石磊

作者簡(jiǎn)介： 石 磊（1991—），女，內(nèi)蒙古涼城人，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院博士研究生，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

摘 要：基于2003—2018年中國(guó)283個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，探討地方政府雙重目標(biāo)管理對(duì)環(huán)境污染的影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)加劇環(huán)境污染，但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用會(huì)隨著環(huán)境約束目標(biāo)的引入而減弱，即雙重目標(biāo)管理會(huì)抑制環(huán)境污染。影響機(jī)制分析顯示，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)通過(guò)阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、抑制技術(shù)創(chuàng)新和加劇工業(yè)用地價(jià)格扭曲而加劇環(huán)境污染，環(huán)境約束目標(biāo)的引入會(huì)通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和抑制工業(yè)用地價(jià)格扭曲而削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用。區(qū)域異質(zhì)性分析顯示，在中西部以及欠發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用更大，在東部以及發(fā)達(dá)城市，這種加劇作用較小。在東部以及發(fā)達(dá)城市，環(huán)境約束目標(biāo)的引入可以削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用，在中西部以及欠發(fā)達(dá)城市，這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。

關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力;環(huán)境約束目標(biāo);環(huán)境污染;經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F202 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2022）01-0104-10

一、引 言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是以“高投資、高能耗、高污染”為特征的粗放式發(fā)展模式導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題?！?018中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，121個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，仍有217個(gè)城市空氣質(zhì)量超標(biāo)，空氣質(zhì)量仍然是我國(guó)公共衛(wèi)生的主要環(huán)境威脅之一①。環(huán)境污染問(wèn)題不僅造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，也降低了人民生活質(zhì)量，制約了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)。2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，合理設(shè)定環(huán)境約束性目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期性目標(biāo)，將環(huán)境質(zhì)量改善納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)提供有力制度保障。如何更好發(fā)揮政府在目標(biāo)管理中的作用，選擇適宜的政策目標(biāo)組合對(duì)于實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系至關(guān)重要。

中國(guó)當(dāng)前的地方政府目標(biāo)管理體系中，在以GDP為核心的考核體系下，一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)激勵(lì)地方政府將資源配置到能高效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);另一方面，在晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)下，地方政府制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)普遍高于自身實(shí)際發(fā)展，在目標(biāo)制定的過(guò)程中存在著“層層加碼”與“行政發(fā)包制”現(xiàn)象[1，2]。較大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力促使地方政府以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由此造成環(huán)境污染日益嚴(yán)峻。但是，隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題受到重視，在“十一五”規(guī)劃中，單位GDP能源消耗、二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物排放指標(biāo)被確立為政府績(jī)效考核的約束性指標(biāo);之后，在“十二五”“十三五”“十四五”規(guī)劃中，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制被進(jìn)一步強(qiáng)化。單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的雙重目標(biāo)管理，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為決策則受到環(huán)境約束目標(biāo)的影響。因此，在探討經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力影響環(huán)境污染時(shí)，還需進(jìn)一步考慮環(huán)境約束目標(biāo)的影響。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響，主要存在兩類(lèi)觀點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)激勵(lì)地方政府將資源配置到能高效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域中，引導(dǎo)消費(fèi)、投資和政府支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3，4]。二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力下，地方政府可能會(huì)傾向于“多快好省”的短期行為，由此產(chǎn)生一系列“發(fā)展中的問(wèn)題”，如遏制全要素生產(chǎn)率提升[5]、抑制服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[6]、扭曲要素市場(chǎng)資源配置[7]等。少量文獻(xiàn)探討了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的影響，認(rèn)為過(guò)高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)引起環(huán)境污染[8，9]。

現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)環(huán)境約束目標(biāo)的直接影響研究較少，大多是將環(huán)境約束目標(biāo)管理作為隱含的前提設(shè)定來(lái)探討環(huán)境規(guī)制的政策效應(yīng)。在環(huán)境規(guī)制與企業(yè)轉(zhuǎn)移方面，最為基礎(chǔ)的是“污染避難所假說(shuō)”，當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)后，污染企業(yè)為了降低污染治理成本，選擇向環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)較低的發(fā)展中國(guó)家遷移，該發(fā)展中國(guó)家就為污染企業(yè)提供了“污染避難所”[10];相關(guān)研究也證實(shí)了“污染避難所”效應(yīng)的存在[11-13]。在環(huán)境規(guī)制與環(huán)境污染方面的研究認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制可以激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行清潔技術(shù)研發(fā)，降低環(huán)境污染程度[14，15];也有研究指出，只有環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)跨越某一拐點(diǎn)后，其企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新減排效應(yīng)才能體現(xiàn)[16]。也有研究探討了環(huán)境約束目標(biāo)的直接影響，認(rèn)為環(huán)境約束目標(biāo)會(huì)促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排[17]、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[18];還有研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境約束目標(biāo)會(huì)促進(jìn)綠色專(zhuān)利申請(qǐng)數(shù)量擴(kuò)張，但會(huì)導(dǎo)致綠色專(zhuān)利申請(qǐng)質(zhì)量下降[19]。

