梁洪霞

一 柔性處理階段救濟程序設置的必要性

人大備案審查包括啟動、受理、柔性處理和剛性處理四個階段，一般而言，因啟動階段的不予受理和審查階段的確認正確而終止審查的概率較小，大量的備案審查糾紛發(fā)生在處理階段。處理階段又分為柔性處理和剛性處理兩個前后相接的環(huán)節(jié)，實踐中采取柔性處理前置而剛性處理后補的模式，鼓勵制定機關自行廢止、修改，這也是備案審查最具有中國文化特色的制度內容。相較于啟動、審查階段的爭議小以及剛性處理階段的后備性，在柔性處理階段設置救濟程序最符合中國備案審查實際，應當重點對待、仔細分析。

(一)柔性處理階段結論的最終性是設置救濟程序的邏輯前提

備案審查進入到處理階段，柔性處理在事實上具有最終性，是我國備案審查制度真正意義上的收尾環(huán)節(jié)。在柔性處理階段，一般制定機關都會尊重審查機構的意見(3)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》，中國民主法制出版社2020年版，第123頁。，因此我國至今未曾動用過剛性的處理方式(4)胡錦光《論設立“憲法和法律委員會”的意義》，《政法論叢》2018年第3期，第5頁。。目前所有公開的備案審查案例都是以柔性處理方式解決的，證明了柔性處理階段事實上的最終性。雖然動用剛性的撤銷、修改等方式屬于備案審查機關的法定職權，但就目前的制度運作來看，柔性處理方式覆蓋了所有的備案審查，將來出現(xiàn)剛性處理方式的可能性極小。因此，備案審查一般會在柔性處理階段結束，柔性處理階段才是備案審查事實上的終局環(huán)節(jié)，剛性處理階段目前僅具有后備性和保障性作用，是備案審查形式上和制度上的“最終”階段，適用的概率極低。那么，在柔性處理階段設置救濟程序對備案審查的“最終”結論進行復核就十分必要，它是減少備案審查結論爭議的關鍵環(huán)節(jié)。需要指出的是，從制度設計本身而言，柔性處理階段屬于備案審查的內部處理階段，強調制定機關與備案審查機構之間的溝通與政治協(xié)商，并不對外，那么設置富有對抗性的救濟程序似乎與內部協(xié)商的制度屬性格格不入。但是，基于柔性處理階段事實上的終局性，使得這一內部處理程序已經演變?yōu)橐环N實質性的有權決定機制，而柔性處理階段備案審查機構作出的書面審查意見就成為了承載備案審查“最終”結論的正式文書。如果不允許在柔性處理階段對備案審查機構作出的處理意見進行復核，之后就很難有機會提出異議并推翻該審查意見，那么柔性處理意見就真正成為了“最終”結論，一旦出錯將無法補救。所以，與在剛性處理階段增加救濟程序相比，在柔性處理階段設置正式的復核救濟程序對糾正備案審查出錯方面具有更大優(yōu)勢，十分必要，它可以最大限度地阻卻備案審查出錯。這是保證備案審查質量的關鍵所在，是備案審查制度良性發(fā)展的內在需求。

設置柔性處理前置程序，既有利于保護規(guī)范性文件制定機關的積極性，也有利于備案審查機關與制定機關更好的配合，共同做好工作，協(xié)調各方，最大限度地取得法律效果和社會效果的統(tǒng)一(5)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020年版，第137-138頁。。該方式極具中國特色和中國智慧，符合中國傳統(tǒng)上“和為貴”的處世哲學，也是我國政治實踐中各國家機構間處理法律規(guī)范沖突的常規(guī)做法，具有文化和實踐基礎，符合中國國情(6)李松峰《“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式》，《法學》2019年第3期，第24頁。。

