制政策的執(zhí)行主要面臨村民的價值認(rèn)同模糊、地方政府和村級組織能力建設(shè)不足、社會力量的行動支持不足等困境。

2.2.1 “價值圈”：村民的價值認(rèn)同模糊 在“三圈”理論中，價值是起點，具有價值的政策更有執(zhí)行力。積分制政策有明顯的社會價值，而價值本身帶有一定的主觀判斷，導(dǎo)致政策執(zhí)行主體與政策服務(wù)對象對價值的認(rèn)知程度存在不同。一方面，作為政策執(zhí)行主體的黨和政府高度認(rèn)同積分制政策的價值，要求各省市充分認(rèn)識積分制在鄉(xiāng)村治理中的重要意義，采取適當(dāng)?shù)墓芾矸绞胶褪侄?，發(fā)揮積分制的效能。截至2020 年8 月，全國已有20 個省、自治區(qū)、直轄市以及34 個地級市政府相繼實施了積分制政策。另一方面，作為政策服務(wù)對象的廣大村民對積分制政策的價值認(rèn)同模糊。由于村民的文化水平普遍較低、思想觀念比較滯后，加上鄉(xiāng)村社會的封閉性，造成村民無法充分理解積分制的內(nèi)涵和功能。部分農(nóng)村地區(qū)黨委干部主導(dǎo)積分內(nèi)容和積分評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，在沒有了解村民意愿的情況下，往往照搬其他地區(qū)的做法，采取一刀切的行政命令方式去運行積分制［6］。積分制的結(jié)果運用也并不完善，目前村民通過積分一般兌換一些生活用品，但不能將積分折算為現(xiàn)金，也未能與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、個人信用等領(lǐng)域結(jié)合，導(dǎo)致積分制運行不能充分回應(yīng)村民需求，出現(xiàn)村民價值認(rèn)同模糊的問題。

2.2.2 “能力圈”：地方政府和村級組織的能力建設(shè)不足 在“三圈”理論中，能力是基礎(chǔ)，政策執(zhí)行主體具備相關(guān)能力就更容易實現(xiàn)目標(biāo)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理積分制政策存在執(zhí)行主體能力建設(shè)不足的問題。一方面，地方政府的資源協(xié)調(diào)能力不足。資源是積分制運行的重要保障，但由于條塊分割的屬地管理限制，積分制在運行過程中呈現(xiàn)出資源碎片化狀態(tài)。地方政府各自為政，財權(quán)與事權(quán)不匹配問題日益凸顯，資源協(xié)調(diào)效率低下，造成“漏斗效應(yīng)”。此外，壓力型體制下地方政府對村級組織的行政控制和干預(yù)過強，自上而下的財政資金撥付成為積分制運行的主要資金來源［7］，鄉(xiāng)村社會對政府的資源依賴性太強，不利于積分制的長久運行。另一方面，村級組織的治理能力不足。在中國農(nóng)村，村級組織是地方政府行政管理的末梢，積分制的運行依賴于村級組織的積極動員，但由于村級組織的治理能力不足，阻礙了積分制的可持續(xù)發(fā)展。村級組織是鄉(xiāng)村振興的根據(jù)地，在地方實踐中，部分村干部思想渙散，將積分制的運行看作短期的治理行為，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平制約了村級組織實施積分制。農(nóng)村集體經(jīng)濟的“空殼化”現(xiàn)象使得村級組織的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，為積分制運行提供的保障有限，不利于維護村級組織的權(quán)威和行動力，造成其自治能力的萎縮。

2.2.3 “支持圈”：社會力量的行動支持不足 在“三圈”理論中，支持是重點，政策執(zhí)行離不開利益相關(guān)群體的支持。農(nóng)村積分制政策執(zhí)行的利益相關(guān)群體除了村民這一服務(wù)對象外，主要指為積分制管理提供幫助、維護村民利益的社會力量。本研究主要分析社會組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當(dāng)前，農(nóng)村積分制政策的執(zhí)行存在社會力量支持力度不夠的問題，積分制運行缺乏良好的外部環(huán)境。一方面，社會組織參與的動力不足。受管理經(jīng)驗不足、管理體制不健全以及人員流動大等因素的影響，社會組織自身建設(shè)不完善，社會組織參與積分制運行的專業(yè)能力欠缺。社會組織參與積分制運行缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范其行為，社會組織在積分制中的角色定位不清，參與積分制運行的積極性不高［8］，容易使社會組織陷入“無能為力”的困境。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與的空間有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要力量，在資金、人才、技術(shù)方面具有巨大優(yōu)勢，但在地方實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與積分制管理的空間有限，無法充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用。目前，相關(guān)政策支持缺乏，政府并沒有實質(zhì)性的優(yōu)惠政策去鼓勵企業(yè)參與積分制運行，更沒有明確的法律法規(guī)和制度安排，對企業(yè)參與積分制運行做出硬性規(guī)定。而企業(yè)以追求利潤為第一發(fā)展目標(biāo)，在沒有利益聯(lián)結(jié)的情況下，僅通過社會責(zé)任和道德約束，難以促使其主動參與到積分制運行中。

3 “三圈”理論視角下鄉(xiāng)村治理中積分制政策執(zhí)行的路徑

從“三圈”理論的分析框架來看，公共政策價值的實現(xiàn)建立在公共政策本身合法性的基礎(chǔ)上，并且依賴于政策執(zhí)行主體的能力和利益相關(guān)群體的支持。因此，要促進價值圈、能力圈、支持圈三者之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷擴大政策執(zhí)行的“耐克區(qū)”。通過增進村民的價值認(rèn)同、加強地方政府和村級組織的能力建設(shè)、尋求社會力量的行動支持，構(gòu)建政府、村民、社會組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多元主體合作共治的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，以提升鄉(xiāng)村治理中積分制政策的執(zhí)行效果。