綜觀已有相關(guān)研究可以看出，探討地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力和環(huán)境約束目標(biāo)影響環(huán)境污染的尚在少數(shù)，雖然也有研究分別探討了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的政策效應(yīng)，但是實(shí)際上二者并非孤立地各自發(fā)揮作用，而是相互約束和相輔相成的，較高的污染物減排目標(biāo)會(huì)降低地方政府設(shè)定較高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的信心[20]，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的影響可能會(huì)受到環(huán)境約束目標(biāo)的影響。因此，為全面把握地方政府行為與環(huán)境污染的內(nèi)在邏輯，本文基于2003-2018年中國(guó)283個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)，探討環(huán)境約束目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力影響環(huán)境污染過(guò)程中的調(diào)節(jié)效應(yīng)，并從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新和土地資源配置三個(gè)方面檢驗(yàn)其間的傳導(dǎo)機(jī)制;同時(shí)，考察不同地理區(qū)位以及不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平城市中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力和環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)環(huán)境污染的影響是否存在異質(zhì)性;并從地方政府目標(biāo)管理策略互動(dòng)的視角探討經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力和環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)環(huán)境污染的空間溢出效應(yīng)，以期能更好地認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的政府策略與行為，從政府目標(biāo)管理的優(yōu)化入手探索現(xiàn)代環(huán)境治理模式并為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供理論參考和政策啟示。

二、理論機(jī)制與研究假說(shuō)

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的影響

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)除了與資本積累、資源稟賦以及技術(shù)進(jìn)步有關(guān)以外，還與以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)取向的“晉升錦標(biāo)賽”現(xiàn)象密切相關(guān)。在“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)制定較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，從而帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，進(jìn)而采取短期經(jīng)濟(jì)行為，導(dǎo)致環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力主要通過(guò)以下幾種方式導(dǎo)致環(huán)境污染：一是阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力之下，地方政府在招商引資時(shí)會(huì)向能夠帶來(lái)短期增長(zhǎng)的工業(yè)企業(yè)傾斜，這些企業(yè)通常屬于資本密集型企業(yè)，長(zhǎng)期依賴資本密集型企業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，容易引起地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低端鎖定，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力驅(qū)動(dòng)的大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)引起建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)比重不斷攀升，研發(fā)和金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是提升環(huán)境質(zhì)量的重要途徑，只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，才能使得高附加值、低污染產(chǎn)業(yè)的占比提高，環(huán)境質(zhì)量才能得到提升。二是抑制技術(shù)創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力下，地方政府會(huì)大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)投資增量效應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府財(cái)政資源有限，大量的資金被投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，將擠占對(duì)教育和科技的財(cái)政投入，從而對(duì)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生擠出效應(yīng)。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資會(huì)增加社會(huì)總需求，市場(chǎng)利率隨之提高，這使得企業(yè)融資成本增加;企業(yè)為了保證產(chǎn)出將減少研發(fā)投入，技術(shù)創(chuàng)新將進(jìn)一步被抑制[21]。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)抑制企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。而技術(shù)創(chuàng)新是減少企業(yè)污染物排放的核心路徑，技術(shù)創(chuàng)新可以加快高污染、高耗能設(shè)備的淘汰，推動(dòng)清潔技術(shù)得以運(yùn)用，用環(huán)境友好型產(chǎn)品替代非清潔產(chǎn)品，從而減少污染物排放。三是扭曲工業(yè)用地價(jià)格。在財(cái)政壓力之下，地方政府往往會(huì)采取低價(jià)出讓工業(yè)用地的方式展開(kāi)招商引資競(jìng)爭(zhēng)，吸引大規(guī)模工業(yè)企業(yè)投資[22]。通過(guò)扭曲工業(yè)用地價(jià)格吸引的工業(yè)企業(yè)大多為資本密集型企業(yè)，這些企業(yè)雖然可以帶來(lái)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是往往能源利用率偏低且污染排放嚴(yán)重，從而加劇地區(qū)環(huán)境污染[23]。鑒于此，提出如下研究假說(shuō)：