(二)消除多頭備案審查、多重立法審查導致的結論沖突是設置救濟程序的制度性需求

我國備案審查制度實行雙重備案、二元審查及特殊情況下多頭審查的特殊機制，備案審查機關并不唯一，因此，不同備案審查機關作出的審查結論容易發(fā)生沖突，從而引發(fā)審查提起人或制定機關提出救濟申請，以實現(xiàn)審查結論的統(tǒng)一。所謂雙重備案和二元審查，是指政府和人大制定的規(guī)范性文件需要同時向政府和人大進行備案，并同時接受政府和人大的雙向審查。其中，人大制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件經政府備案、審查后，政府無權作出處理，一般通過銜接聯(lián)動機制移送至有權的人大機關，所以實踐中不會發(fā)生結論沖突問題。但地方政府制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件，備案審查機關包括同級人大常委會和上級政府等機關，它們都是有權的審查機關，可能存在審查結論跨系統(tǒng)、跨層級的沖突。例如我國最為復雜的設區(qū)的市的政府制定的規(guī)章，備案機關有四個，分別為設區(qū)的市人大常委會、省級人民政府、省級人大常委會和國務院，有審查權的機關為設區(qū)的市人大常委會、省級人民政府和國務院，審查結論橫向跨越人大和政府兩個系統(tǒng)，縱向涉及設區(qū)的市、省、中央三個等級。而目前審查過程中缺乏不同備案審查主體間的溝通、對話和協(xié)調機制，難免存在結論沖突的情況。如果設區(qū)的市人大常委會與省級政府或國務院的處理結果發(fā)生沖突，因為既存在上下級關系，又存在人大與政府的關系，不能完全按照下級服從上級、同級政府服從同級人大的監(jiān)督規(guī)則處理，無法解決結論沖突；即使能夠按照此規(guī)則處理，也需要一定的程序示明和宣告，無法自行消除沖突。目前我國并沒有設立普遍性的審查結論沖突解決機制，即使賦予審查機關可以向有權機關申請協(xié)調結論沖突的啟動權，也有賴于審查機關的及時發(fā)現(xiàn)并主動行使，實施效果不一定理想。但救濟機制就能解決主動性不強的問題，由于制定機關能夠收到不同審查機關的審查結論，發(fā)現(xiàn)相互間的沖突，因此制定機關會積極利用審查結論沖突的事實提起救濟申請，從而促使備案審查機關開啟復核程序，并考慮其他審查結論，再次確認審查結論的準確性，促進審查結論的統(tǒng)一，甚至可以與其他審查機構溝通、配合，最終起到消除多頭備案審查結論沖突的作用。當然，如果審查提起人通過反饋及公開程序獲知審查結論沖突，基于維護自身監(jiān)督權等事由也會積極提起救濟。由此可見，備案審查救濟程序一定程度上可以替代多頭備案審查沖突解決機制，彌補多頭備案審查可能存在的動力不足問題，還可以實現(xiàn)與多頭備案審查沖突解決機制的銜接，徹底解決審查結論沖突的問題。

除了備案審查監(jiān)督制度外，我國還有其他立法監(jiān)督機制對規(guī)范性文件進行事后審查，備案審查結論也可能與其他審查結論發(fā)生沖突。 目前存在的其他立法監(jiān)督機制主要有三項：人大、政府等國家機關基于監(jiān)督權而撤銷、改變規(guī)范性文件的制度；行政復議附帶審查制度；行政訴訟附帶審查制度。與上述多頭備案審查結論沖突問題相似，由于缺乏有效的沖突預防與解決機制，設立救濟程序可以充分調動已有的制度資源和各方積極性，最終起到統(tǒng)一審查結論的功能。

(三)柔性處理結論引發(fā)的社會爭議是設置救濟程序的實踐性基礎

自2017年開始，我國通過各種路徑向社會常態(tài)化公開備案審查典型案例，反映了我國備案審查建設成效，展示了備案審查程序、對象、標準、結果和效力的實踐樣態(tài)。其中，2017年起全國人大常委會法工委每年向全國人大常委會所作的備案審查專項工作報告所載案例的公開度和社會關注度最強。目前我國已經形成了5份備案審查工作報告，共計公開了75件案例(7)筆者根據(jù)全國人大常委會法工委所作的5份年度工作報告所公開的備案審查案例統(tǒng)計，2017年有10件案例、2018年有17件案例、2019年有15件案例、2020年有21件案例、2021年有12件案例，共計75件。。這些例舉的部分案例成為社會公眾了解備案審查實際工作的重要載體。其中，每個案例闡述中“我們審查認為……”的部分就是備案審查工作機構在柔性處理階段的結論，事實上就是備案審查的“最終”結論。在社會的聚焦下，有些結論引發(fā)了廣泛的討論，甚至受到輿論質疑、批評，學術界更是積極撰文對審查結論進行剖析，表達不同的觀點，引起輿論關注。例如，2021年備案審查工作報告公開的“強制婚檢案”，備案審查結論語焉不詳，隱含表達了《婚姻登記條例》廢除強制婚檢不存在合法性問題的判斷。由于結論模糊，說理簡單，導致審查結論的權威性不足，學者嘗試補充論證，回應社會期待(8)“婚前醫(yī)學檢查交由結婚雙方主體自主決定，國家加以適當引導，應是可行的改革方向”。參見：王貴松《強制婚檢制該何去何從》，澎湃網，2022年1月23日發(fā)布，2022年5月11日訪問，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16417925。，而審查建議人仍堅持自己的觀點，認為我國應恢復實行婚前強制醫(yī)學檢查制度，將制度功能從“促進優(yōu)生優(yōu)育”調整為“保障擬締結婚姻當事人的知情權、健康權和生命權”(9)蘇州大學王健法學院課題組《婚前醫(yī)學檢查制度的合法性反思及制度重建》，《備案審查研究》2021年第2輯，第211-225頁。。類似的恢復強制婚檢的呼聲還不占少數(shù)，網絡媒體、人大代表及其他各界人士的聲音與反對的觀點形成了呼應之勢(10)社會各界主要從保障公共衛(wèi)生、結婚雙方知情權以及子孫后代健康等角度呼吁恢復強制婚檢制度?！稄娭苹闄z呼聲再起，是否可行仍需科學研判》，小時網，2021年3月10日發(fā)布，2022年1月11日訪問，https://www.thehour.cn/news/433714.html；《強制婚檢被取消18年了 到了該恢復的時候嗎？》，搜狐網，2021年3月11日發(fā)布，2022年1月11日訪問，https://www.sohu.com/a/455061194_665455。。這可能給備案審查工作帶來壓力和困擾，甚至成為阻礙備案審查工作順利開展的不確定因素。

