文婧

作者簡介：文 婧（1988—），工程師，從事道路運(yùn)輸和城市客運(yùn)管理工作。

摘要：文章通過分析北海市公交行業(yè)的現(xiàn)狀，剖析了北海市公交行業(yè)存在的服務(wù)水平低、行業(yè)管理水平不高、優(yōu)先發(fā)展保障力度不足、企業(yè)虧損嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備落后等問題，并從政府、行業(yè)管理部門、企業(yè)等角度提出轉(zhuǎn)變思想觀念、建立長效補(bǔ)貼機(jī)制、推進(jìn)公交企業(yè)改革、規(guī)范駕駛員管理等具體措施，為北海市推進(jìn)公交服務(wù)質(zhì)量提升提供參考。

關(guān)鍵詞：北海市;城市公交;管理水平;財(cái)政補(bǔ)貼

中國分類號(hào)：U491.1+7A562054

0 引言

2019年，部分媒體報(bào)道“廣西北海公交服務(wù)質(zhì)量偏低影響群眾獲得感”引起社會(huì)極大反響。北海市作為一個(gè)全國知名的旅游城市，被曝出公交車存在服務(wù)態(tài)度惡劣、有站不停、設(shè)施建設(shè)不合理等突出問題。經(jīng)交通運(yùn)輸部組織的暗訪組到北海市調(diào)研核實(shí)，媒體報(bào)道中所反映的問題客觀存在，為此交通運(yùn)輸部向全國通報(bào)了北海市公交服務(wù)質(zhì)量的問題。2020年底，北海市又曝出市公共汽車有限公司受新冠疫情影響及經(jīng)營問題，導(dǎo)致公交企業(yè)舉步維艱、難以為繼，存在拖欠公交車輛駕駛員工資、不及時(shí)繳納駕駛員社保的情況，導(dǎo)致春節(jié)前公交車輛駕駛員無法足額領(lǐng)取到勞動(dòng)所得。上述兩個(gè)事件結(jié)合在一起可以看出，媒體反映北海市公交行業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高的問題并非偶然采訪遇見，而是長期存在的問題。

城市公共交通是一項(xiàng)重要的民生工程，它為普通民眾提供基本的出行服務(wù)，具有公益屬性。城市公交也是城市的一張名片，是民眾了解一座城市的第一交通工具，其反映出一個(gè)城市的治理能力。北海市城市公交行業(yè)屢次暴露出問題，有損北海旅游城市的形象，嚴(yán)重影響了城市文明度的提升。

1 北海市公共交通基本現(xiàn)狀

北海市市區(qū)共有2家公共汽車企業(yè)，分別為北海市公共汽車有限公司和北海運(yùn)德公共交通運(yùn)輸有限公司。其中，北海市公共汽車有限公司成立于1974年9月，在2008年7月經(jīng)北海市政府批準(zhǔn)，于廣西產(chǎn)權(quán)交易中心公開掛牌出售，被中國揚(yáng)子集團(tuán)滁州客車制造有限公司全資收購，由國企改制為民企，與政府簽訂《城市公共汽車交通客運(yùn)特許經(jīng)營協(xié)議》，并且以該種方式運(yùn)營至今。截至2020年12月31日，其擁有公交車406輛，其中新能源（純電動(dòng)）車輛320輛，清潔能源車（天然氣）80輛，柴油車6輛，公交線路26條，員工397人（其中駕駛員245人）。北海運(yùn)德公共交通運(yùn)輸有限公司成立于2013年8月，截至2020年12月31日，擁有公交車56輛，其中清潔能源車（天然氣）54輛，柴油車2輛，公交線路6條，員工41人（其中駕駛員28人）。

2 北海市公共交通存在的不足

2.1 公交行業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平較低

（1）部分駕駛員服務(wù)意識(shí)有待進(jìn)一步提高。在2019年媒體曝光的問題中，公交駕駛員有繞紅燈、開車玩手機(jī)、搶黃燈等不規(guī)范行為，經(jīng)過北海市一段時(shí)間的整治已經(jīng)明顯有改善，但是公交駕駛員仍然存在中途停車上衛(wèi)生間無任何告知和提示、未提醒乘客乘車佩戴口罩做好防疫防控工作等行為。