H1a 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)加劇環(huán)境污染。

H1b 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)通過(guò)阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、抑制技術(shù)創(chuàng)新和扭曲工業(yè)用地價(jià)格，進(jìn)而加劇環(huán)境污染。

（二）環(huán)境約束目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力影響環(huán)境污染中的調(diào)節(jié)作用

隨著官員政績(jī)考核中環(huán)境約束目標(biāo)的納入，地方政府加強(qiáng)了環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行力度，其短期經(jīng)濟(jì)行為將會(huì)受到環(huán)境約束目標(biāo)的鉗制，從而會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)地區(qū)環(huán)境污染的加劇作用。環(huán)境約束目標(biāo)主要通過(guò)以下幾種方式削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用：一是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。在環(huán)境目標(biāo)的約束下，地方政府在企業(yè)的招商引資中會(huì)設(shè)置環(huán)境壁壘，對(duì)入駐企業(yè)進(jìn)行篩選，禁止高污染、高耗能企業(yè)的進(jìn)入[18]。另外，地方政府還會(huì)增加低污染、高產(chǎn)值企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;出臺(tái)有利于環(huán)境保護(hù)的科技創(chuàng)新政策，激勵(lì)資本密集型企業(yè)向技術(shù)密集型企業(yè)轉(zhuǎn)變。故環(huán)境約束目標(biāo)的引入會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)滯后，進(jìn)而抑制環(huán)境污染。二是促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和污染減排的雙重考核，地方政府會(huì)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控并增加環(huán)保投資，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行清潔技術(shù)研發(fā)。地方政府還會(huì)削減基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，增加創(chuàng)新園區(qū)建設(shè)的資金投入[24]。這些因素會(huì)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)企業(yè)形成綠色生產(chǎn)模式。故環(huán)境約束目標(biāo)的引入會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力導(dǎo)致的技術(shù)創(chuàng)新擠占，進(jìn)而抑制環(huán)境污染。三是緩解工業(yè)用地價(jià)格扭曲。地方政府如果執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境規(guī)制政策，則可批準(zhǔn)的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目會(huì)減少，土地開(kāi)發(fā)規(guī)模將受到控制。地方政府為了完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，會(huì)通過(guò)土地優(yōu)惠政策來(lái)發(fā)展服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，降低商服用地的出讓價(jià)格，減少工業(yè)用地的出讓規(guī)模，使得資本密集型工業(yè)企業(yè)的規(guī)?？s減，技術(shù)密集型工業(yè)企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大，能源利用率提高，污染排放量減少。故環(huán)境約束目標(biāo)的納入會(huì)緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力導(dǎo)致的工業(yè)用地價(jià)格扭曲，進(jìn)而抑制環(huán)境污染。為此，提出如下研究假說(shuō)：

H2a 在與環(huán)境約束目標(biāo)的互動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用將隨著環(huán)境約束目標(biāo)的引入而減弱，即雙重目標(biāo)管理會(huì)抑制環(huán)境污染。

H2b 環(huán)境約束目標(biāo)會(huì)通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和緩解工業(yè)用地價(jià)格扭曲，進(jìn)而削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用。

三、模型設(shè)定與變量說(shuō)明

（一）模型設(shè)定

為了檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力、環(huán)境約束目標(biāo)和環(huán)境污染之間的關(guān)系，建立時(shí)間地區(qū)雙固定效應(yīng)模型如下：

其中，i表示城市，t表示年份。pollutionit表示環(huán)境污染;cpgdpit表示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力，genit表示環(huán)境約束目標(biāo);cpgdpit╳genit表示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力和環(huán)境約束目標(biāo)的交互項(xiàng)，檢驗(yàn)地方政府雙重目標(biāo)管理對(duì)環(huán)境污染的影響;Xit表示其他控制變量的集合，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（pgdpit）、對(duì)外開(kāi)放程度（openit）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indusit）、人口密度（peodeit）、城鎮(zhèn)化水平（urbanrateit），以上變量的具體設(shè)定方式在后續(xù)變量說(shuō)明部分進(jìn)行具體闡述。μi和ηt分別表示城市固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)，εit為誤差項(xiàng)。

