梁洪霞

一 柔性處理階段救濟(jì)程序設(shè)置的必要性

人大備案審查包括啟動、受理、柔性處理和剛性處理四個階段，一般而言，因啟動階段的不予受理和審查階段的確認(rèn)正確而終止審查的概率較小，大量的備案審查糾紛發(fā)生在處理階段。處理階段又分為柔性處理和剛性處理兩個前后相接的環(huán)節(jié)，實(shí)踐中采取柔性處理前置而剛性處理后補(bǔ)的模式，鼓勵制定機(jī)關(guān)自行廢止、修改，這也是備案審查最具有中國文化特色的制度內(nèi)容。相較于啟動、審查階段的爭議小以及剛性處理階段的后備性，在柔性處理階段設(shè)置救濟(jì)程序最符合中國備案審查實(shí)際，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對待、仔細(xì)分析。

(一)柔性處理階段結(jié)論的最終性是設(shè)置救濟(jì)程序的邏輯前提

備案審查進(jìn)入到處理階段，柔性處理在事實(shí)上具有最終性，是我國備案審查制度真正意義上的收尾環(huán)節(jié)。在柔性處理階段，一般制定機(jī)關(guān)都會尊重審查機(jī)構(gòu)的意見(3)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》，中國民主法制出版社2020年版，第123頁。，因此我國至今未曾動用過剛性的處理方式(4)胡錦光《論設(shè)立“憲法和法律委員會”的意義》，《政法論叢》2018年第3期，第5頁。。目前所有公開的備案審查案例都是以柔性處理方式解決的，證明了柔性處理階段事實(shí)上的最終性。雖然動用剛性的撤銷、修改等方式屬于備案審查機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，但就目前的制度運(yùn)作來看，柔性處理方式覆蓋了所有的備案審查，將來出現(xiàn)剛性處理方式的可能性極小。因此，備案審查一般會在柔性處理階段結(jié)束，柔性處理階段才是備案審查事實(shí)上的終局環(huán)節(jié)，剛性處理階段目前僅具有后備性和保障性作用，是備案審查形式上和制度上的“最終”階段，適用的概率極低。那么，在柔性處理階段設(shè)置救濟(jì)程序?qū)浒笇彶榈摹白罱K”結(jié)論進(jìn)行復(fù)核就十分必要，它是減少備案審查結(jié)論爭議的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。需要指出的是，從制度設(shè)計(jì)本身而言，柔性處理階段屬于備案審查的內(nèi)部處理階段，強(qiáng)調(diào)制定機(jī)關(guān)與備案審查機(jī)構(gòu)之間的溝通與政治協(xié)商，并不對外，那么設(shè)置富有對抗性的救濟(jì)程序似乎與內(nèi)部協(xié)商的制度屬性格格不入。但是，基于柔性處理階段事實(shí)上的終局性，使得這一內(nèi)部處理程序已經(jīng)演變?yōu)橐环N實(shí)質(zhì)性的有權(quán)決定機(jī)制，而柔性處理階段備案審查機(jī)構(gòu)作出的書面審查意見就成為了承載備案審查“最終”結(jié)論的正式文書。如果不允許在柔性處理階段對備案審查機(jī)構(gòu)作出的處理意見進(jìn)行復(fù)核，之后就很難有機(jī)會提出異議并推翻該審查意見，那么柔性處理意見就真正成為了“最終”結(jié)論，一旦出錯將無法補(bǔ)救。所以，與在剛性處理階段增加救濟(jì)程序相比，在柔性處理階段設(shè)置正式的復(fù)核救濟(jì)程序?qū)m正備案審查出錯方面具有更大優(yōu)勢，十分必要，它可以最大限度地阻卻備案審查出錯。這是保證備案審查質(zhì)量的關(guān)鍵所在，是備案審查制度良性發(fā)展的內(nèi)在需求。

設(shè)置柔性處理前置程序，既有利于保護(hù)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的積極性，也有利于備案審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)更好的配合，共同做好工作，協(xié)調(diào)各方，最大限度地取得法律效果和社會效果的統(tǒng)一(5)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國民主法制出版社2020年版，第137-138頁。。該方式極具中國特色和中國智慧，符合中國傳統(tǒng)上“和為貴”的處世哲學(xué)，也是我國政治實(shí)踐中各國家機(jī)構(gòu)間處理法律規(guī)范沖突的常規(guī)做法，具有文化和實(shí)踐基礎(chǔ)，符合中國國情(6)李松峰《“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式》，《法學(xué)》2019年第3期，第24頁。。

(二)消除多頭備案審查、多重立法審查導(dǎo)致的結(jié)論沖突是設(shè)置救濟(jì)程序的制度性需求

我國備案審查制度實(shí)行雙重備案、二元審查及特殊情況下多頭審查的特殊機(jī)制，備案審查機(jī)關(guān)并不唯一，因此，不同備案審查機(jī)關(guān)作出的審查結(jié)論容易發(fā)生沖突，從而引發(fā)審查提起人或制定機(jī)關(guān)提出救濟(jì)申請，以實(shí)現(xiàn)審查結(jié)論的統(tǒng)一。所謂雙重備案和二元審查，是指政府和人大制定的規(guī)范性文件需要同時向政府和人大進(jìn)行備案，并同時接受政府和人大的雙向?qū)彶?。其中，人大制定的地方性法?guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件經(jīng)政府備案、審查后，政府無權(quán)作出處理，一般通過銜接聯(lián)動機(jī)制移送至有權(quán)的人大機(jī)關(guān)，所以實(shí)踐中不會發(fā)生結(jié)論沖突問題。但地方政府制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件，備案審查機(jī)關(guān)包括同級人大常委會和上級政府等機(jī)關(guān)，它們都是有權(quán)的審查機(jī)關(guān)，可能存在審查結(jié)論跨系統(tǒng)、跨層級的沖突。例如我國最為復(fù)雜的設(shè)區(qū)的市的政府制定的規(guī)章，備案機(jī)關(guān)有四個，分別為設(shè)區(qū)的市人大常委會、省級人民政府、省級人大常委會和國務(wù)院，有審查權(quán)的機(jī)關(guān)為設(shè)區(qū)的市人大常委會、省級人民政府和國務(wù)院，審查結(jié)論橫向跨越人大和政府兩個系統(tǒng)，縱向涉及設(shè)區(qū)的市、省、中央三個等級。而目前審查過程中缺乏不同備案審查主體間的溝通、對話和協(xié)調(diào)機(jī)制，難免存在結(jié)論沖突的情況。如果設(shè)區(qū)的市人大常委會與省級政府或國務(wù)院的處理結(jié)果發(fā)生沖突，因?yàn)榧却嬖谏舷录夑P(guān)系，又存在人大與政府的關(guān)系，不能完全按照下級服從上級、同級政府服從同級人大的監(jiān)督規(guī)則處理，無法解決結(jié)論沖突；即使能夠按照此規(guī)則處理，也需要一定的程序示明和宣告，無法自行消除沖突。目前我國并沒有設(shè)立普遍性的審查結(jié)論沖突解決機(jī)制，即使賦予審查機(jī)關(guān)可以向有權(quán)機(jī)關(guān)申請協(xié)調(diào)結(jié)論沖突的啟動權(quán)，也有賴于審查機(jī)關(guān)的及時發(fā)現(xiàn)并主動行使，實(shí)施效果不一定理想。但救濟(jì)機(jī)制就能解決主動性不強(qiáng)的問題，由于制定機(jī)關(guān)能夠收到不同審查機(jī)關(guān)的審查結(jié)論，發(fā)現(xiàn)相互間的沖突，因此制定機(jī)關(guān)會積極利用審查結(jié)論沖突的事實(shí)提起救濟(jì)申請，從而促使備案審查機(jī)關(guān)開啟復(fù)核程序，并考慮其他審查結(jié)論，再次確認(rèn)審查結(jié)論的準(zhǔn)確性，促進(jìn)審查結(jié)論的統(tǒng)一，甚至可以與其他審查機(jī)構(gòu)溝通、配合，最終起到消除多頭備案審查結(jié)論沖突的作用。當(dāng)然，如果審查提起人通過反饋及公開程序獲知審查結(jié)論沖突，基于維護(hù)自身監(jiān)督權(quán)等事由也會積極提起救濟(jì)。由此可見，備案審查救濟(jì)程序一定程度上可以替代多頭備案審查沖突解決機(jī)制，彌補(bǔ)多頭備案審查可能存在的動力不足問題，還可以實(shí)現(xiàn)與多頭備案審查沖突解決機(jī)制的銜接，徹底解決審查結(jié)論沖突的問題。

