王亞利，岳雪峰

(太原科技大學 法學院，山西 太原 030024)

地方立法作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度依托和重要路徑，在地方治理過程中具有引領(lǐng)作用。當代國家的治理關(guān)鍵在于地方治理，充分發(fā)揮地方立法在地方治理中的功能和作用，對建設(shè)法治國家具有重要意義。但是，當前地方立法的具體實踐之于治理能力現(xiàn)代化的要求仍有較大差距，其作用發(fā)揮仍有許多局限，如何打破這一困境，是地方乃至國家治理能力現(xiàn)代化進程中必須思考的問題。

一、地方立法在地方治理中的功能

建設(shè)法治中國，建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，實現(xiàn)良法善治，必須加強地方立法工作(1)地方立法有廣義和狹義之分：廣義的地方立法是指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會、地方政府分別制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的活動；狹義的地方立法則指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的活動。作為地方國家權(quán)力機關(guān)的重要活動，地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的活動在地方立法中居于核心地位。因此，本文所述為狹義的地方立法。。中央立法在我國法律體系中擁有主導性、全局性、基礎(chǔ)性的地位，而地方立法則處于從屬性、區(qū)域性、補充性的地位。由于立法滯后性的特點和我國地廣人眾，民族眾多的基本國情，中央立法難以針對各地存在的具體問題作出具體規(guī)定。故而，需通過發(fā)揮地方立法的功能來有效規(guī)范地方的治理活動，有序調(diào)整地方治理中的權(quán)力運行，進而提升地方治理能力現(xiàn)代化。

(一)夯實地方治理的法治基石

就當下地方治理而言，距離治理能力現(xiàn)代化仍有一定差距，地方治理的制度化和法治化尚未完全實現(xiàn)，一些地方為了治理的便利放松了治理的法治化程度。地方立法作為地方治理的理性平臺，對于地方治理的法治化建設(shè)具有重要意義。

第一，推動地方治理實現(xiàn)由“政策之治”向“法規(guī)之治”的轉(zhuǎn)變。受我國歷史原因的影響，政策在我國地方治理中長期扮演著重要角色，各地長期遵循“重政策而輕立法”的習慣，以政策而非立法作為治理依據(jù)，導致地方治理脫離了法治軌道。但是政策作為“人治”的治理模式，很大程度上受到個人意志特別是領(lǐng)導意志的影響，容易產(chǎn)生個人專制。而“法規(guī)之治”作為規(guī)范性的治理方式，對于權(quán)力持有警惕、限制的態(tài)度，注重溝通、協(xié)作，約束地方政府依法改革、依法行政，能夠有效保障地方治理在法治的軌道上有序及理性地運行。

第二，保證地方治理的科學性、民主性、權(quán)威性[1]。首先，地方立法機關(guān)在制定地方性法規(guī)時須廣泛聽取社會各界意見，通過公眾有序參與，提升立法民主性，進而保證地方治理的民主性。其次，地方立法在科學立法的方針指引下，立足客觀實際，遵循客觀規(guī)律，充分吸納各方意見，提升立法質(zhì)量，優(yōu)化治理效能，進而保障治理方式科學、有效，實現(xiàn)地方治理的科學化。最后，地方立法具有穩(wěn)定性的特點，不能輕易變更、廢止，從而有利于保障公眾穩(wěn)定的預期利益，維護治理的公信力和權(quán)威性。

第三，有效應(yīng)對改革過程中的新挑戰(zhàn)，為地方治理能力現(xiàn)代化提供制度依托。隨著深化改革的不斷推進，地方治理面臨著各種新考驗。通過發(fā)揮地方立法職能，能有效應(yīng)對改革過程中的新挑戰(zhàn)，進而提升地方治理效能，為地方治理能力現(xiàn)代化提供制度依托。例如，2021年3月31日，山西省十三屆人大常委會第二十五次會議審議通過《山西省一枚印章管審批條例》，該條例旨在有效提高集中審批服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)部門之間的高效銜接，力求以法治方式破除行政審批改革中的痛點、堵點，以法治方式優(yōu)化營商環(huán)境，從而提升服務(wù)效能。