輿論的過分關注利弊參半，面對公開的困惑和質疑，除了加強備案審查結論說理釋法之外，通過設立救濟機制再次復核審查結論，強化程序保障和質量控制，能夠部分平息社會大眾的猜測和疑慮，滿足審查提起人、制定機關限于原有制度設計不足而無法充分表達觀點的愿望。與此同時，考慮到某些備案審查案件涉及的法律問題本身就是輿論關注的焦點，十分敏感，爭議也很大，因此“一錘定音”下的備案審查結論很容易遭到質疑或反對，甚至還可能使爭議升級加碼，那么程序正義往往是緩解、終止實體紛爭的最優(yōu)方案，設置救濟復核程序的功能之一就是使相關各方的質疑和猜測在救濟程序中得到充分的表達與回應，形成法定救濟程序后備案審查結論的終局確定性原則。除了上述公開案例外，由于我國沒有實行備案審查案例全部公開制度，實踐中更多的案例審查結論只有制定機關、審查提起人能夠通過反饋或溝通、協(xié)商程序獲悉，所以備案審查無法得到充分的社會監(jiān)督，一旦備案審查結論出錯將很難再糾正，而賦予制定機關或審查提起人救濟權利，至少能夠獲得相關利益人的有效監(jiān)督，進而輻射到社會公眾對備案審查結論的信服，提升備案審查結論的權威性。

我國在農業(yè)發(fā)展階段，服務農業(yè)發(fā)展能力有限，無法讓農民享受到更有價值的組織服務，使得農村經濟合作組織無法將自身價值全面發(fā)揮出來。面對此種情況，我國農業(yè)部門就需要積極構建農村經濟合作組織的競爭機制，在省級行政范圍內，積極鼓勵農業(yè)合作組織之間的競爭，并打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落之間的地域影響，做好合作，從而讓農村經濟合作組織發(fā)揮出作用，為農業(yè)發(fā)展提供更加高質量的服務。

二 柔性處理階段救濟機制的啟動程序設置

柔性處理階段的救濟程序可分為啟動和審查兩大階段。啟動程序主要解決誰有權提起救濟，提起救濟的期間和起算點，以及向誰提起救濟四個問題。只要法定主體在法定時間內向法定救濟機關提起救濟并說明理由，那么救濟機制就應當啟動。這里沒有設置針對提請理由的實體要件審查程序，主要考慮給予存有異議者一個申訴抗辯的機會?？梢哉f，啟動程序決定了柔性處理階段救濟的入口和范圍，決定了柔性處理階段審查結論接受監(jiān)督的程度，初步搭建了備案審查救濟機制的主體框架。

(一)救濟提起人：制定機關和審查提起人

首先，制定機關基于立法錯誤可能承擔責任的理由，應該享有提出救濟的權利。備案審查制度經過啟動、審查環(huán)節(jié)后進入到柔性處理階段，一般表明規(guī)范性文件已經違反了合憲性、合法性、適當性或政治性標準，需要修改或廢止。該否定結論會影響社會大眾及其他國家機關對制定機關履行職責的評價，甚至會造成制定機關及其相關負責人承擔立法錯誤的法律責任(11)肖萍、朱國華《論行政立法責任制度的構建》，《法學論壇》2013年第4期，第103頁。。例如2022年頒布的《重慶市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第三十三條第三款規(guī)定：“經人大常委會依法撤銷的，由有權機關依法追究存在重大過錯的制定機關及其主要責任人員的責任?！?017年全國人大常委會法工委所作的備案審查工作報告中提及的“祁連山自然保護區(qū)立法問題”，最后中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出通報，決定對相關責任單位和責任人進行嚴肅問責，責成甘肅省委和省政府向黨中央作深刻檢查，并對負責立法工作的部分領導進行了黨內嚴重警告、撤銷行政職務、作深刻檢查等處理(12)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》，中國質量新聞網，2017年7月20日發(fā)布，2022年1月7日訪問，https://www.cqn.com.cn/pp/content/2017-07/20/content_4603040.htm。。由此可見，我國已經開始對立法錯誤的歸責原則和責任承擔方式進行探索并付諸實踐，備案審查機構對規(guī)范性文件的審查結果將對制定機關及其主要責任人具有一定程度的影響。所以賦予制定機關在柔性處理階段提出異議權，有利于保護制定機關及其相關負責人的權益。目前我國地方立法中已經設置了制定機關在柔性處理階段提出異議的權利。例如《新疆維吾爾自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第十六條第三款規(guī)定：“制定機關對審查意見有異議的，應當自收到函告之日起三十日內說明理由。經再次審查，認為制定機關理由成立的予以認可；理由不成立的，函告制定機關按本條第二款的規(guī)定執(zhí)行?！痹谶@一備案審查程序中，制定機關對審查機構的審查意見有異議的，可以說明理由，實質上就是提出救濟。