除了備案審查監(jiān)督制度外，我國還有其他立法監(jiān)督機(jī)制對規(guī)范性文件進(jìn)行事后審查，備案審查結(jié)論也可能與其他審查結(jié)論發(fā)生沖突。 目前存在的其他立法監(jiān)督機(jī)制主要有三項(xiàng)：人大、政府等國家機(jī)關(guān)基于監(jiān)督權(quán)而撤銷、改變規(guī)范性文件的制度；行政復(fù)議附帶審查制度；行政訴訟附帶審查制度。與上述多頭備案審查結(jié)論沖突問題相似，由于缺乏有效的沖突預(yù)防與解決機(jī)制，設(shè)立救濟(jì)程序可以充分調(diào)動已有的制度資源和各方積極性，最終起到統(tǒng)一審查結(jié)論的功能。

(三)柔性處理結(jié)論引發(fā)的社會爭議是設(shè)置救濟(jì)程序的實(shí)踐性基礎(chǔ)

自2017年開始，我國通過各種路徑向社會常態(tài)化公開備案審查典型案例，反映了我國備案審查建設(shè)成效，展示了備案審查程序、對象、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果和效力的實(shí)踐樣態(tài)。其中，2017年起全國人大常委會法工委每年向全國人大常委會所作的備案審查專項(xiàng)工作報(bào)告所載案例的公開度和社會關(guān)注度最強(qiáng)。目前我國已經(jīng)形成了5份備案審查工作報(bào)告，共計(jì)公開了75件案例(7)筆者根據(jù)全國人大常委會法工委所作的5份年度工作報(bào)告所公開的備案審查案例統(tǒng)計(jì)，2017年有10件案例、2018年有17件案例、2019年有15件案例、2020年有21件案例、2021年有12件案例，共計(jì)75件。。這些例舉的部分案例成為社會公眾了解備案審查實(shí)際工作的重要載體。其中，每個案例闡述中“我們審查認(rèn)為……”的部分就是備案審查工作機(jī)構(gòu)在柔性處理階段的結(jié)論，事實(shí)上就是備案審查的“最終”結(jié)論。在社會的聚焦下，有些結(jié)論引發(fā)了廣泛的討論，甚至受到輿論質(zhì)疑、批評，學(xué)術(shù)界更是積極撰文對審查結(jié)論進(jìn)行剖析，表達(dá)不同的觀點(diǎn)，引起輿論關(guān)注。例如，2021年備案審查工作報(bào)告公開的“強(qiáng)制婚檢案”，備案審查結(jié)論語焉不詳，隱含表達(dá)了《婚姻登記條例》廢除強(qiáng)制婚檢不存在合法性問題的判斷。由于結(jié)論模糊，說理簡單，導(dǎo)致審查結(jié)論的權(quán)威性不足，學(xué)者嘗試補(bǔ)充論證，回應(yīng)社會期待(8)“婚前醫(yī)學(xué)檢查交由結(jié)婚雙方主體自主決定，國家加以適當(dāng)引導(dǎo)，應(yīng)是可行的改革方向”。參見：王貴松《強(qiáng)制婚檢制該何去何從》，澎湃網(wǎng)，2022年1月23日發(fā)布，2022年5月11日訪問，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16417925。，而審查建議人仍堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國應(yīng)恢復(fù)實(shí)行婚前強(qiáng)制醫(yī)學(xué)檢查制度，將制度功能從“促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育”調(diào)整為“保障擬締結(jié)婚姻當(dāng)事人的知情權(quán)、健康權(quán)和生命權(quán)”(9)蘇州大學(xué)王健法學(xué)院課題組《婚前醫(yī)學(xué)檢查制度的合法性反思及制度重建》，《備案審查研究》2021年第2輯，第211-225頁。。類似的恢復(fù)強(qiáng)制婚檢的呼聲還不占少數(shù)，網(wǎng)絡(luò)媒體、人大代表及其他各界人士的聲音與反對的觀點(diǎn)形成了呼應(yīng)之勢(10)社會各界主要從保障公共衛(wèi)生、結(jié)婚雙方知情權(quán)以及子孫后代健康等角度呼吁恢復(fù)強(qiáng)制婚檢制度?！稄?qiáng)制婚檢呼聲再起，是否可行仍需科學(xué)研判》，小時網(wǎng)，2021年3月10日發(fā)布，2022年1月11日訪問，https://www.thehour.cn/news/433714.html；《強(qiáng)制婚檢被取消18年了 到了該恢復(fù)的時候嗎？》，搜狐網(wǎng)，2021年3月11日發(fā)布，2022年1月11日訪問，https://www.sohu.com/a/455061194_665455。。這可能給備案審查工作帶來壓力和困擾，甚至成為阻礙備案審查工作順利開展的不確定因素。