(二)延伸中央立法的治理觸角

法律和行政法規(guī)系全局性、總攬性、框架性立法，難以針對各地具體實際作出具體規(guī)定，地方政府不便直接依據(jù)中央立法施政管理時，需依賴地方立法推動上位法的具體實施。一方面，地方立法通過對上位法進行細化后，可為中央立法提供更為細致和具體的制度體系，使中央立法的觸角能夠延伸到地方治理的具體領(lǐng)域。如，2020年山西省人大根據(jù)《國務(wù)院優(yōu)化營商環(huán)境條例》制定了《山西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對相關(guān)規(guī)定進行了細化，使其更具有可操作性。另一方面，地方立法能立足于當?shù)貙嶋H，將當?shù)厝罕娎嬖V求與中央層面的立法要求相結(jié)合，落實法律及行政法規(guī)，滿足地方治理的實際需求，有效提升地方治理效能。例如，為了治理和保護三晉“母親河”，2017年山西省人大根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》修訂了《山西省汾河流域水污染防治條例》，有力助推汾河的治理和保護，實現(xiàn)了群眾訴求、法律實施和社會治理的良好統(tǒng)一，將中央立法的觸角延伸到社會基層，強化了治理能力。

(三) 助力形成多樣化的治理格局

立法作為民眾意志的集中體現(xiàn)，須滿足民眾的利益訴求。我國各地政治、經(jīng)濟、人文、自然差異性大的實況造成了民眾利益訴求的多樣化，而宏觀統(tǒng)一的中央立法難以應(yīng)對各地的獨特性、具體性和多樣性問題。地方立法則可依靠親近民眾、貼近基層的優(yōu)勢，對本地群眾利益和地方特殊性問題作出具體有效的回應(yīng)。我國幅員遼闊、地域發(fā)展不平衡，歷史文化各具特色的現(xiàn)實，決定了地方立法要立足地方實際，在不抵觸中央統(tǒng)一立法的前提之下，采取具體措施來解決本地特殊問題，進行適應(yīng)本地區(qū)的特色立法。對地方特殊問題的積極回應(yīng)，對于本區(qū)域民眾訴求的有效滿足，使得地方立法成為更親近民眾的制度規(guī)范，這是地方立法發(fā)揮治理功能的有效途徑，有助于形成多樣化的治理格局，促使法律作為“活法”發(fā)揮其社會控制效應(yīng)。例如，《山西省促進雁門關(guān)農(nóng)牧交錯帶發(fā)展條例》(2019),《陜西省秦始皇陵保護條例》(2021),《貴州省長征國家文化公園條例》(2021)，這些立法具有鮮明的特色性和針對性，有效解決了本地區(qū)獨特又具體的問題。

(四) 通過“先行先試”推動國家治理的頂層設(shè)計

《立法法》(2015)令地方立法權(quán)得以擴容，強化地方治理能力，降低通過中央立法的潛在風險與探索成本。這種地方立法權(quán)的擴容在一定程度上帶有法治試驗的特點，為中央立法提供實踐探索和經(jīng)驗積累[2]。美國曾有學者提出“地方作為立法‘實驗室’”的理論[3]，這一理論也適用于我國。地方立法可以憑借近基層、聚焦點、小范圍、低風險的優(yōu)勢發(fā)揮其探索性作用，在國家還沒有明確的法律規(guī)定，即在無法可依的情況下，進行創(chuàng)制性立法。通過地方“先行先試”，為中央立法摸索出一條適合我國國情的立法之路，積累立法經(jīng)驗。例如，《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》(2021)作為全國首部基礎(chǔ)性、綜合性數(shù)據(jù)立法,率先邁出了大數(shù)據(jù)時代下的立法步伐，為我國數(shù)據(jù)立法作了有益探索，積累了經(jīng)驗。這種“摸著石頭過河”的“先試先行”，可最大程度地減少中央立法的試錯成本，推動國家立法的“頂層設(shè)計”建設(shè)，發(fā)揮以立法引領(lǐng)治理能力現(xiàn)代化的功能。

二、地方立法治理功能發(fā)揮的實踐困境

2015年《立法法》修訂后，地方立法積極探索與實踐，在推動地方治理能力現(xiàn)代化方面起到了重要作用。但檢視地方立法的具體實踐，立法質(zhì)量良莠不齊，在促進地方治理功能方面仍存在諸多困境。