其次，公民一方審查建議人基于保護其監(jiān)督權或實體權益的目的應該享有提出救濟的權利。我國相關法律規(guī)定了依申請審查的二元啟動模式，其中公民、法人或其他組織可以向備案審查機關提出審查建議，這涉及公民的監(jiān)督權和其他合法權益(13)俞海濤《立法審查建議“雙軌制”的確立與完善》，《政治與法律》2022年第3期，第161頁。。一方面，該審查建議提請權屬于公民監(jiān)督權的行使(14)莊曉春《試論公民啟動違憲審查程序的性質》，《中共四川省委省級機關黨校學報》2007年第2期，第67-68頁。。我國現(xiàn)行《憲法》第四十一條規(guī)定，公民享有對國家機關及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告、檢舉和提出國家賠償?shù)臋嗬?，該項權利一般被概括為公民監(jiān)督權。公民對立法機關等制定的規(guī)范性文件提出備案審查建議，就是在行使對國家機關及其工作人員的監(jiān)督權，這是一項受《憲法》保護的公民基本權利。另一方面，有些公民、法人或其他組織本身就是規(guī)范性文件所涉的利害關系人，甚至是案件的當事人，因此提出審查建議關乎公民自身的合法權益。例如2017年備案審查報告提出的“潘洪斌案”以及2021年備案審查工作報告提出的“為調查計劃生育違法而進行親子鑒定案”等，備案審查建議人就是受到規(guī)范性文件影響而提起行政訴訟的案件當事人。因此，備案審查機構在柔性處理階段作出的決定可能與審查建議人的觀點相?；蛘卟槐M一致，甚至可能影響公民自身的權益，因此應當設置針對審查建議人的救濟權。

最后，基于國家機關之間分工合作共同促進法制統(tǒng)一的目的，應賦予提出審查要求或建議的國家機關享有提出異議權。在備案審查啟動程序中，根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》的相關規(guī)定，國家機關享有提出審查要求或審查建議的權利：其一，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、省級人大常委會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、司法解釋同《憲法》或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；其二，其他國家機關僅享有對上述審查對象提出審查建議的權利。在地方人大備案審查制度的啟動程序中，各地方規(guī)定有所差異，有些規(guī)定所有的地方國家機關均享有提出審查建議權，有些則模仿《立法法》規(guī)定將國家機關分為提出審查要求和審查建議的雙軌制模式?！疤岢鰧彶橐笫且环N正式的審查啟動程序，一旦有權機關提出了審查要求，就要進入正式審查程序。而提出審查建議，能否進行正式審查程序，還要經常委會工作機構進行研究，看是否必要”(15)喬曉陽主編《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第302頁。。賦予提出審查要求或建議的國家機關啟動權主要是考慮其在實際工作中經常涉及法律規(guī)范之間的沖突問題，它們和其他主體相比基于工作便利有更多機會發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能違反上位法，因此，出于推進備案審查工作有效運轉的需要，以及各國家機關間相互合作共同實現(xiàn)黨和國家奮斗目標的需求，我國賦予相關國家機關享有提出備案審查要求或建議的權利。當備案審查機關作出的審查結論與提起備案審查的國家機關的意見不一致時，提起備案審查的國家機關提起人基于維護法制統(tǒng)一的目的應該享有提出異議的救濟權，與備案審查機關進行再次的溝通協(xié)商，力求形成共識性判斷。

(二)救濟起算點：審查處理結論送達后

制定機關提出救濟，應該在書面審查研究意見送達后起算。在柔性處理階段，備案審查機構會依次采取“溝通、協(xié)商、作出書面審查研究意見、督促”四個階段性推進策略，多次建議制定機關自行修訂、廢止，以達到“有錯必糾”的目的。備案審查機構作出的書面審查研究意見是一種法定的正式文書，是否定制定機關規(guī)范性文件的重要決定。我國現(xiàn)行《立法法》第一百條明確規(guī)定了“提出書面審查意見、研究意見”環(huán)節(jié)，根據(jù)該條內容，備案審查機構甚至可以不經過溝通協(xié)商而直接提出書面審查意見，表明該環(huán)節(jié)是備案審查的法定程序和核心環(huán)節(jié)。備案審查機構之所以提出書面審查意見，是因為制定機關與備案審查機構雙方經過溝通協(xié)商并沒有達成共識，證明雙方的觀點沖突十分激烈，很難調和，涉及的問題較為嚴重。因此書面審查研究意見是經過充分的征求意見、實地調研、溝通協(xié)商后針對制定機關作出的一種定性判斷，具有一定的權威性。而書面審查研究意見的內容在之后的程序中基本上不會發(fā)生變化，即使是后續(xù)的督促糾正程序也不會再允許制定機關和審查機構進行反復的磋商、磨合，否則會使備案審查程序久拖不決，影響備案審查的權威。所以對于制定機關，在柔性處理階段提出救濟的起算點，應為備案審查機構將書面審查研究意見函告制定機關之時。