輿論的過分關(guān)注利弊參半，面對公開的困惑和質(zhì)疑，除了加強(qiáng)備案審查結(jié)論說理釋法之外，通過設(shè)立救濟(jì)機(jī)制再次復(fù)核審查結(jié)論，強(qiáng)化程序保障和質(zhì)量控制，能夠部分平息社會大眾的猜測和疑慮，滿足審查提起人、制定機(jī)關(guān)限于原有制度設(shè)計(jì)不足而無法充分表達(dá)觀點(diǎn)的愿望。與此同時，考慮到某些備案審查案件涉及的法律問題本身就是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，十分敏感，爭議也很大，因此“一錘定音”下的備案審查結(jié)論很容易遭到質(zhì)疑或反對，甚至還可能使?fàn)幾h升級加碼，那么程序正義往往是緩解、終止實(shí)體紛爭的最優(yōu)方案，設(shè)置救濟(jì)復(fù)核程序的功能之一就是使相關(guān)各方的質(zhì)疑和猜測在救濟(jì)程序中得到充分的表達(dá)與回應(yīng)，形成法定救濟(jì)程序后備案審查結(jié)論的終局確定性原則。除了上述公開案例外，由于我國沒有實(shí)行備案審查案例全部公開制度，實(shí)踐中更多的案例審查結(jié)論只有制定機(jī)關(guān)、審查提起人能夠通過反饋或溝通、協(xié)商程序獲悉，所以備案審查無法得到充分的社會監(jiān)督，一旦備案審查結(jié)論出錯將很難再糾正，而賦予制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑司葷?jì)權(quán)利，至少能夠獲得相關(guān)利益人的有效監(jiān)督，進(jìn)而輻射到社會公眾對備案審查結(jié)論的信服，提升備案審查結(jié)論的權(quán)威性。

我國在農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展能力有限，無法讓農(nóng)民享受到更有價值的組織服務(wù)，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織無法將自身價值全面發(fā)揮出來。面對此種情況，我國農(nóng)業(yè)部門就需要積極構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的競爭機(jī)制，在省級行政范圍內(nèi)，積極鼓勵農(nóng)業(yè)合作組織之間的競爭，并打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落之間的地域影響，做好合作，從而讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)揮出作用，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更加高質(zhì)量的服務(wù)。

二 柔性處理階段救濟(jì)機(jī)制的啟動程序設(shè)置

柔性處理階段的救濟(jì)程序可分為啟動和審查兩大階段。啟動程序主要解決誰有權(quán)提起救濟(jì)，提起救濟(jì)的期間和起算點(diǎn)，以及向誰提起救濟(jì)四個問題。只要法定主體在法定時間內(nèi)向法定救濟(jì)機(jī)關(guān)提起救濟(jì)并說明理由，那么救濟(jì)機(jī)制就應(yīng)當(dāng)啟動。這里沒有設(shè)置針對提請理由的實(shí)體要件審查程序，主要考慮給予存有異議者一個申訴抗辯的機(jī)會?？梢哉f，啟動程序決定了柔性處理階段救濟(jì)的入口和范圍，決定了柔性處理階段審查結(jié)論接受監(jiān)督的程度，初步搭建了備案審查救濟(jì)機(jī)制的主體框架。

(一)救濟(jì)提起人：制定機(jī)關(guān)和審查提起人

首先，制定機(jī)關(guān)基于立法錯誤可能承擔(dān)責(zé)任的理由，應(yīng)該享有提出救濟(jì)的權(quán)利。備案審查制度經(jīng)過啟動、審查環(huán)節(jié)后進(jìn)入到柔性處理階段，一般表明規(guī)范性文件已經(jīng)違反了合憲性、合法性、適當(dāng)性或政治性標(biāo)準(zhǔn)，需要修改或廢止。該否定結(jié)論會影響社會大眾及其他國家機(jī)關(guān)對制定機(jī)關(guān)履行職責(zé)的評價，甚至?xí)斐芍贫C(jī)關(guān)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)立法錯誤的法律責(zé)任(11)肖萍、朱國華《論行政立法責(zé)任制度的構(gòu)建》，《法學(xué)論壇》2013年第4期，第103頁。。例如2022年頒布的《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第三十三條第三款規(guī)定：“經(jīng)人大常委會依法撤銷的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依法追究存在重大過錯的制定機(jī)關(guān)及其主要責(zé)任人員的責(zé)任?！?017年全國人大常委會法工委所作的備案審查工作報(bào)告中提及的“祁連山自然保護(hù)區(qū)立法問題”，最后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出通報(bào)，決定對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，責(zé)成甘肅省委和省政府向黨中央作深刻檢查，并對負(fù)責(zé)立法工作的部分領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了黨內(nèi)嚴(yán)重警告、撤銷行政職務(wù)、作深刻檢查等處理(12)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)》，中國質(zhì)量新聞網(wǎng)，2017年7月20日發(fā)布，2022年1月7日訪問，https://www.cqn.com.cn/pp/content/2017-07/20/content_4603040.htm。。由此可見，我國已經(jīng)開始對立法錯誤的歸責(zé)原則和責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行探索并付諸實(shí)踐，備案審查機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件的審查結(jié)果將對制定機(jī)關(guān)及其主要責(zé)任人具有一定程度的影響。所以賦予制定機(jī)關(guān)在柔性處理階段提出異議權(quán)，有利于保護(hù)制定機(jī)關(guān)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)益。目前我國地方立法中已經(jīng)設(shè)置了制定機(jī)關(guān)在柔性處理階段提出異議的權(quán)利。例如《新疆維吾爾自治區(qū)各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第十六條第三款規(guī)定：“制定機(jī)關(guān)對審查意見有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到函告之日起三十日內(nèi)說明理由。經(jīng)再次審查，認(rèn)為制定機(jī)關(guān)理由成立的予以認(rèn)可；理由不成立的，函告制定機(jī)關(guān)按本條第二款的規(guī)定執(zhí)行?！痹谶@一備案審查程序中，制定機(jī)關(guān)對審查機(jī)構(gòu)的審查意見有異議的，可以說明理由，實(shí)質(zhì)上就是提出救濟(jì)。