（二）變量說(shuō)明

1. 環(huán)境污染（pollutionit）。采用單位產(chǎn)出的工業(yè)二氧化硫排放量衡量環(huán)境污染。選取該指標(biāo)主要基于以下考慮：第一，在《2020年全球環(huán)境績(jī)效指數(shù)（EPI）報(bào)告》中，中國(guó)的EPI得分為37.3分，在參評(píng)的180個(gè)國(guó)家和地區(qū)中位列第120位[25]。其中，關(guān)于中國(guó)不同環(huán)境領(lǐng)域EPI評(píng)估結(jié)果顯示，我國(guó)在氣候與能源、漁業(yè)等方面排名較為靠前，但是空氣質(zhì)量領(lǐng)域排名一直處于落后位置，空氣質(zhì)量領(lǐng)域的滯后是我國(guó)EPI得分較低的主要原因之一。第二，現(xiàn)階段我國(guó)能源結(jié)構(gòu)仍然是以化石燃料為主，二氧化硫（SO2）是污染排放控制政策中的主要空氣污染物[26，27]，故選取單位產(chǎn)出的工業(yè)二氧化硫排放量衡量環(huán)境污染。另外，還選取單位產(chǎn)出的工業(yè)煙塵排放量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

2. 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)（gecit）。采用地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與省級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的差距表示。關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，從各省及地級(jí)市人民政府門(mén)戶網(wǎng)站的政府工作報(bào)告、地方年鑒手工整理得到，并做如下處理：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)中對(duì)于采用“約”“左右”“高于”“不低于”等表述時(shí)，采用其具體數(shù)值;對(duì)于采用“區(qū)間”的表述時(shí)，取其中間值②。

3. 環(huán)境約束目標(biāo)（genit）。從搜集到的政府工作報(bào)告中手工整理得到各地級(jí)市的節(jié)能減排目標(biāo)，并做如下處理：當(dāng)政府工作報(bào)告中明確提到控制污染物排放數(shù)值目標(biāo)時(shí)，如單位GDP能耗降低4%、化學(xué)需氧量降低2%等表述，則認(rèn)定該地區(qū)受到了環(huán)境目標(biāo)約束，賦值為1;否則，為0③。

4. 其他控制變量?；谝延形墨I(xiàn)，選取人均GDP衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（pgdpit）;選取普通高等學(xué)校在校生與地區(qū)年末人口總數(shù)的比值衡量人力資本水平（humanit）;選取實(shí)際使用外資金額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值衡量對(duì)外開(kāi)放度（openit）;選取第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值衡量工業(yè)發(fā)展水平（indusit）;選取每平方千米的人數(shù)來(lái)衡量人口密度（peodeit）;選取城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎岛饬砍擎?zhèn)化水平（urbanrateit）。

選取2003—2018年為研究時(shí)段，以中國(guó)283個(gè)地級(jí)及以上市行政區(qū)為區(qū)域樣本（由于數(shù)據(jù)缺失比較嚴(yán)重，此樣本不包括中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)和中國(guó)臺(tái)灣，剔除了新疆、西藏、海南、內(nèi)蒙古、甘肅、云南等部分區(qū)域）。數(shù)據(jù)主要來(lái)源于各地級(jí)市政府網(wǎng)站的政府工作報(bào)告、《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、對(duì)應(yīng)省份的統(tǒng)計(jì)年鑒以及公開(kāi)網(wǎng)站。為了消除物價(jià)因素的影響，所有價(jià)值數(shù)據(jù)都用各省價(jià)格指數(shù)進(jìn)行了以2003年為基期的平減處理。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

（三）內(nèi)生性問(wèn)題及工具變量

地方政府目標(biāo)管理與城市環(huán)境污染存在著不可忽視的內(nèi)生性問(wèn)題。為此，采用工具變量法進(jìn)行估計(jì)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力，選取省內(nèi)地級(jí)市數(shù)量以及滯后一期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力作為其工具變量[6]。以省內(nèi)地級(jí)市數(shù)量作為工具變量的思路是：省內(nèi)晉升職位固定且有限的情況下，地級(jí)市數(shù)量越多，省內(nèi)GDP錦標(biāo)賽越激烈，地方政府越有可能制定更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而樣本期內(nèi)省內(nèi)地級(jí)市數(shù)量是一個(gè)固定值，不會(huì)受到地區(qū)環(huán)境污染的影響。對(duì)于環(huán)境約束目標(biāo)，選取城市河流密度以及滯后一期環(huán)境約束目標(biāo)作為其工具變量[18]。以河流密度作為工具變量的思路是：河流密度高的城市，交通運(yùn)輸成本較低，容易吸引工業(yè)企業(yè)的集聚，國(guó)家對(duì)這些工業(yè)企業(yè)會(huì)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。為了獲得上級(jí)的認(rèn)可，這些城市地方政府會(huì)公布明確的節(jié)能減排目標(biāo)。而河流密度取決于當(dāng)?shù)刈匀粭l件，不會(huì)受到地區(qū)環(huán)境污染的影響。在估計(jì)時(shí)，由于地級(jí)市數(shù)量和城市河流密度是不隨時(shí)間變化的常量，使用地級(jí)市數(shù)量和滯后一期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力的交互項(xiàng)、城市河流密度和滯后一期環(huán)境約束目標(biāo)的交互項(xiàng)作為工具變量進(jìn)行估計(jì)[28]。