審查提起人申請救濟，應該在備案審查結論送達后起算。備案審查經過啟動、審查進入柔性處理階段，基本上確認了審查提起人的意見，但并不一定完全相符。第一，在柔性處理階段的溝通環(huán)節(jié)，備案審查機構通過進一步了解制定機關作出該項規(guī)定的理由和依據(jù)，可能認為之前存在的問題不屬于依法應當糾正的問題(16)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》，第141-142頁。，因此終止審查，顯然該結論與審查提起人的觀點相悖。第二，即使經過溝通、協(xié)商、作出書面審查研究意見，確認規(guī)范性文件需要糾正，但審查結論的定性、糾正的具體內容也可能與審查提起人的觀點存在一定的差異。例如2020年備案審查工作報告提及的“民航發(fā)展基金案”，審查建議人認為征收民航發(fā)展基金的立法有違憲嫌疑，備案審查結論雖然要求司法部“應當及時完善相關法律或者行政法規(guī)依據(jù)”，但其定性為違法，而不是違憲。又如，該報告提及的“死亡賠償金和殘疾賠償金的城鄉(xiāng)差別案”，審查建議人認為該司法解釋與《憲法》有關精神不一致，但備案審查結論是對適當性審查標準中的情勢變更內容進行論證，最后要求制定機關“適時修改完善人身損害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標準”，顯然在定性上存在很大差異(17)沈春耀《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》，中國人大網，2021年1月27日發(fā)布，2022年2月2日訪問，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml。。因此需要在柔性處理階段設置針對審查提起人的救濟程序，不能簡單認為進入糾正程序就滿足了審查提起人的訴求，從而不需要為審查提起人救濟留有空間和余地。

需要注意的是，我國現(xiàn)行規(guī)定并沒有要求備案審查機構在柔性處理階段向審查提起人反饋備案審查結論?！读⒎ǚā返谝话倭阋粭l僅規(guī)定了全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構應當按照規(guī)定要求將審查、研究情況向審查提起人反饋?！斗ㄒ?guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十八條規(guī)定了在審查工作結束后向審查提起人反饋。也就是說，“審查工作結束后”是向審查提起人反饋的時間點，而不是在審查工作過程中。針對溝通環(huán)節(jié)的“審查終止”情況，審查提起人可以及時獲知審查結論，但提出書面審查意見環(huán)節(jié)，審查提起人要在制定機關同意備案審查機構的書面審查研究意見并作出書面處理意見，甚至是修改、廢止規(guī)范性文件之后才能獲知審查結論，此時審查提起人已經喪失了申請救濟的最佳時機。一旦書面審查研究意見錯誤將引起更大的修改成本及輿論風波，因此建議我國立法確認備案審查機構在函告制定機關書面審查意見的同時函告審查提起人的法定程序，以防止審查提起人救濟權最后形成空轉。

(三)救濟期間：制定機關、審查提起人的差別設計

期間是救濟過程中各參與主體進行救濟行為的期限和日期，關系到救濟程序的有效推進。備案審查機關提出書面審查意見后，會設置法定期限要求制定機關報送書面處理意見，該法定期限同時也是制定機關提出異議的期間。該法定期限的具體時長，一般按照制定機關的會議制度作出規(guī)定。例如，《立法法》第一百條、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十一條規(guī)定的報送書面處理意見的時間為兩個月，這是考慮到地方人大常委會一般每兩個月召開一次會議(18)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》，第119頁。。而各級人民政府召開常務會議的次數(shù)較為頻繁，立法并未明確規(guī)定，通常按照政府事務進展來安排，幾日到十幾日不等。我國《法規(guī)規(guī)章備案條例》第十七條規(guī)定，規(guī)章的制定機關應當自接到國務院書面審查意見的通知之日起30日內將處理情況報國務院法制機構。因此可以參照此規(guī)定將制定機關為政府時提出異議的期間確認為30日。如果是公民提出備案審查建議的，因為公民不需要開會討論從而無需受到會期的限制，所以考慮到備案審查的效率，可以賦予公民提出異議的期間為15日。如果是人大、政府、法院、檢察院、監(jiān)察委員會等國家機關提出審查要求或建議的，仍然按照會期的不同設置兩個月或30日的提出救濟期間。綜上，提出救濟的期間，制定機關為人大的以兩個月為限，為政府的以30日為限，審查提起人為公民的以15日為限，審查提起人為國家機關的，一般也按照兩個月或30日計算。

(四)救濟機關：由原備案審查機構另行組成審查組

柔性處理結論由備案審查機構作出，那么制定機關或審查提起人對該備案審查結論不服，有三種可能的救濟途徑：一是向原備案審查機構提出請求再次復核；二是向原機構的上一級機構即人大常委會請求復核；三是向其他備案審查機構提出復核。基于人大備案審查的制度原理和我國目前的備案審查實踐，由原備案審查機構作為救濟復核主體較為適宜。

首先，由人大常委會作救濟機關，會破壞柔性處理的溝通協(xié)商定位，使后續(xù)剛性處理程序形同虛設。人大常委會是代表民意的有權機關，它作出的決定具有法定效力，因此作為救濟機關無疑具有最強的權威性，但也存在一定的弊端。該做法不僅消減了柔性處理這一內部機制本來的“軟性”色彩，而且還會影響后續(xù)剛性處理程序的正常進行。由人大常委會這一剛性處理機關進行救濟，在本質上與剛性處理程序無異，模糊了柔性處理程序和剛性處理程序的區(qū)別，甚至替代了后續(xù)的剛性處理程序，造成剛性處理程序的不當前移，架空了剛性處理程序本身的制度剛性。也就是說，如果向人大常委會提出救濟申請，那么人大常委會將展開調查，復核備案審查機構的結論，最終作出決定。如果人大常委會維持了備案審查機構的結論，則繼續(xù)進入到柔性處理階段的督促糾正環(huán)節(jié)，這樣后續(xù)的剛性處理階段顯得有些多余。因為相同的機關、相同的情況、相同的程序，重復運作完全沒有必要，浪費制度資源。如果人大常委會撤銷了備案審查機構的結論，要么認為制定機關的規(guī)范性文件無須糾正則審查終止，要么就是作出了新的糾正結論，此時將轉回柔性處理階段的督促程序，但這兩種情況下后續(xù)的剛性處理階段還是“形同虛設”或“不當前移”，違背了制度設計初衷。