其次，公民一方審查建議人基于保護(hù)其監(jiān)督權(quán)或?qū)嶓w權(quán)益的目的應(yīng)該享有提出救濟(jì)的權(quán)利。我國相關(guān)法律規(guī)定了依申請審查的二元啟動模式，其中公民、法人或其他組織可以向備案審查機(jī)關(guān)提出審查建議，這涉及公民的監(jiān)督權(quán)和其他合法權(quán)益(13)俞海濤《立法審查建議“雙軌制”的確立與完善》，《政治與法律》2022年第3期，第161頁。。一方面，該審查建議提請權(quán)屬于公民監(jiān)督權(quán)的行使(14)莊曉春《試論公民啟動違憲審查程序的性質(zhì)》，《中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2007年第2期，第67-68頁。。我國現(xiàn)行《憲法》第四十一條規(guī)定，公民享有對國家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告、檢舉和提出國家賠償?shù)臋?quán)利，該項(xiàng)權(quán)利一般被概括為公民監(jiān)督權(quán)。公民對立法機(jī)關(guān)等制定的規(guī)范性文件提出備案審查建議，就是在行使對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)，這是一項(xiàng)受《憲法》保護(hù)的公民基本權(quán)利。另一方面，有些公民、法人或其他組織本身就是規(guī)范性文件所涉的利害關(guān)系人，甚至是案件的當(dāng)事人，因此提出審查建議關(guān)乎公民自身的合法權(quán)益。例如2017年備案審查報(bào)告提出的“潘洪斌案”以及2021年備案審查工作報(bào)告提出的“為調(diào)查計(jì)劃生育違法而進(jìn)行親子鑒定案”等，備案審查建議人就是受到規(guī)范性文件影響而提起行政訴訟的案件當(dāng)事人。因此，備案審查機(jī)構(gòu)在柔性處理階段作出的決定可能與審查建議人的觀點(diǎn)相?；蛘卟槐M一致，甚至可能影響公民自身的權(quán)益，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置針對審查建議人的救濟(jì)權(quán)。

最后，基于國家機(jī)關(guān)之間分工合作共同促進(jìn)法制統(tǒng)一的目的，應(yīng)賦予提出審查要求或建議的國家機(jī)關(guān)享有提出異議權(quán)。在備案審查啟動程序中，根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定，國家機(jī)關(guān)享有提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh的權(quán)利：其一，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、省級人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、司法解釋同《憲法》或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求；其二，其他國家機(jī)關(guān)僅享有對上述審查對象提出審查建議的權(quán)利。在地方人大備案審查制度的啟動程序中，各地方規(guī)定有所差異，有些規(guī)定所有的地方國家機(jī)關(guān)均享有提出審查建議權(quán)，有些則模仿《立法法》規(guī)定將國家機(jī)關(guān)分為提出審查要求和審查建議的雙軌制模式?！疤岢鰧彶橐笫且环N正式的審查啟動程序，一旦有權(quán)機(jī)關(guān)提出了審查要求，就要進(jìn)入正式審查程序。而提出審查建議，能否進(jìn)行正式審查程序，還要經(jīng)常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，看是否必要”(15)喬曉陽主編《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第302頁。。賦予提出審查要求或建議的國家機(jī)關(guān)啟動權(quán)主要是考慮其在實(shí)際工作中經(jīng)常涉及法律規(guī)范之間的沖突問題，它們和其他主體相比基于工作便利有更多機(jī)會發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能違反上位法，因此，出于推進(jìn)備案審查工作有效運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，以及各國家機(jī)關(guān)間相互合作共同實(shí)現(xiàn)黨和國家奮斗目標(biāo)的需求，我國賦予相關(guān)國家機(jī)關(guān)享有提出備案審查要求或建議的權(quán)利。當(dāng)備案審查機(jī)關(guān)作出的審查結(jié)論與提起備案審查的國家機(jī)關(guān)的意見不一致時，提起備案審查的國家機(jī)關(guān)提起人基于維護(hù)法制統(tǒng)一的目的應(yīng)該享有提出異議的救濟(jì)權(quán)，與備案審查機(jī)關(guān)進(jìn)行再次的溝通協(xié)商，力求形成共識性判斷。

(二)救濟(jì)起算點(diǎn)：審查處理結(jié)論送達(dá)后

制定機(jī)關(guān)提出救濟(jì)，應(yīng)該在書面審查研究意見送達(dá)后起算。在柔性處理階段，備案審查機(jī)構(gòu)會依次采取“溝通、協(xié)商、作出書面審查研究意見、督促”四個階段性推進(jìn)策略，多次建議制定機(jī)關(guān)自行修訂、廢止，以達(dá)到“有錯必糾”的目的。備案審查機(jī)構(gòu)作出的書面審查研究意見是一種法定的正式文書，是否定制定機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的重要決定。我國現(xiàn)行《立法法》第一百條明確規(guī)定了“提出書面審查意見、研究意見”環(huán)節(jié)，根據(jù)該條內(nèi)容，備案審查機(jī)構(gòu)甚至可以不經(jīng)過溝通協(xié)商而直接提出書面審查意見，表明該環(huán)節(jié)是備案審查的法定程序和核心環(huán)節(jié)。備案審查機(jī)構(gòu)之所以提出書面審查意見，是因?yàn)橹贫C(jī)關(guān)與備案審查機(jī)構(gòu)雙方經(jīng)過溝通協(xié)商并沒有達(dá)成共識，證明雙方的觀點(diǎn)沖突十分激烈，很難調(diào)和，涉及的問題較為嚴(yán)重。因此書面審查研究意見是經(jīng)過充分的征求意見、實(shí)地調(diào)研、溝通協(xié)商后針對制定機(jī)關(guān)作出的一種定性判斷，具有一定的權(quán)威性。而書面審查研究意見的內(nèi)容在之后的程序中基本上不會發(fā)生變化，即使是后續(xù)的督促糾正程序也不會再允許制定機(jī)關(guān)和審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行反復(fù)的磋商、磨合，否則會使備案審查程序久拖不決，影響備案審查的權(quán)威。所以對于制定機(jī)關(guān)，在柔性處理階段提出救濟(jì)的起算點(diǎn)，應(yīng)為備案審查機(jī)構(gòu)將書面審查研究意見函告制定機(jī)關(guān)之時。

審查提起人申請救濟(jì)，應(yīng)該在備案審查結(jié)論送達(dá)后起算。備案審查經(jīng)過啟動、審查進(jìn)入柔性處理階段，基本上確認(rèn)了審查提起人的意見，但并不一定完全相符。第一，在柔性處理階段的溝通環(huán)節(jié)，備案審查機(jī)構(gòu)通過進(jìn)一步了解制定機(jī)關(guān)作出該項(xiàng)規(guī)定的理由和依據(jù)，可能認(rèn)為之前存在的問題不屬于依法應(yīng)當(dāng)糾正的問題(16)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，第141-142頁。，因此終止審查，顯然該結(jié)論與審查提起人的觀點(diǎn)相悖。第二，即使經(jīng)過溝通、協(xié)商、作出書面審查研究意見，確認(rèn)規(guī)范性文件需要糾正，但審查結(jié)論的定性、糾正的具體內(nèi)容也可能與審查提起人的觀點(diǎn)存在一定的差異。例如2020年備案審查工作報(bào)告提及的“民航發(fā)展基金案”，審查建議人認(rèn)為征收民航發(fā)展基金的立法有違憲嫌疑，備案審查結(jié)論雖然要求司法部“應(yīng)當(dāng)及時完善相關(guān)法律或者行政法規(guī)依據(jù)”，但其定性為違法，而不是違憲。又如，該報(bào)告提及的“死亡賠償金和殘疾賠償金的城鄉(xiāng)差別案”，審查建議人認(rèn)為該司法解釋與《憲法》有關(guān)精神不一致，但備案審查結(jié)論是對適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)中的情勢變更內(nèi)容進(jìn)行論證，最后要求制定機(jī)關(guān)“適時修改完善人身損害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標(biāo)準(zhǔn)”，顯然在定性上存在很大差異(17)沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，中國人大網(wǎng)，2021年1月27日發(fā)布，2022年2月2日訪問，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml。。因此需要在柔性處理階段設(shè)置針對審查提起人的救濟(jì)程序，不能簡單認(rèn)為進(jìn)入糾正程序就滿足了審查提起人的訴求，從而不需要為審查提起人救濟(jì)留有空間和余地。