（2）發(fā)車間隔時(shí)間長。北海市城區(qū)內(nèi)從火車站到銀灘等部分熱門線路發(fā)車間隔時(shí)間在10 min以內(nèi)，其他線路發(fā)車間隔時(shí)間都較長，甚至有部分線路發(fā)車間隔時(shí)間超過1 h。而《城市公共汽電車客運(yùn)服務(wù)規(guī)范》（GB/T 22484-2016）[1]中規(guī)定“市區(qū)高峰時(shí)間車輛發(fā)車間隔不宜大于8 min，市區(qū)低谷時(shí)間車輛發(fā)車間隔時(shí)間不宜大于20 min”。北海市公交車的發(fā)車間隔時(shí)間遠(yuǎn)超過了國家標(biāo)準(zhǔn)，延長了民眾等候時(shí)間，同時(shí)帶來不好的乘車體驗(yàn)。

（3）公交路網(wǎng)布置不合理，線路重復(fù)系數(shù)高。北海市大部分線路集中在北海大道等主干道，支線線路少，線網(wǎng)覆蓋率低。

（4）北海公交駕駛員嚴(yán)重不足。例如，承擔(dān)北海市區(qū)超過80%線路運(yùn)營的北海市公共汽車有限公司現(xiàn)有公交駕駛員245人，公交車輛406輛，公交駕駛員與公交車輛比為0.61∶1。而北海運(yùn)德公共交通運(yùn)輸有限公司現(xiàn)有公交駕駛員28人，公交車輛56輛，公交駕駛員與公交車輛比為0.5∶1。上述兩個(gè)公司均存在不足一車一人的現(xiàn)象，無法滿足車輛正常運(yùn)行需要，距離公交駕駛員2.2～2.4人/車的標(biāo)準(zhǔn)配置還相差甚遠(yuǎn)。

2.2 公交企業(yè)管理水平低

北海市公交企業(yè)管理人員的業(yè)務(wù)水平有待加強(qiáng)。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為處理市民投訴“駕駛員市區(qū)內(nèi)亂按喇叭”和創(chuàng)文明城“嚴(yán)禁按喇叭”等問題，公交企業(yè)私自拆除了公交車?yán)?，如此一來，改變了公交車自身的車輛架構(gòu)，不符合安全駕駛應(yīng)急需要，存在重大安全隱患。另外，北海市公共汽車有限公司根據(jù)政府要求于2017年新購160輛純電動(dòng)公交車，獲得政府補(bǔ)貼1 794萬元;2019年度在明確的政府補(bǔ)貼政策情況下，公司再次新購160輛純電動(dòng)公交車，企業(yè)管理人員自認(rèn)為再次購買同等數(shù)量的純電動(dòng)公交車可以獲得同樣補(bǔ)貼，但由于2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情以及北海市財(cái)政收入的減少，政府無力承擔(dān)如此巨大的財(cái)政支出，因此2019年度新購純電動(dòng)公交車僅獲得政府補(bǔ)貼312萬元。企業(yè)管理人員對(duì)政策把握不到位以及不符合實(shí)際情況的購置車輛的行為導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營壓力大和部分公交車輛長期停放，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.3 公交優(yōu)先發(fā)展保障力度不足

（1）北海市政府對(duì)城市公交補(bǔ)貼較低。2019年政策性補(bǔ)貼為557.73萬元，2020年政策性補(bǔ)貼為639.83萬元，與北海市財(cái)政收入不相匹配（政策性補(bǔ)貼在城市財(cái)政收入的1%～2%，北海市2019年的財(cái)政收入為242.27億元），相比之下，南寧市政策性補(bǔ)貼7.9億元，占城市財(cái)政收入的1%，貴港市2019年政策性補(bǔ)貼為1 639.83萬元，占城市財(cái)政收入的1.3%。