其次，由另一備案審查機構作救濟機關，雖然形式上滿足了救濟機制所需遵循的“任何人不能做自己案件的法官”的樸素正義，但基于當前的備案審查實踐，實質上沒有“換位”監(jiān)督的必要。備案審查機構包括專門委員會和工作機構，二者在人員上有一定重合，例如人大法制工作委員會的主任一般為憲法和法律委員會的副主任委員。專門委員會和法制工作機構在審查過程中經常通過聯(lián)合調研、召開座談會等形式共同對規(guī)范性文件進行審查，至今尚未出現(xiàn)過二者觀點存在較大沖突需要啟用聯(lián)合審查會議來解決分歧的情況(19)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》，第95頁。。因此備案審查結論在某種程度上可看作是兩個機構協(xié)商后達成的共識，那么由另一審查機構來復核救濟，由于它之前已經參與過相關的審查活動并與審查機構的意見一致，可能很難改變原定的結果，所以救濟主體確定為另一審查機構意義不大，基本上無法實現(xiàn)監(jiān)督對方的目的，且專門委員會和工作機構之間本也不是監(jiān)督關系，而是協(xié)作和服務關系(20)“法工委僅僅是人大常委會的工作機構，為人大常委會行使備案審查職權提供服務保障、當好參謀助手”，“全國人大憲法和法律委員會作為全國人民代表大會的專門委員會擔負審查職責，具體工作由全國人大常委會法工委承擔”。參見：梁鷹《備案審查制度若干問題探討》，《地方立法研究》2019年第6期，第5-6頁。。此外，目前備案審查工作一般由備案審查工作機構直接審查并組織協(xié)調，專門委員會雖然有權直接審查，但由于人員和工作分配等原因，一般只參與審查，因此由另一備案審查機構的專門委員會作救濟機構來承擔救濟復核職責，需要人大對專門委員會的工作做較大的調整和妥善安排，而不能隨意空想。

綜上，由原備案審查機構作救濟主體最符合當前的備案審查工作實際和備案審查制度的設計原理?；诨乇茉瓌t，可以考慮由原備案審查機構另行組成審查小組或審查工作人員，并設置其他法定程序來提升救濟復核程序的公正性。

三 柔性處理階段救濟程序的展開

在柔性處理階段設置救濟程序主要解決審查方式、審查期限、審查結論的作出等問題。審查程序關系到救濟機制的有效運行和實體與程序公正，決定了提起救濟的主體最終能否得到權利保障，或者備案審查機關作出的審查結論是否準確無誤，是救濟程序的主體環(huán)節(jié)。

(一)審查方式：積極聽取制定機關和審查提起人意見

由原備案審查機構復核審查結論，除了對相關材料進行書面審查外，可以采取適當?shù)姆绞铰犎√岢鼍葷黧w的意見，來表達備案審查救濟機關對制定機關或審查提起人的尊重，彰顯審查救濟的嚴肅和公正。對于制定機關，備案審查機構都會通過函告制定機關來要求其說明理由，并通過與制定機關溝通、協(xié)商等方式，對規(guī)范性文件存在的問題進行充分的討論。但盡管經過了前述環(huán)節(jié)，制定機關可能仍然與備案審查機構的意見不同，因此在制定機關提出異議后，審查機構仍有必要再次聽取制定機關的不同意見和理由，認真研究并爭取達成共識。對于審查提起人，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三十一條規(guī)定，“備案審查機構可以向審查建議人詢問有關情況，要求審查建議人補充有關材料”，其他條款沒有專門規(guī)定需要聽取提出審查要求的國家機關的意見和建議。由此可以看出，與審查提起人的溝通并不是法定必需環(huán)節(jié)。實踐中由于目前提起審查建議的數(shù)量太大，全國人大常委會法工委備案審查室由于人員有限，還無法與每一個審查建議人取得聯(lián)系，通常對于爭議不大或者認為審查建議人提出的建議不成立的，審查機構會直接作出決定。由于目前還沒有其他國家機關提出審查要求，僅2021年備案審查工作報告闡述了國務院有關主管部門提出了審查建議，因此與其他國家機關提起人的實踐溝通情況還不明確。但如果審查提起人對審查結論提出了異議，那么救濟機構最好采取電話、郵件等適宜的方式聽取其意見，必要時可以邀請審查提起人當面討論、協(xié)商，給予其充分表達意見的機會，對其提出的救濟進行積極回應。對于社會影響大、關注度高、雙方意見沖突嚴重的疑難復雜案件，救濟機關可以考慮召開座談會、論證會、聽證會等讓審查提起人、制定機關等利益相關方參加并陳述意見，以有效解決備案審查爭議。