四、實(shí)證檢驗(yàn)與拓展性分析

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力和環(huán)境約束目標(biāo)影響環(huán)境污染的基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表2報(bào)告了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力和環(huán)境約束目標(biāo)影響環(huán)境污染的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。列（1）～（3）為采用OLS回歸的估計(jì)結(jié)果，列（4）～（6）為采用工具變量法回歸的估計(jì)結(jié)果。在工具變量法的回歸結(jié)果中，根據(jù)解釋變量的內(nèi)生性檢驗(yàn)、工具變量的相關(guān)性檢驗(yàn)以及工具變量的外生性檢驗(yàn)結(jié)果，選取的工具變量是合理的。由于模型存在的一定的內(nèi)生性問(wèn)題，因此，重點(diǎn)關(guān)注工具變量法的回歸結(jié)果。根據(jù)表2的估計(jì)結(jié)果可知，cpgdp在各模型中的估計(jì)系數(shù)均顯著為正，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)加劇地區(qū)環(huán)境污染。較大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力容易導(dǎo)致地方政府實(shí)施低效或者無(wú)效的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，可能會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、抑制技術(shù)創(chuàng)新和扭曲工業(yè)用地價(jià)格，從而加劇環(huán)境污染。gen的估計(jì)系數(shù)在大多數(shù)情況下不顯著為負(fù)，表明環(huán)境約束目標(biāo)可能會(huì)抑制地區(qū)環(huán)境污染，但是在GDP錦標(biāo)賽的背景下，環(huán)境治理工具在地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中容易發(fā)生功能偏離甚至被扭曲，地方政府對(duì)環(huán)境約束目標(biāo)可能會(huì)非完全執(zhí)行，環(huán)境約束目標(biāo)的政策效應(yīng)不能充分體現(xiàn)。列（6）中交互項(xiàng)cpgdp×gen的估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用會(huì)隨著環(huán)境約束目標(biāo)的引入而減弱，即地方政府雙重目標(biāo)管理會(huì)抑制環(huán)境污染。政府績(jī)效考核中環(huán)境約束目標(biāo)的納入，地方政府會(huì)加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行強(qiáng)度，其短期經(jīng)濟(jì)行為將會(huì)受到環(huán)境約束目標(biāo)的糾偏，環(huán)境約束目標(biāo)會(huì)通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和緩解工業(yè)用地價(jià)格扭曲，進(jìn)而削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了驗(yàn)證基準(zhǔn)結(jié)論的穩(wěn)健性，從以下幾個(gè)方面做穩(wěn)健性討論：第一，剔除直轄市。由于直轄市在行政級(jí)別和制度安排等方面均與其他地級(jí)市存在差別，剔除北京、天津、上海和重慶4個(gè)直轄市數(shù)據(jù)再次進(jìn)行回歸。第二，替換被解釋變量。將單位產(chǎn)出的工業(yè)煙塵排放量作為環(huán)境污染的代理變量再次進(jìn)行回歸。第三，替換解釋變量。將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力替換為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)再次進(jìn)行回歸。第四，采用GMM方法估計(jì)?？紤]到環(huán)境污染是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，上一期污染物的排放量對(duì)當(dāng)期的環(huán)境污染有明顯影響。引入被解釋變量的滯后期，構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板模型。根據(jù)表3可知，經(jīng)過(guò)一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后，前文的研究結(jié)論依然成立，表明基準(zhǔn)估計(jì)結(jié)果具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性。