（2）城市發(fā)展未體現(xiàn)公交優(yōu)先發(fā)展理念。政府各職能部門對(duì)優(yōu)先發(fā)展城市公交不重視，僅靠交通運(yùn)輸部門單打獨(dú)斗，其他部門未認(rèn)真履行城市公交相關(guān)職責(zé)，沒有形成聯(lián)合治理機(jī)制。例如公交站點(diǎn)布設(shè)涉及的標(biāo)志標(biāo)線、站臺(tái)硬化、無障礙通道、綠化移除、隔離欄設(shè)置等問題，各部門之間相互扯皮和推諉，導(dǎo)致涉及公交站點(diǎn)的市政設(shè)施無法及時(shí)建設(shè)維護(hù)，極大影響民眾的乘車便捷性。

2.4 公交企業(yè)虧損嚴(yán)重

（1）受新冠肺炎疫情影響，2020年2～10月份，北海市公共汽車有限公司營運(yùn)收入僅564萬元，相比2019年同期的1 513萬元，減少了949萬元，下降幅度達(dá)到62%。

（2）2019年度企業(yè)通過融資新購160輛純電動(dòng)公交車，遠(yuǎn)超出了北海公交現(xiàn)有的需求量，極大地增加了企業(yè)經(jīng)營成本。

（3）企業(yè)每公里營運(yùn)收入為1.14元，含財(cái)政補(bǔ)貼每公里營運(yùn)收入為3.72元，而每公里營運(yùn)成本為7.39元，收入與成本倒掛嚴(yán)重。柳州恒達(dá)巴士2020年每公里收入為2.26元，含財(cái)政補(bǔ)貼每公里收入為5.21元，每公里運(yùn)營成本為7.47元。由此對(duì)比可以看出，北海公交每公里的虧損為3.67元，而柳州恒達(dá)巴士每公里虧損為2.26元，公交車運(yùn)營的里程越高，則虧損越嚴(yán)重。

（4）作為全國著名的旅游城市和老年人“候鳥”城市，北海市搭乘公交車出行的群體以旅游和老年人為主，加上北海市城市面積不大、冷僻線路多，造成公交企業(yè)收入偏低，經(jīng)營困難。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年北海市老年人免費(fèi)乘坐公交車達(dá)420萬多人次，軍人免費(fèi)乘坐公交車36萬人次，學(xué)生半價(jià)乘坐公交車156萬人次，公交企業(yè)年累計(jì)減少收入1 000多萬元，而財(cái)政補(bǔ)貼僅有500萬元，企業(yè)僅承擔(dān)社會(huì)公益運(yùn)輸一項(xiàng)就缺口500多萬元。由于城市公交執(zhí)行的政府定價(jià)，1～2元的票價(jià)難以維持正常的運(yùn)營，而政府補(bǔ)貼不到位導(dǎo)致企業(yè)虧損加重。近年來，受疫情影響更是雪上加霜，北海市公交公司連年虧損導(dǎo)致駕駛員工資的發(fā)放都成問題。

2.5 公交基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備仍然比較落后

（1）由于部門之間的溝通不暢，北海市的部分站臺(tái)被綠化帶隔離欄遮擋，乘客無法從人行道進(jìn)入站臺(tái)候車，嚴(yán)重影響乘客乘車體驗(yàn)，如道路運(yùn)輸服務(wù)和信息中心站等。部分公交站臺(tái)沒有固定的站牌，線路指示牌均用簡易的鐵牌隨意擺放在站臺(tái)旁邊，沒有規(guī)范、固定的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響市容市貌。

（2）公交車專用道設(shè)置不合理，與非機(jī)動(dòng)車道設(shè)置為同一車道。例如北海大道，不允許公交車進(jìn)入機(jī)動(dòng)車道運(yùn)行，公交車與非機(jī)動(dòng)車并行在同一車道嚴(yán)重影響了公交車的行駛安全和運(yùn)行效率。

（3）公交場(chǎng)站不足。近年來北海市公共汽車有限公司不斷新購車輛，由于現(xiàn)有公交場(chǎng)站不足，現(xiàn)有30余輛公交車租用場(chǎng)地停放，每年需支付高額的場(chǎng)地租金，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3 北海市公共交通發(fā)展路徑