(二)審查表決：提交委員長會議或主任會議通過

由原備案審查機構另行組成審查組處理相關的救濟申請，盡管避免了原工作人員復核可能導致的偏頗，但在公正性上還不充分。在備案審查工作機構和最終的剛性處理機關人大常委會之間還存在一個權威機構，即委員長會議或主任會議，可以增加由其進行表決通過的程序來進一步提升救濟的權威性。委員長會議或主任會議是人大常委會的領導機構，負責處理常委會的重要日常工作，它對常委會工作機構的工作起著核心領導作用。從實際情況看，委員長會議對常委會的運作和職權的行使，發(fā)揮著至關重要的作用，從過去的實踐來看，所有提交代表大會和常委會的議案實質上都由它決定，它承擔了把關職能(21)陳斯喜《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2008年版，第62頁；蔡定劍《中國人民代表大會制度》，法律出版社1992年版，第235頁。。同時，各專門委員會、工作機構以及常委會機關各部門，都需要在主任會議的統(tǒng)一組織協(xié)調下，有序地開展工作(22)上海人大工作研究會第四課題研究小組《區(qū)人大常委會主任會議的地位與作用研究》，《上海人大月刊》2019年第4期，第43頁。。因此，在人大的組織機構中，委員長會議或主任會議是高于備案審查機構的權威組織，可以對備案審查機構的工作進行組織協(xié)調，并對其重要事項決定是否向人大常委會會議提交，在人大常委會整體工作中發(fā)揮著主導作用。

委員長會議或主任會議目前已在備案審查工作中發(fā)揮了重要決定性作用，顯示了權威地位。一是為了保證備案審查結論的準確性，專門委員會和法工委在備案審查過程中意見分歧較大時需要報委員長會議決定是否啟用聯(lián)合審查會議(23)例如，《法律、司法解釋備案審查工作辦法》第三十三條規(guī)定，有關專門委員會、法制工作委員會在審查研究中有較大意見分歧的，經報秘書長同意，向委員長會議報告。。二是為了保證備案審查機構作出的書面審查研究意見的質量，需要提前報主任會議決定(24)例如，《浙江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十六條第二款規(guī)定：“制定機關未在規(guī)定的期限內修改或者廢止，或者具體審查機構認為制定機關提出的無需修改或者廢止的理由不成立時，可以報經主任會議同意后，由具體審查機構向制定機關提出書面審查意見?！?。三是在備案審查機構作出書面審查研究意見而制定機關認為規(guī)范性文件不存在問題時，審查機構提請主任會議研究是否再次向制定機關提出書面審查研究意見(25)例如，2021年修訂的江蘇省《規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》第二十八、二十九條規(guī)定：制定機關認為規(guī)范性文件不存在應當糾正的情形，法制工作委員會和相關委員會認為理由不成立的，法制工作委員會應當按程序提請主任會議研究；主任會議研究后，認為規(guī)范性文件需要糾正的，由省人大常委會辦公廳向制定機關提出書面審查意見，建議制定機關限期自行糾正。。四是制定機關未按照書面審查意見對規(guī)范性文件予以修改、廢止的，備案審查機構依法向委員長會議或主任會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議審議(26)例如，《立法法》第一百條第三款規(guī)定：“全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定?！?。根據(jù)上述實踐，委員長會議或主任會議對備案審查工作具有實質性影響，可以決定備案審查機構意見沖突的解決路徑，是否作出書面審查報告或再次督促型的書面審查報告，以及是否向委員長會議、主任會議提請撤銷案或要求撤銷案等，因此其足夠的權威性在備案審查救濟程序中發(fā)揮著決定性作用。具體而言，備案審查機構對救濟申請審核完畢得出結論后，需提交給委員長會議或主任會議表決通過。

(三)救濟決定：三種類型的決定及其效力識別

制定機關或審查提起人提出救濟申請后，原備案審查機構需在兩個月內進行審查，作出救濟決定，并提請委員長會議或主任會議通過。救濟決定一般有三種結果：一是撤銷書面審查研究意見，認為規(guī)范性文件無需糾正；二是維持書面審查研究意見，規(guī)范性文件需要糾正；三是改變書面審查研究意見，具體在定性或糾正內容方面作適當調整。第一種情況，撤銷書面審查意見，則規(guī)范性文件無須糾正，那么備案審查終止，救濟決定即具有終局效力。但第二和第三種情況，救濟決定顯示規(guī)范性文件仍然需要糾正，則備案審查又恢復到原來程序繼續(xù)進行，即委員長會議或主任會議作出的救濟決定(撤銷書面審查意見除外)不具有強制執(zhí)行力，只是暫時中斷了程序進程。此后，備案審查機構仍然要求制定機關在兩個月內提出書面處理意見，如果沒有提出則進行到督促環(huán)節(jié)。如果柔性處理階段制定機關仍不服從救濟決定，則審查機構應當提請委員長會議或主任會議決定是否向常委會會議或主任會議提交撤銷的議案或建議，最終進入剛性處理程序，由人大常委會會議作出具有最終法律效力的審查決定。之前救濟程序中委員長會議或主任會議已經認定規(guī)范性文件需要糾正，那么在制定機關拒不執(zhí)行的情況下，委員長會議或主任會議此時如無特殊情況一般不會改變之前的決定，此時提請通過程序的功能是決定是否動用剛性的監(jiān)督手段。因此，委員長會議或主任會議對救濟結論的通過程序仍很重要，因為它實現(xiàn)了在柔性處理階段對制定機關或審查建議人不同意見的審核功能，不能簡單地與剛性處理階段的提請程序相提并論。