（三）影響機(jī)制檢驗(yàn)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新和土地資源配置三個(gè)渠道進(jìn)行機(jī)制討論：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。選取產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)升級(jí)（aindus1it）和產(chǎn)業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)（aindus2it）兩個(gè)指標(biāo)。產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)升級(jí)（aindus1it），從三大產(chǎn)業(yè)份額比例上的相對(duì)變化刻畫(huà)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)[29]，如aindus1it=∑3m=1yi，m，t×m，其中yi，m，t表示i地區(qū)第m產(chǎn)業(yè)在t時(shí)期占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。產(chǎn)業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)（aindus2it），由于各省市年鑒中未公布地級(jí)市制造業(yè)中各分行業(yè)數(shù)據(jù)，故采用生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從業(yè)人員占服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的比重表示。（2）技術(shù)創(chuàng)新（gpatentit）。選取綠色專(zhuān)利申請(qǐng)數(shù)量作為代理變量，數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專(zhuān)利數(shù)據(jù)庫(kù)。（3）工業(yè)用地價(jià)格扭曲（distort）。使用工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的工業(yè)用地價(jià)格之間差值的比值來(lái)表示[30]，如distortit=（lowpriceit-landpriceit）/lowpriceit，其中，distortit表示i城市在t時(shí)期的工業(yè)用地價(jià)格扭曲程度，lowpriceit表示i城市在t時(shí)期的工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)④，landpriceit表示i城市在t時(shí)期的工業(yè)用地價(jià)格。工業(yè)用地價(jià)格數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)土資源部，利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)技術(shù)搜集了全國(guó)每宗土地的成交類(lèi)型、交易額以及成交面積，然后加總到城市層面，整理得出各城市工業(yè)用地平均價(jià)格數(shù)據(jù)。根據(jù)表4的估計(jì)結(jié)果可知，各模型中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力cpgdp的估計(jì)系數(shù)在列（1）～（3）中顯著為負(fù)，在列（4）中顯著為正，交互項(xiàng)（cpgdp×gen）的估計(jì)系數(shù)在列（1）～（3）中顯著為正，在列（4）中顯著為負(fù)。結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)通過(guò)阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、抑制技術(shù)創(chuàng)新和加劇工業(yè)用地價(jià)格扭曲，進(jìn)而加劇環(huán)境污染，環(huán)境約束目標(biāo)的引入會(huì)通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和緩解工業(yè)用地價(jià)格扭曲，進(jìn)而削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用。

（四）拓展性分析：異質(zhì)性分析與空間溢出效應(yīng)

1. 不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平城市異質(zhì)性分析。為了檢驗(yàn)地方政府目標(biāo)管理對(duì)環(huán)境污染的影響是否因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同而存在異質(zhì)性，將城市劃分為發(fā)達(dá)城市和欠發(fā)達(dá)城市兩類(lèi)⑤。最終劃分結(jié)果為發(fā)達(dá)城市119個(gè)，欠發(fā)達(dá)城市164個(gè)。估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5的列（1）和列（2），可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用在欠發(fā)達(dá)城市更大，在發(fā)達(dá)城市環(huán)境約束目標(biāo)的引入削弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用，在欠發(fā)達(dá)城市這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。

2. 不同地理區(qū)位的異質(zhì)性分析。中國(guó)各地區(qū)發(fā)展政策、要素稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等差異明顯，為了進(jìn)一步考察地方政府目標(biāo)管理對(duì)不同地區(qū)環(huán)境污染的異質(zhì)性，將總樣本分為東部城市和中西部城市樣本組進(jìn)行檢驗(yàn)，估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5的列（3）和列（4）?？梢园l(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用在中西部城市更大，在東部城市環(huán)境約束目標(biāo)的引入削弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用，在中西部城市這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。

綜合來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用在中西部以及欠發(fā)達(dá)城市更大，在東部以及發(fā)達(dá)城市這種加劇作用較小。在東部以及發(fā)達(dá)城市，環(huán)境約束目標(biāo)的引入可以削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用，在中西部以及欠發(fā)達(dá)城市，這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。這是因?yàn)闁|部以及發(fā)達(dá)城市多為技術(shù)密集型企業(yè)，而中西部以及欠發(fā)達(dá)城市多為資本密集型的高污染、高耗能企業(yè)，且相對(duì)于東部以及發(fā)達(dá)城市，中西部以及欠發(fā)達(dá)城市的財(cái)政壓力更大，地方政府制定較高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性更強(qiáng)[31]，因此，中西部以及欠發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用更大。另外，中西部以及欠發(fā)達(dá)城市的支柱產(chǎn)業(yè)多為高污染、高耗能的工業(yè)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依賴資源和能源的投入，地方政府對(duì)環(huán)境規(guī)制政策會(huì)采取非完全執(zhí)行[32]，環(huán)境約束目標(biāo)的調(diào)節(jié)效應(yīng)較弱。

3. 空間溢出效應(yīng)分析?？紤]到地區(qū)污染物排放的負(fù)外部性以及地方政府目標(biāo)管理的策略互動(dòng)行為，那么，城市間的環(huán)境污染、地方政府間目標(biāo)管理行為在空間上可能存在相關(guān)性，于是構(gòu)建以下空間杜賓模型（SDM）：