3.1 服務(wù)對象精準(zhǔn)靶向：增進村民的價值認(rèn)同

村民是積分制政策的主要服務(wù)對象，也是核心利益群體，要想提升積分制的政策執(zhí)行效果，必須以維護村民利益為靶向，精準(zhǔn)實施積分制，增進村民的價值認(rèn)同。一方面，要在全社會大力營造推廣運用積分制的良好氛圍，加強村民對積分制的了解。政策發(fā)布機構(gòu)可通過電視新聞、權(quán)威網(wǎng)站等渠道，廣泛宣傳積分制；社會主流媒體可通過微博、微信公眾號等積極報道積分制在基層社會治理中的事例；村委會可通過村頭喇叭、入戶拜訪、集體文化活動宣講等形式，讓村民充分認(rèn)識積分制的價值。另一方面，建立村民利益表達(dá)機制，讓村民充分參與積分內(nèi)容和對象的確定，從實際需要出發(fā)，將積分制與村民關(guān)心的各項事務(wù)有機結(jié)合起來，讓村里的事變成自己的事，繼續(xù)探索更多的“積分+”模式，精準(zhǔn)回應(yīng)村民需要。例如，將積分與購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備結(jié)合，村民積分越多，得到的優(yōu)惠補貼越多；將積分與村民信用結(jié)合，村民積分?jǐn)?shù)量多的，在申請住房貸款時可適當(dāng)提高貸款額度等。部分有條件的地區(qū)，還可以將積分變現(xiàn)，增強村民的獲得感。此外，要規(guī)范積分制運行的程序，通過民主協(xié)商、群體監(jiān)督，讓村民全方位全過程參與積分制的運行，防止政策執(zhí)行偏差。

3.2 執(zhí)行主體內(nèi)部再造：加強地方政府和村級組織的能力建設(shè)

地方政府和村級組織要通過內(nèi)部再造加強積分制政策執(zhí)行主體的能力建設(shè)，以強化積分制運行保障。一方面，要提高地方政府的資源協(xié)調(diào)能力。依托財政制度改革，厘清各級政府的財權(quán)和事權(quán)，完善“人隨事走，費隨事轉(zhuǎn)”的機制，明確各自的責(zé)任。各級政府要加強縱向協(xié)作和橫向聯(lián)動，以整體性治理的理念改變政策執(zhí)行過程中資源的分散化和碎片化，有效整合資源，形成政策執(zhí)行合力。為了讓積分制運行有充足穩(wěn)定的資金作為支撐條件，在資金的籌集上，政府要帶頭引導(dǎo)，匯集多方力量，通過財政資金補助、集體經(jīng)濟投入、社會各界捐贈的方式，拓寬資金渠道。另一方面，要提高村級組織的治理能力。始終堅持基層黨組織引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的作用，以堅定的政治立場和正確的工作方法開展積分制管理。建立鄉(xiāng)村治理責(zé)任制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村支部書記確立為責(zé)任人，將積分制的運行效果納入鄉(xiāng)村治理考核指標(biāo)，以督促責(zé)任人組織實施積分制。此外，不斷完善村級組織的信息化建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)，促進積分管理的電子化、智能化和精細(xì)化。

3.3 利益相關(guān)群體外部協(xié)作：尋求社會力量的行動支持

除了政策執(zhí)行主體能力的內(nèi)部再造，利益相關(guān)群體的外部協(xié)作能有效彌補地方政府和村級組織的不足，通過政社合作、政企合作的方式，促進鄉(xiāng)村治理積分制的運行更加順暢。一方面，通過內(nèi)外兼修，激發(fā)社會組織參與積分制運行的動力。在鄉(xiāng)村振興背景下，社會組織不僅是公共服務(wù)的提供者，還是積分制政策實施的參與者，在村民、社會和政府之間架起溝通和互動的橋梁。社會組織要通過完善組織管理體系和評估監(jiān)督體系為自我增能，通過發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、加強資源整合和自我發(fā)展的能力為自己造血。此外，政府要加快社會組織的立法進程，幫助社會組織破除參與積分制實施的壁壘，通過政府的“賦權(quán)”和政社合作，讓社會組織有更多的支持，為其發(fā)展供血。另一方面，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與積分制運行的空間。在政策支持上，地方政府要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行一定的稅收優(yōu)惠和補貼，對積極承擔(dān)社會責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水排污權(quán)交易方面給予一定的傾斜，通過利益吸引鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)捐贈一定的資金來保障積分制的長久運行。在相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)納入積分制政策執(zhí)行多元主體中，在《鄉(xiāng)村振興促進法》中強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用，為其參與積分制管理提供機遇。

4 小結(jié)

積分制在鄉(xiāng)村治理中的運用，實際上是社會變遷與政策創(chuàng)新并行的過程，旨在為鄉(xiāng)村振興提供有效的模式和可行的路徑?！叭Α崩碚撌欠瞎舱咦h程邏輯的理論指引，本文系統(tǒng)分析了積分制政策實施過程中涉及的服務(wù)對象、執(zhí)行主體以及利益相關(guān)群體在價值圈、能力圈、支持圈方面的問題，提出政府、村民、社會組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多元主體合作共治的路徑，以確保積分制在鄉(xiāng)村治理中的行穩(wěn)致遠(yuǎn)，讓積分制成為鄉(xiāng)村振興的助推器。未來積分制的運行，將加快探索形成“省級引導(dǎo)、市縣落實、一把手推動、鄉(xiāng)村運用、村民參與”的工作機制，以積分制作為風(fēng)向標(biāo)，打造共建共治共享的社會治理格局。