(四)銜接機制：救濟機制與多頭備案審查沖突解決機制有效銜接(27)多重立法審查機制引起的結論沖突，可以參照此銜接機制加以構建，但因為人民法院司法訴訟結論的無法律效力性、復議機關附帶審查的時間的不共時等因素，制度銜接稍顯復雜，且注重制度的事前、事中和事后的協(xié)調與配合，需另篇再議。

救濟程序還應充分考慮與我國多頭備案審查的沖突解決機制相銜接。根據(jù)我國目前實施的多頭備案審查制度，不同備案審查機關所作出的結論可能存在沖突，由此引發(fā)了多頭備案審查沖突解決機制的探討(28)王春業(yè)、張宇帆《設區(qū)的市地方立法備案審查制度的困境與出路》，《北方論叢》2019年第3期，第21-22頁。。這些沖突一般發(fā)生在制定機關向不同備案審查機關提交備案之后的審查處理階段，針對的一般都是備案審查機構在柔性處理階段作出的書面審查意見，時間上具有共時性，對象上具有一致性，因此不同審查機構的結論沖突就可能成為制定機關申請救濟復核的重要原因之一。沖突解決機制與救濟機制之間是否需要協(xié)調、銜接甚至合并，就需要進一步研究。一方面，兩者都是要確認備案審查結論是否正確，沖突解決機制雖然名義上是解決不同備案審查機構結論之間的沖突問題，但實質上分解到某一備案審查系統(tǒng)仍然是確定該審查機構的結論的正確性，因此二者目標一致，這為制度之間的銜接提供了基礎和前提。另一方面，二者最大的不同就是啟動的主體有別，因此，兩項制度不可能合并，但可以有效銜接。救濟機制一般由制定機關或審查提起人提起，而沖突解決機制一般由備案審查機關啟動以尋求結論的統(tǒng)一。例如《重慶市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第四十二條規(guī)定：“市人民政府和區(qū)縣(自治縣)人大常委會對區(qū)縣(自治縣)人民政府的同一件規(guī)范性文件的審查意見不一致時，可以單獨或者共同報請市人大常委會決定?！?/p>

筆者認為，我國多頭備案審查制度引起的審查結論沖突，是制定機關或審查提起人提起備案審查救濟的原因之一，同時，制定機關或審查提起人提起救濟也是備案審查機關啟動沖突解決機制的一個誘因，換言之，救濟機制將實現(xiàn)與多頭備案審查的沖突解決機制的程序銜接。具體而言，制定機關或審查提起人提起救濟后，救濟機構獲知被申請救濟的備案審查結論恰好與另一備案審查結論相沖突，那么救濟機制中止，備案審查機構啟動沖突解決機制，向有權處理沖突的國家機關提交沖突解決申請，待有權機關作出沖突審查結論后，恢復救濟機制，備案審查機構基于沖突解決機關的地位和權威，直接將沖突審查結論作為救濟結論并反饋給提起救濟主體，從而實現(xiàn)了救濟機制與沖突解決機制的有效銜接。需要指出的是，多頭備案審查的沖突解決機制最好是向前延伸至溝通協(xié)商階段，即備案審查機構在作出修改或廢止的書面審查意見前應該與其他備案審查機構進行充分的協(xié)商，消除潛在的沖突隱患。但在目前缺乏溝通的情況下，沖突解決機制可以依靠救濟機制作為事后啟動的閥門，對不同備案審查機構的結論予以協(xié)調統(tǒng)一，同時決定了救濟結論的內容。

四 結語

備案審查制度的持續(xù)推進是我國法治建設發(fā)展到立法監(jiān)督階段的重要環(huán)節(jié)，因此，不斷提升備案審查質量、預防和糾正備案審查出錯是該項制度健康發(fā)展的重要保障。根據(jù)目前我國備案審查采取的制定機關自我糾正與撤銷并重的“剛柔相濟”原則，“先禮后兵”決定了備案審查柔性處理方式應是常態(tài)，在事實上具有最終性，因此在柔性處理階段設置救濟程序是預防和糾正備案審查出錯的關鍵環(huán)節(jié)(29)梁洪霞《以問題為導向的法學實訓式教學改革探索》，《高等教育評論》2021年第1期，第103頁。。在救濟程序的具體設置上，實行制定機關或審查提起人的雙重啟動模式，而且為了公正起見，原備案審查機構要另行組成審查組進行審查，其作出的救濟決定還需經過委員會長會議或主任會議“把關”通過。整套救濟程序相當于在原來的備案審查流程中嵌入了一個“暫停鍵”，雖然延緩了備案審查時間，卻為存有疑慮的制定機關或審查提起人提供了申訴復核的渠道，將備案審查可能出現(xiàn)的錯誤終止在柔性處理階段。這是目前備案審查本就在“小馬拉大車”的情況下，為防止少量案件出錯所能作出的較小犧牲?？傮w而言，保證備案審查質量，事前預防與事后救濟兩條路徑都很重要，但預防是本質，救濟是補充，從根本上說還是需要不斷加強備案審查制度和能力建設，注重與制定機關、審查建議人等相關方的充分溝通，強化備案審查說理，這樣才能從根源上化解相關各方對備案審查結論的質疑。