其中，i表示城市，t表示年份?！苆≠iwij×pollutionit表示年份t除城市i之外所有城市環(huán)境污染的加權(quán)平均和?！苆≠iwijcpgdpit、∑j≠iwijgenit分別表示年份t除城市i之外所有城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力的加權(quán)平均和、環(huán)境約束目標(biāo)的加權(quán)平均和，wij為空間權(quán)重矩陣元素，考慮到空氣污染向周邊城市擴(kuò)散的程度往往會(huì)隨著距離的增加而減弱，因此，采用反地理距離空間權(quán)重矩陣。矩陣元素是兩地距離dij的遞減函數(shù)，即wij，d=1/dij。Xit表示其他控制變量的集合，與式（1）的變量設(shè)定一致;μi和ηt分別表示城市固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)，εit為誤差項(xiàng);Θ為常數(shù)項(xiàng)參數(shù);ρ為空間自回歸系數(shù)。

采用LM檢驗(yàn)、LR檢驗(yàn)以及Wald統(tǒng)計(jì)量對(duì)空間面板模型進(jìn)行選擇，確定模型的最終形式為SDM模型。表6報(bào)告了SDM模型的估計(jì)結(jié)果。表6中SDM模型的估計(jì)結(jié)果顯示空間自回歸系數(shù)ρ顯著為正，表明城市之間環(huán)境污染具有明顯的正向空間溢出，當(dāng)周邊城市污染物排放增加時(shí)，本市的污染物排放隨之增加。LeSage和Pace（2009）指出空間回歸模型中利用點(diǎn)估計(jì)方法檢驗(yàn)是否存在空間溢出效應(yīng)存在一定的偏誤，使用基于偏微分矩陣計(jì)算得到的間接效應(yīng)估計(jì)量進(jìn)行檢驗(yàn)是更為有效的方法[33]。為此，參考Elhorst（2014）的方法將各因素對(duì)環(huán)境污染的影響分解為直接效應(yīng)和間接效應(yīng)[34]。根據(jù)表6的估計(jì)結(jié)果可知，cpgdp的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均顯著為正，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力不僅會(huì)加劇本市環(huán)境污染，也會(huì)加劇周邊城市的環(huán)境污染。鄰近城市之間橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)傳導(dǎo)為地方政府在制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)的競(jìng)相向上，使得地方政府面臨的增長(zhǎng)壓力加大，引起污染物排放的進(jìn)一步增加。gen的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)估計(jì)系數(shù)均不顯著為負(fù)，說(shuō)明在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)下地方政府間會(huì)采取環(huán)境規(guī)制的逐底競(jìng)爭(zhēng)，從而使得環(huán)境約束目標(biāo)的政策效應(yīng)較弱。交互項(xiàng)cpgdp×gen的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)，表明雙重目標(biāo)管理在抑制本市環(huán)境污染的同時(shí)，也會(huì)對(duì)周邊城市產(chǎn)生正外部性，抑制周邊城市的環(huán)境污染。

五、結(jié)論與政策啟示

以上研究表明：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)加劇環(huán)境污染，但是在與環(huán)境約束目標(biāo)的互動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用隨著環(huán)境約束目標(biāo)的引入而減弱，即地方政府雙重目標(biāo)管理會(huì)抑制環(huán)境污染。（2）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力會(huì)通過(guò)阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、抑制技術(shù)創(chuàng)新和加劇工業(yè)用地價(jià)格扭曲，進(jìn)而加劇環(huán)境污染，環(huán)境約束目標(biāo)的引入會(huì)通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和抑制工業(yè)用地價(jià)格扭曲，進(jìn)而削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用。（3）在中西部以及欠發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用更大;在東部以及發(fā)達(dá)城市，這種加劇作用較小。在東部以及發(fā)達(dá)城市，環(huán)境約束目標(biāo)的引入可以削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力對(duì)環(huán)境污染的加劇作用;在中西部以及欠發(fā)達(dá)城市，這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著?？臻g溢出效應(yīng)分析顯示，地方政府目標(biāo)管理存在著空間策略互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力不僅會(huì)加劇本市環(huán)境污染，也會(huì)加劇周邊城市的環(huán)境污染。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的雙重目標(biāo)管理不僅會(huì)抑制本市環(huán)境污染，還會(huì)抑制周邊城市的環(huán)境污染。