3.1 樹立優(yōu)先發(fā)展城市公交的思想觀念

城市公共交通是一項(xiàng)重要的民生工程，具有公益屬性，是城市人民政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)，管理權(quán)在城市人民政府，具體管理職責(zé)由城市人民政府負(fù)責(zé)。由于城市公交管理涉及城市人民政府各個(gè)部門，只有北海市人民政府及政府各部門轉(zhuǎn)變思想觀念，認(rèn)真貫徹以人民為中心、人民公交為人民的發(fā)展思想，落實(shí)國家公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，讓政府的市政、公安、財(cái)政、交通等行政部門參與到發(fā)展城市公共交通的工作當(dāng)中。例如規(guī)劃部門要將公交場(chǎng)站和公交站臺(tái)設(shè)置納入城市整體規(guī)劃;公安部門要配合解決公交專用道設(shè)置不合理[2]、公交站點(diǎn)周邊無標(biāo)志標(biāo)線的問題;財(cái)政部門要針對(duì)公交企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)和政府指令性任務(wù)（70歲以上老年人、軍人、殘疾人等免費(fèi)乘車，學(xué)生半價(jià)乘車）進(jìn)行清算補(bǔ)貼;市政部門對(duì)公交站臺(tái)進(jìn)行及時(shí)建設(shè)和維護(hù)、及時(shí)硬化公交站臺(tái)地面、撤除公交站臺(tái)周邊隔離欄和綠化帶。各部門各司其職，在部門職權(quán)范圍內(nèi)處理好城市公交事項(xiàng)，才能從根本上解決北海公交車所暴露的各種問題。而僅僅靠交通運(yùn)輸部門頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方式，不但解決不了問題，而且可能導(dǎo)致北海公交行業(yè)不斷虧損以及服務(wù)質(zhì)量不斷下降。

3.2 建立長效補(bǔ)貼機(jī)制

由于城市公交的公益屬性，其公交票價(jià)往往處于較低水平，僅靠企業(yè)自身無法實(shí)現(xiàn)正常經(jīng)營，需要政府投入巨大的財(cái)政補(bǔ)貼予以支持。而城市公交又是民生工程，因此城市公交的發(fā)展水平與政府的財(cái)政投入息息相關(guān)。根據(jù)目前北海市的城市公交補(bǔ)貼政策來看，依然屬于不固定補(bǔ)貼的形式，補(bǔ)貼金額較為隨意，不具有科學(xué)性。因此，建議盡快出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的城市公交補(bǔ)貼長效機(jī)制，將公共交通發(fā)展資金納入公共財(cái)政預(yù)算體系。例如采取成本規(guī)制補(bǔ)貼方式，通過專業(yè)、周密的第三方審計(jì)來核準(zhǔn)城市公交補(bǔ)貼金額[4];或者將北海市的財(cái)政收入的1%～2%作為發(fā)展城市公交專項(xiàng)資金使用，保證城市公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展;也可以采取政策置換的方式，通過制定相關(guān)的優(yōu)惠政策或者以土地置換、許可出租汽車經(jīng)營權(quán)等方式，用政策紅利來彌補(bǔ)城市公交的虧損，讓公交企業(yè)能夠多元化長久運(yùn)營。