需要注意的是，我國現(xiàn)行規(guī)定并沒有要求備案審查機(jī)構(gòu)在柔性處理階段向?qū)彶樘崞鹑朔答亗浒笇彶榻Y(jié)論?！读⒎ǚā返谝话倭阋粭l僅規(guī)定了全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求將審查、研究情況向?qū)彶樘崞鹑朔答??！斗ㄒ?guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十八條規(guī)定了在審查工作結(jié)束后向?qū)彶樘崞鹑朔答仭Ｒ簿褪钦f，“審查工作結(jié)束后”是向?qū)彶樘崞鹑朔答伒臅r間點(diǎn)，而不是在審查工作過程中。針對溝通環(huán)節(jié)的“審查終止”情況，審查提起人可以及時獲知審查結(jié)論，但提出書面審查意見環(huán)節(jié)，審查提起人要在制定機(jī)關(guān)同意備案審查機(jī)構(gòu)的書面審查研究意見并作出書面處理意見，甚至是修改、廢止規(guī)范性文件之后才能獲知審查結(jié)論，此時審查提起人已經(jīng)喪失了申請救濟(jì)的最佳時機(jī)。一旦書面審查研究意見錯誤將引起更大的修改成本及輿論風(fēng)波，因此建議我國立法確認(rèn)備案審查機(jī)構(gòu)在函告制定機(jī)關(guān)書面審查意見的同時函告審查提起人的法定程序，以防止審查提起人救濟(jì)權(quán)最后形成空轉(zhuǎn)。

(三)救濟(jì)期間：制定機(jī)關(guān)、審查提起人的差別設(shè)計(jì)

期間是救濟(jì)過程中各參與主體進(jìn)行救濟(jì)行為的期限和日期，關(guān)系到救濟(jì)程序的有效推進(jìn)。備案審查機(jī)關(guān)提出書面審查意見后，會設(shè)置法定期限要求制定機(jī)關(guān)報(bào)送書面處理意見，該法定期限同時也是制定機(jī)關(guān)提出異議的期間。該法定期限的具體時長，一般按照制定機(jī)關(guān)的會議制度作出規(guī)定。例如，《立法法》第一百條、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十一條規(guī)定的報(bào)送書面處理意見的時間為兩個月，這是考慮到地方人大常委會一般每兩個月召開一次會議(18)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》，第119頁。。而各級人民政府召開常務(wù)會議的次數(shù)較為頻繁，立法并未明確規(guī)定，通常按照政府事務(wù)進(jìn)展來安排，幾日到十幾日不等。我國《法規(guī)規(guī)章備案條例》第十七條規(guī)定，規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到國務(wù)院書面審查意見的通知之日起30日內(nèi)將處理情況報(bào)國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)。因此可以參照此規(guī)定將制定機(jī)關(guān)為政府時提出異議的期間確認(rèn)為30日。如果是公民提出備案審查建議的，因?yàn)楣癫恍枰_會討論從而無需受到會期的限制，所以考慮到備案審查的效率，可以賦予公民提出異議的期間為15日。如果是人大、政府、法院、檢察院、監(jiān)察委員會等國家機(jī)關(guān)提出審查要求或建議的，仍然按照會期的不同設(shè)置兩個月或30日的提出救濟(jì)期間。綜上，提出救濟(jì)的期間，制定機(jī)關(guān)為人大的以兩個月為限，為政府的以30日為限，審查提起人為公民的以15日為限，審查提起人為國家機(jī)關(guān)的，一般也按照兩個月或30日計(jì)算。

(四)救濟(jì)機(jī)關(guān)：由原備案審查機(jī)構(gòu)另行組成審查組

柔性處理結(jié)論由備案審查機(jī)構(gòu)作出，那么制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑藢υ搨浒笇彶榻Y(jié)論不服，有三種可能的救濟(jì)途徑：一是向原備案審查機(jī)構(gòu)提出請求再次復(fù)核；二是向原機(jī)構(gòu)的上一級機(jī)構(gòu)即人大常委會請求復(fù)核；三是向其他備案審查機(jī)構(gòu)提出復(fù)核?；谌舜髠浒笇彶榈闹贫仍砗臀覈壳暗膫浒笇彶閷?shí)踐，由原備案審查機(jī)構(gòu)作為救濟(jì)復(fù)核主體較為適宜。

首先，由人大常委會作救濟(jì)機(jī)關(guān)，會破壞柔性處理的溝通協(xié)商定位，使后續(xù)剛性處理程序形同虛設(shè)。人大常委會是代表民意的有權(quán)機(jī)關(guān)，它作出的決定具有法定效力，因此作為救濟(jì)機(jī)關(guān)無疑具有最強(qiáng)的權(quán)威性，但也存在一定的弊端。該做法不僅消減了柔性處理這一內(nèi)部機(jī)制本來的“軟性”色彩，而且還會影響后續(xù)剛性處理程序的正常進(jìn)行。由人大常委會這一剛性處理機(jī)關(guān)進(jìn)行救濟(jì)，在本質(zhì)上與剛性處理程序無異，模糊了柔性處理程序和剛性處理程序的區(qū)別，甚至替代了后續(xù)的剛性處理程序，造成剛性處理程序的不當(dāng)前移，架空了剛性處理程序本身的制度剛性。也就是說，如果向人大常委會提出救濟(jì)申請，那么人大常委會將展開調(diào)查，復(fù)核備案審查機(jī)構(gòu)的結(jié)論，最終作出決定。如果人大常委會維持了備案審查機(jī)構(gòu)的結(jié)論，則繼續(xù)進(jìn)入到柔性處理階段的督促糾正環(huán)節(jié)，這樣后續(xù)的剛性處理階段顯得有些多余。因?yàn)橄嗤臋C(jī)關(guān)、相同的情況、相同的程序，重復(fù)運(yùn)作完全沒有必要，浪費(fèi)制度資源。如果人大常委會撤銷了備案審查機(jī)構(gòu)的結(jié)論，要么認(rèn)為制定機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件無須糾正則審查終止，要么就是作出了新的糾正結(jié)論，此時將轉(zhuǎn)回柔性處理階段的督促程序，但這兩種情況下后續(xù)的剛性處理階段還是“形同虛設(shè)”或“不當(dāng)前移”，違背了制度設(shè)計(jì)初衷。