為此，提出以下政策建議：

（1） 完善績(jī)效考核方式，構(gòu)建目標(biāo)組合管理體系。地方政府在政策目標(biāo)設(shè)定時(shí)應(yīng)注重長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效，既要關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又要關(guān)注人文環(huán)境指標(biāo)，從追求“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的單目標(biāo)模式向綜合考量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、協(xié)調(diào)共享等強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的多目標(biāo)組合模式轉(zhuǎn)變，形成“為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)”的空間競(jìng)爭(zhēng)新格局。這就需要從根本上改革與完善現(xiàn)有的政績(jī)考核方式：第一，弱化GDP指標(biāo)的考核。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定上采用“留有余地”的軟約束方式，使得地方政府更有空間進(jìn)行政策資源的優(yōu)化。第二，增大環(huán)境指標(biāo)在績(jī)效考核中的比重。在環(huán)保目標(biāo)設(shè)定上采取嚴(yán)格的硬約束方式，增大環(huán)境指標(biāo)在離任審計(jì)中的比重，落實(shí)環(huán)保終身責(zé)任制。此外，環(huán)境指標(biāo)中還需增加環(huán)保財(cái)政資金投入和綠色技術(shù)研發(fā)等具體環(huán)保措施的考核比重，以防止地方政府為完成年度考核任務(wù)，可能會(huì)對(duì)污染企業(yè)采取關(guān)?；蛘弋惖剞D(zhuǎn)移等短期處理方式。第三，在績(jī)效考核體系中還可以加入新的“標(biāo)尺”，如民生、法制和科技創(chuàng)新等指標(biāo)，充分發(fā)揮政績(jī)考核的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，形成強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)組合管理體系。

（2） 因地制宜實(shí)行目標(biāo)管理，避免“一刀切”。根據(jù)地區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，選擇適宜的目標(biāo)組合管理。東部以及發(fā)達(dá)城市具有較高的資源優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)環(huán)境和制度建設(shè)也較為完善，市場(chǎng)可以自發(fā)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出目標(biāo)的可能性較大，地方政府應(yīng)該弱化GDP指標(biāo)的考核，避免造成資源要素配置扭曲。同時(shí)，地方政府需要強(qiáng)化環(huán)境約束目標(biāo)，加大對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，推進(jìn)綠色金融創(chuàng)新，激發(fā)環(huán)境約束目標(biāo)的創(chuàng)新補(bǔ)償效應(yīng)。中西部以及欠發(fā)達(dá)城市應(yīng)該強(qiáng)化地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)地方政府競(jìng)爭(zhēng)綠色化。

（3） 強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。地方政府往往只針對(duì)某種污染物進(jìn)行目標(biāo)控制，忽視其他同等重要的污染物。例如，我們對(duì)搜集到的所有政府工作報(bào)告，粗略統(tǒng)計(jì)污染物中二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化碳分別出現(xiàn)的次數(shù)為785、795、223、200、123次。單目標(biāo)治理只能解決地方環(huán)境問(wèn)題的某一方面，對(duì)于轄區(qū)的整體性污染控制收效甚微，地方政府根治污染需要多污染物協(xié)同控制。特別是在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的背景下，地方政府要嚴(yán)格控制和減少二氧化碳的排放量，增加碳匯能力，實(shí)現(xiàn)碳循環(huán)平衡，盡早完成碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)。另外，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)下，地方政府會(huì)采取環(huán)境規(guī)制的逐底競(jìng)爭(zhēng)，引起污染企業(yè)的跨地遷移，進(jìn)而導(dǎo)致跨界污染。因此，地方政府間要強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控、流域共治和保護(hù)協(xié)作，從分割治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

注釋?zhuān)?/p>

① 數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站（https：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/）。

② 對(duì)于個(gè)別城市某一年份沒(méi)有指定具體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，采用該城市最近的5年規(guī)劃中規(guī)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。

③ 由于各城市政府工作報(bào)告中關(guān)于環(huán)境約束目標(biāo)的表述方式不一致，如有的城市表述為“主要污染物排放減少5%”，有的城市表述為“單位GDP能耗、化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別減少3%、2%、2%”，有的城市表述為“主要污染物排量完成省里下達(dá)的任務(wù)”，因此，針對(duì)環(huán)境約束目標(biāo)采用虛擬變量的形式。

④ 《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)土地等級(jí)來(lái)劃分工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)地區(qū)存在著多個(gè)等級(jí)的土地，通過(guò)求不同等級(jí)土地的加權(quán)平均，確定該地區(qū)土地的工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

⑤ 關(guān)于城市等級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《第一財(cái)經(jīng)周刊》發(fā)布的最新中國(guó)城市商業(yè)魅力排行榜，將排行榜中的一線、新一線、二線、三線城市歸為發(fā)達(dá)城市，排行榜中四線和五線城市歸為欠發(fā)達(dá)城市。

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（責(zé)任編輯：寧曉青）

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