3.3 推進(jìn)公交企業(yè)改革

目前，北海市區(qū)僅有兩家公交企業(yè)均為民營企業(yè)，考慮到紀(jì)委監(jiān)察制度較為嚴(yán)格，政府各部門針對(duì)民營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼都較為謹(jǐn)慎，有些應(yīng)該給予城市公交的補(bǔ)貼要么不給，要么在撥付時(shí)會(huì)遠(yuǎn)低于應(yīng)補(bǔ)的金額。因此，建議北海市盡快推進(jìn)城市公交體制改革，將市區(qū)內(nèi)主要的公交企業(yè)轉(zhuǎn)為國有企業(yè)，暢通補(bǔ)貼渠道，理順補(bǔ)貼機(jī)制，徹底解決北海公交企業(yè)長時(shí)間不能得到政策性虧損補(bǔ)貼的問題[4]。同時(shí)，針對(duì)企業(yè)管理人員管理水平不高的問題，建議聘請(qǐng)公交行業(yè)有關(guān)專家進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對(duì)企業(yè)管理人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，進(jìn)一步提高公交企業(yè)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，完善管理機(jī)制，加強(qiáng)運(yùn)營管理，不斷提升城市公交服務(wù)水平。同時(shí)，通過學(xué)習(xí)借鑒其他城市公交企業(yè)的做法，在現(xiàn)有體制機(jī)制下，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”開通定制公交、夜間公交、旅游公交、商務(wù)公交等特色服務(wù)產(chǎn)品，發(fā)揮城市公交的大客運(yùn)量優(yōu)勢(shì)，不斷拓寬公交服務(wù)范圍，為企業(yè)創(chuàng)造營收。

3.4 規(guī)范駕駛員管理

（1）指導(dǎo)企業(yè)堅(jiān)持不懈規(guī)范內(nèi)部管理，優(yōu)化內(nèi)部制度，完善經(jīng)營和服務(wù)規(guī)范，持續(xù)加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)，提高司乘人員素質(zhì)。定期不定期明察暗訪，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正、嚴(yán)肅處理。

（2）建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況建立有效的激勵(lì)制度，對(duì)于服務(wù)態(tài)度好、大眾點(diǎn)評(píng)高的駕駛員，要予以精神和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。通過樹立典型，發(fā)揮模范帶頭作用，促進(jìn)公交車輛駕駛員主動(dòng)提升服務(wù)質(zhì)量。另外，對(duì)于屢次違法公司規(guī)定且拒不改正者，要予以嚴(yán)厲的處罰并予以教育培訓(xùn)。通過建立強(qiáng)有力可實(shí)施的獎(jiǎng)懲制度，逐步培養(yǎng)公交駕駛員服務(wù)意識(shí)。

（3）加大宣傳力度，增強(qiáng)駕駛員歸屬感。城市公交駕駛員工作枯燥單一、工作強(qiáng)度大，但關(guān)系到眾多乘客的人身安全。城市公交也承載了一個(gè)城市的溫度和展現(xiàn)了市井生活，新聞媒體應(yīng)加大對(duì)公交車輛駕駛員的正面宣傳，向大眾展示公交車輛駕駛員的精神風(fēng)貌，提高公交車輛駕駛員的社會(huì)地位，讓他們感受到尊敬和職業(yè)的榮譽(yù)感。

4 結(jié)語

北海市公交服務(wù)質(zhì)量低下與政府、社會(huì)、公交企業(yè)等多因素密切相關(guān)。北海市作為全國有名的旅游城市，年均接待游客超過4 000萬人次，城市公交本應(yīng)發(fā)揮著重要的運(yùn)輸服務(wù)作用。由于北海市大部分景區(qū)均屬于市區(qū)范圍，且城市道路規(guī)劃科學(xué)、合理，對(duì)于城市公交的發(fā)展具有先天優(yōu)勢(shì)，城市公交本應(yīng)承擔(dān)大部分民眾的日常出行。而目前北海市居民出行主要依靠私家車以及電動(dòng)自行車，選擇城市公交出行的居民少之甚少，要轉(zhuǎn)變這種不符合常規(guī)的現(xiàn)象同時(shí)提升城市形象，北海市政府任重道遠(yuǎn)。在本文提出的四點(diǎn)措施中，政府轉(zhuǎn)變思想觀念是優(yōu)先發(fā)展公共交通的基礎(chǔ)，建立長效補(bǔ)貼機(jī)制是最有效、最直接的手段，需要財(cái)政的支持。本文僅對(duì)北海市公交行業(yè)近期出現(xiàn)的一些服務(wù)質(zhì)量問題進(jìn)行分析與研究，對(duì)于北海市公交線網(wǎng)優(yōu)化和調(diào)整、公交場(chǎng)站建設(shè)等措施有待進(jìn)一步研究。

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