其次，由另一備案審查機(jī)構(gòu)作救濟(jì)機(jī)關(guān)，雖然形式上滿足了救濟(jì)機(jī)制所需遵循的“任何人不能做自己案件的法官”的樸素正義，但基于當(dāng)前的備案審查實(shí)踐，實(shí)質(zhì)上沒有“換位”監(jiān)督的必要。備案審查機(jī)構(gòu)包括專門委員會和工作機(jī)構(gòu)，二者在人員上有一定重合，例如人大法制工作委員會的主任一般為憲法和法律委員會的副主任委員。專門委員會和法制工作機(jī)構(gòu)在審查過程中經(jīng)常通過聯(lián)合調(diào)研、召開座談會等形式共同對規(guī)范性文件進(jìn)行審查，至今尚未出現(xiàn)過二者觀點(diǎn)存在較大沖突需要啟用聯(lián)合審查會議來解決分歧的情況(19)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，第95頁。。因此備案審查結(jié)論在某種程度上可看作是兩個機(jī)構(gòu)協(xié)商后達(dá)成的共識，那么由另一審查機(jī)構(gòu)來復(fù)核救濟(jì)，由于它之前已經(jīng)參與過相關(guān)的審查活動并與審查機(jī)構(gòu)的意見一致，可能很難改變原定的結(jié)果，所以救濟(jì)主體確定為另一審查機(jī)構(gòu)意義不大，基本上無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對方的目的，且專門委員會和工作機(jī)構(gòu)之間本也不是監(jiān)督關(guān)系，而是協(xié)作和服務(wù)關(guān)系(20)“法工委僅僅是人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，為人大常委會行使備案審查職權(quán)提供服務(wù)保障、當(dāng)好參謀助手”，“全國人大憲法和法律委員會作為全國人民代表大會的專門委員會擔(dān)負(fù)審查職責(zé)，具體工作由全國人大常委會法工委承擔(dān)”。參見：梁鷹《備案審查制度若干問題探討》，《地方立法研究》2019年第6期，第5-6頁。。此外，目前備案審查工作一般由備案審查工作機(jī)構(gòu)直接審查并組織協(xié)調(diào)，專門委員會雖然有權(quán)直接審查，但由于人員和工作分配等原因，一般只參與審查，因此由另一備案審查機(jī)構(gòu)的專門委員會作救濟(jì)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)救濟(jì)復(fù)核職責(zé)，需要人大對專門委員會的工作做較大的調(diào)整和妥善安排，而不能隨意空想。

綜上，由原備案審查機(jī)構(gòu)作救濟(jì)主體最符合當(dāng)前的備案審查工作實(shí)際和備案審查制度的設(shè)計(jì)原理。基于回避原則，可以考慮由原備案審查機(jī)構(gòu)另行組成審查小組或?qū)彶楣ぷ魅藛T，并設(shè)置其他法定程序來提升救濟(jì)復(fù)核程序的公正性。

三 柔性處理階段救濟(jì)程序的展開

在柔性處理階段設(shè)置救濟(jì)程序主要解決審查方式、審查期限、審查結(jié)論的作出等問題。審查程序關(guān)系到救濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行和實(shí)體與程序公正，決定了提起救濟(jì)的主體最終能否得到權(quán)利保障，或者備案審查機(jī)關(guān)作出的審查結(jié)論是否準(zhǔn)確無誤，是救濟(jì)程序的主體環(huán)節(jié)。

(一)審查方式：積極聽取制定機(jī)關(guān)和審查提起人意見

由原備案審查機(jī)構(gòu)復(fù)核審查結(jié)論，除了對相關(guān)材料進(jìn)行書面審查外，可以采取適當(dāng)?shù)姆绞铰犎√岢鼍葷?jì)主體的意見，來表達(dá)備案審查救濟(jì)機(jī)關(guān)對制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑说淖鹬?，彰顯審查救濟(jì)的嚴(yán)肅和公正。對于制定機(jī)關(guān)，備案審查機(jī)構(gòu)都會通過函告制定機(jī)關(guān)來要求其說明理由，并通過與制定機(jī)關(guān)溝通、協(xié)商等方式，對規(guī)范性文件存在的問題進(jìn)行充分的討論。但盡管經(jīng)過了前述環(huán)節(jié)，制定機(jī)關(guān)可能仍然與備案審查機(jī)構(gòu)的意見不同，因此在制定機(jī)關(guān)提出異議后，審查機(jī)構(gòu)仍有必要再次聽取制定機(jī)關(guān)的不同意見和理由，認(rèn)真研究并爭取達(dá)成共識。對于審查提起人，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三十一條規(guī)定，“備案審查機(jī)構(gòu)可以向?qū)彶榻ㄗh人詢問有關(guān)情況，要求審查建議人補(bǔ)充有關(guān)材料”，其他條款沒有專門規(guī)定需要聽取提出審查要求的國家機(jī)關(guān)的意見和建議。由此可以看出，與審查提起人的溝通并不是法定必需環(huán)節(jié)。實(shí)踐中由于目前提起審查建議的數(shù)量太大，全國人大常委會法工委備案審查室由于人員有限，還無法與每一個審查建議人取得聯(lián)系，通常對于爭議不大或者認(rèn)為審查建議人提出的建議不成立的，審查機(jī)構(gòu)會直接作出決定。由于目前還沒有其他國家機(jī)關(guān)提出審查要求，僅2021年備案審查工作報(bào)告闡述了國務(wù)院有關(guān)主管部門提出了審查建議，因此與其他國家機(jī)關(guān)提起人的實(shí)踐溝通情況還不明確。但如果審查提起人對審查結(jié)論提出了異議，那么救濟(jì)機(jī)構(gòu)最好采取電話、郵件等適宜的方式聽取其意見，必要時可以邀請審查提起人當(dāng)面討論、協(xié)商，給予其充分表達(dá)意見的機(jī)會，對其提出的救濟(jì)進(jìn)行積極回應(yīng)。對于社會影響大、關(guān)注度高、雙方意見沖突嚴(yán)重的疑難復(fù)雜案件，救濟(jì)機(jī)關(guān)可以考慮召開座談會、論證會、聽證會等讓審查提起人、制定機(jī)關(guān)等利益相關(guān)方參加并陳述意見，以有效解決備案審查爭議。

(二)審查表決：提交委員長會議或主任會議通過

由原備案審查機(jī)構(gòu)另行組成審查組處理相關(guān)的救濟(jì)申請，盡管避免了原工作人員復(fù)核可能導(dǎo)致的偏頗，但在公正性上還不充分。在備案審查工作機(jī)構(gòu)和最終的剛性處理機(jī)關(guān)人大常委會之間還存在一個權(quán)威機(jī)構(gòu)，即委員長會議或主任會議，可以增加由其進(jìn)行表決通過的程序來進(jìn)一步提升救濟(jì)的權(quán)威性。委員長會議或主任會議是人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作，它對常委會工作機(jī)構(gòu)的工作起著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。從實(shí)際情況看，委員長會議對常委會的運(yùn)作和職權(quán)的行使，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，從過去的實(shí)踐來看，所有提交代表大會和常委會的議案實(shí)質(zhì)上都由它決定，它承擔(dān)了把關(guān)職能(21)陳斯喜《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2008年版，第62頁；蔡定劍《中國人民代表大會制度》，法律出版社1992年版，第235頁。。同時，各專門委員會、工作機(jī)構(gòu)以及常委會機(jī)關(guān)各部門，都需要在主任會議的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，有序地開展工作(22)上海人大工作研究會第四課題研究小組《區(qū)人大常委會主任會議的地位與作用研究》，《上海人大月刊》2019年第4期，第43頁。。因此，在人大的組織機(jī)構(gòu)中，委員長會議或主任會議是高于備案審查機(jī)構(gòu)的權(quán)威組織，可以對備案審查機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，并對其重要事項(xiàng)決定是否向人大常委會會議提交，在人大常委會整體工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

委員長會議或主任會議目前已在備案審查工作中發(fā)揮了重要決定性作用，顯示了權(quán)威地位。一是為了保證備案審查結(jié)論的準(zhǔn)確性，專門委員會和法工委在備案審查過程中意見分歧較大時需要報(bào)委員長會議決定是否啟用聯(lián)合審查會議(23)例如，《法律、司法解釋備案審查工作辦法》第三十三條規(guī)定，有關(guān)專門委員會、法制工作委員會在審查研究中有較大意見分歧的，經(jīng)報(bào)秘書長同意，向委員長會議報(bào)告。。二是為了保證備案審查機(jī)構(gòu)作出的書面審查研究意見的質(zhì)量，需要提前報(bào)主任會議決定(24)例如，《浙江省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十六條第二款規(guī)定：“制定機(jī)關(guān)未在規(guī)定的期限內(nèi)修改或者廢止，或者具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無需修改或者廢止的理由不成立時，可以報(bào)經(jīng)主任會議同意后，由具體審查機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見?！薄Ｈ窃趥浒笇彶闄C(jī)構(gòu)作出書面審查研究意見而制定機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件不存在問題時，審查機(jī)構(gòu)提請主任會議研究是否再次向制定機(jī)關(guān)提出書面審查研究意見(25)例如，2021年修訂的江蘇省《規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》第二十八、二十九條規(guī)定：制定機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件不存在應(yīng)當(dāng)糾正的情形，法制工作委員會和相關(guān)委員會認(rèn)為理由不成立的，法制工作委員會應(yīng)當(dāng)按程序提請主任會議研究；主任會議研究后，認(rèn)為規(guī)范性文件需要糾正的，由省人大常委會辦公廳向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見，建議制定機(jī)關(guān)限期自行糾正。。四是制定機(jī)關(guān)未按照書面審查意見對規(guī)范性文件予以修改、廢止的，備案審查機(jī)構(gòu)依法向委員長會議或主任會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議審議(26)例如，《立法法》第一百條第三款規(guī)定：“全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定?！?。根據(jù)上述實(shí)踐，委員長會議或主任會議對備案審查工作具有實(shí)質(zhì)性影響，可以決定備案審查機(jī)構(gòu)意見沖突的解決路徑，是否作出書面審查報(bào)告或再次督促型的書面審查報(bào)告，以及是否向委員長會議、主任會議提請撤銷案或要求撤銷案等，因此其足夠的權(quán)威性在備案審查救濟(jì)程序中發(fā)揮著決定性作用。具體而言，備案審查機(jī)構(gòu)對救濟(jì)申請審核完畢得出結(jié)論后，需提交給委員長會議或主任會議表決通過。

(三)救濟(jì)決定：三種類型的決定及其效力識別

制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂岢鼍葷?jì)申請后，原備案審查機(jī)構(gòu)需在兩個月內(nèi)進(jìn)行審查，作出救濟(jì)決定，并提請委員長會議或主任會議通過。救濟(jì)決定一般有三種結(jié)果：一是撤銷書面審查研究意見，認(rèn)為規(guī)范性文件無需糾正；二是維持書面審查研究意見，規(guī)范性文件需要糾正；三是改變書面審查研究意見，具體在定性或糾正內(nèi)容方面作適當(dāng)調(diào)整。第一種情況，撤銷書面審查意見，則規(guī)范性文件無須糾正，那么備案審查終止，救濟(jì)決定即具有終局效力。但第二和第三種情況，救濟(jì)決定顯示規(guī)范性文件仍然需要糾正，則備案審查又恢復(fù)到原來程序繼續(xù)進(jìn)行，即委員長會議或主任會議作出的救濟(jì)決定(撤銷書面審查意見除外)不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，只是暫時中斷了程序進(jìn)程。此后，備案審查機(jī)構(gòu)仍然要求制定機(jī)關(guān)在兩個月內(nèi)提出書面處理意見，如果沒有提出則進(jìn)行到督促環(huán)節(jié)。如果柔性處理階段制定機(jī)關(guān)仍不服從救濟(jì)決定，則審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請委員長會議或主任會議決定是否向常委會會議或主任會議提交撤銷的議案或建議，最終進(jìn)入剛性處理程序，由人大常委會會議作出具有最終法律效力的審查決定。之前救濟(jì)程序中委員長會議或主任會議已經(jīng)認(rèn)定規(guī)范性文件需要糾正，那么在制定機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行的情況下，委員長會議或主任會議此時如無特殊情況一般不會改變之前的決定，此時提請通過程序的功能是決定是否動用剛性的監(jiān)督手段。因此，委員長會議或主任會議對救濟(jì)結(jié)論的通過程序仍很重要，因?yàn)樗鼘?shí)現(xiàn)了在柔性處理階段對制定機(jī)關(guān)或?qū)彶榻ㄗh人不同意見的審核功能，不能簡單地與剛性處理階段的提請程序相提并論。

(四)銜接機(jī)制：救濟(jì)機(jī)制與多頭備案審查沖突解決機(jī)制有效銜接(27)多重立法審查機(jī)制引起的結(jié)論沖突，可以參照此銜接機(jī)制加以構(gòu)建，但因?yàn)槿嗣穹ㄔ核痉ㄔV訟結(jié)論的無法律效力性、復(fù)議機(jī)關(guān)附帶審查的時間的不共時等因素，制度銜接稍顯復(fù)雜，且注重制度的事前、事中和事后的協(xié)調(diào)與配合，需另篇再議。

救濟(jì)程序還應(yīng)充分考慮與我國多頭備案審查的沖突解決機(jī)制相銜接。根據(jù)我國目前實(shí)施的多頭備案審查制度，不同備案審查機(jī)關(guān)所作出的結(jié)論可能存在沖突，由此引發(fā)了多頭備案審查沖突解決機(jī)制的探討(28)王春業(yè)、張宇帆《設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查制度的困境與出路》，《北方論叢》2019年第3期，第21-22頁。。這些沖突一般發(fā)生在制定機(jī)關(guān)向不同備案審查機(jī)關(guān)提交備案之后的審查處理階段，針對的一般都是備案審查機(jī)構(gòu)在柔性處理階段作出的書面審查意見，時間上具有共時性，對象上具有一致性，因此不同審查機(jī)構(gòu)的結(jié)論沖突就可能成為制定機(jī)關(guān)申請救濟(jì)復(fù)核的重要原因之一。沖突解決機(jī)制與救濟(jì)機(jī)制之間是否需要協(xié)調(diào)、銜接甚至合并，就需要進(jìn)一步研究。一方面，兩者都是要確認(rèn)備案審查結(jié)論是否正確，沖突解決機(jī)制雖然名義上是解決不同備案審查機(jī)構(gòu)結(jié)論之間的沖突問題，但實(shí)質(zhì)上分解到某一備案審查系統(tǒng)仍然是確定該審查機(jī)構(gòu)的結(jié)論的正確性，因此二者目標(biāo)一致，這為制度之間的銜接提供了基礎(chǔ)和前提。另一方面，二者最大的不同就是啟動的主體有別，因此，兩項(xiàng)制度不可能合并，但可以有效銜接。救濟(jì)機(jī)制一般由制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞?，而沖突解決機(jī)制一般由備案審查機(jī)關(guān)啟動以尋求結(jié)論的統(tǒng)一。例如《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第四十二條規(guī)定：“市人民政府和區(qū)縣(自治縣)人大常委會對區(qū)縣(自治縣)人民政府的同一件規(guī)范性文件的審查意見不一致時，可以單獨(dú)或者共同報(bào)請市人大常委會決定?！?/p>

筆者認(rèn)為，我國多頭備案審查制度引起的審查結(jié)論沖突，是制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞饌浒笇彶榫葷?jì)的原因之一，同時，制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞鹁葷?jì)也是備案審查機(jī)關(guān)啟動沖突解決機(jī)制的一個誘因，換言之，救濟(jì)機(jī)制將實(shí)現(xiàn)與多頭備案審查的沖突解決機(jī)制的程序銜接。具體而言，制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞鹁葷?jì)后，救濟(jì)機(jī)構(gòu)獲知被申請救濟(jì)的備案審查結(jié)論恰好與另一備案審查結(jié)論相沖突，那么救濟(jì)機(jī)制中止，備案審查機(jī)構(gòu)啟動沖突解決機(jī)制，向有權(quán)處理沖突的國家機(jī)關(guān)提交沖突解決申請，待有權(quán)機(jī)關(guān)作出沖突審查結(jié)論后，恢復(fù)救濟(jì)機(jī)制，備案審查機(jī)構(gòu)基于沖突解決機(jī)關(guān)的地位和權(quán)威，直接將沖突審查結(jié)論作為救濟(jì)結(jié)論并反饋給提起救濟(jì)主體，從而實(shí)現(xiàn)了救濟(jì)機(jī)制與沖突解決機(jī)制的有效銜接。需要指出的是，多頭備案審查的沖突解決機(jī)制最好是向前延伸至溝通協(xié)商階段，即備案審查機(jī)構(gòu)在作出修改或廢止的書面審查意見前應(yīng)該與其他備案審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分的協(xié)商，消除潛在的沖突隱患。但在目前缺乏溝通的情況下，沖突解決機(jī)制可以依靠救濟(jì)機(jī)制作為事后啟動的閥門，對不同備案審查機(jī)構(gòu)的結(jié)論予以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時決定了救濟(jì)結(jié)論的內(nèi)容。

四 結(jié)語

備案審查制度的持續(xù)推進(jìn)是我國法治建設(shè)發(fā)展到立法監(jiān)督階段的重要環(huán)節(jié)，因此，不斷提升備案審查質(zhì)量、預(yù)防和糾正備案審查出錯是該項(xiàng)制度健康發(fā)展的重要保障。根據(jù)目前我國備案審查采取的制定機(jī)關(guān)自我糾正與撤銷并重的“剛?cè)嵯酀?jì)”原則，“先禮后兵”決定了備案審查柔性處理方式應(yīng)是常態(tài)，在事實(shí)上具有最終性，因此在柔性處理階段設(shè)置救濟(jì)程序是預(yù)防和糾正備案審查出錯的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(29)梁洪霞《以問題為導(dǎo)向的法學(xué)實(shí)訓(xùn)式教學(xué)改革探索》，《高等教育評論》2021年第1期，第103頁。。在救濟(jì)程序的具體設(shè)置上，實(shí)行制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑说碾p重啟動模式，而且為了公正起見，原備案審查機(jī)構(gòu)要另行組成審查組進(jìn)行審查，其作出的救濟(jì)決定還需經(jīng)過委員會長會議或主任會議“把關(guān)”通過。整套救濟(jì)程序相當(dāng)于在原來的備案審查流程中嵌入了一個“暫停鍵”，雖然延緩了備案審查時間，卻為存有疑慮的制定機(jī)關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂峁┝松暝V復(fù)核的渠道，將備案審查可能出現(xiàn)的錯誤終止在柔性處理階段。這是目前備案審查本就在“小馬拉大車”的情況下，為防止少量案件出錯所能作出的較小犧牲?？傮w而言，保證備案審查質(zhì)量，事前預(yù)防與事后救濟(jì)兩條路徑都很重要，但預(yù)防是本質(zhì)，救濟(jì)是補(bǔ)充，從根本上說還是需要不斷加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，注重與制定機(jī)關(guān)、審查建議人等相關(guān)方的充分溝通，強(qiáng)化備案審查說理，這樣才能從根源上化解相關(guān)各方對備案審查結(jié)論的質(zhì)疑。