(一) 地方性立法事務(wù)難以明確

實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵在于發(fā)揮好中央和地方的積極性，這就需要對二者權(quán)限予以劃分，而明確我國立法體系中“地方性事務(wù)”對于厘清中央和地方立法權(quán)限具有積極意義。在立法權(quán)的分配上，地方性立法事務(wù)的范圍有多大，直接影響著法制統(tǒng)一性與地方特色性之間的協(xié)調(diào)與均衡?！读⒎ǚā返?3條中“地方性事務(wù)”的法律概念體現(xiàn)了中央與地方的立法權(quán)分配原則(2)《立法法》第73條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應(yīng)當及時予以修改或者廢止。。“地方性事務(wù)”作為一個重要的法律概念，承擔著劃分央地權(quán)限、輔助判斷上下位法關(guān)系等重要功能[4]。作為一個不確定性的法律概念，立法并未對此進行清楚界定，事實上也難以通過立法方式來規(guī)定具體范圍。因為，中央和地方立法權(quán)限的劃分標準問題“并非是一個簡單的技術(shù)性問題，它與一國的權(quán)力結(jié)構(gòu)、國家治理模式息息相關(guān)”[5]91。《立法法》將地方立法權(quán)的主體擴容至設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會?！读⒎ǚā返?2條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)(3)參見《立法法》第72條。。以上三項立法事項本質(zhì)上是“地方性事務(wù)”的列舉表達方式，至于最后的“等”應(yīng)如何理解亦有諸多爭議。為了避免越權(quán)的風險，地方人大一般只是就此三類進行立法而不做延伸，導致這種立法權(quán)的擴容在實踐中更多的僅是主體的擴容，地方性立法活動更多的是執(zhí)行性立法，而非創(chuàng)制性立法，難以滿足實際的立法需求，也無法解決在地方治理中存在的非制度化問題。

(二)重復立法普遍，缺少特色

“立法的質(zhì)量乃立法的生命，立法能力則是質(zhì)量的保證?！盵6]161地方立法呈現(xiàn)出創(chuàng)新性能力不足的問題，“重復立法”問題突出，缺少特色立法[7]。

其一，立法工作中“抄襲”的現(xiàn)象泛濫，重復立法普遍，不能有效回應(yīng)地方的差異化訴求以及地方治理的實際需要，這是當下地方立法的通病。地方立法者受到“不抵觸”原則的約束，為了避免“越權(quán)”的風險，干脆“借鑒”相關(guān)法律和行政法規(guī)，造成大量立法條文被重復制定。曾有學者總結(jié)過，僅濰坊市和蚌埠市出臺的13個地方性法規(guī)文件中就有8個高度重合，項目重復率高達62.3%[8]。浙江省7個地級市中便有5部市容環(huán)衛(wèi)管理條例與上位法高度重復，平均重復率達25%[9]。這些“景觀式”立法嚴重缺乏問題導向，脫離地方實際，難以對地方治理難題形成有效回應(yīng)。

其二，地方特色立法缺少，難以解決地方特殊性問題。立法是否具有“特色性”是衡量地方立法質(zhì)量的重要標準，也是貫徹科學立法原則的體現(xiàn)。地方立法有特色的原則承載著巨大的法治功能，針對地方化問題的立法不足，缺乏切合實際且富有針對性的地方立法，不僅不能滿足區(qū)域差異化發(fā)展的訴求，更無法完成中央決策和法治決策地方化的治理任務(wù)。

(三)地方人大的立法主導地位弱化

首先，作為法定的立法機關(guān)，地方人大在立法中的主導地位不言自明。但在地方立法實踐中，受傳統(tǒng)觀念的影響，行政權(quán)較立法權(quán)更被重視，地方立法的起草工作通常由地方政府的職能部門主導，地方人大對立法起草環(huán)節(jié)的控制力被削減，形成了誰主管便由誰負責起草的立法模式，地方人大的立法主導地位面臨被架空的潛在風險，這使得立法“部門利益化”不可避免。因為，地方政府的職能部門在立法起草活動中易將本部門利益嵌入立法之中，減少本部門的義務(wù)和風險，令部門利益合法化。其次，地方政府的職能部門常會出于“政績”的考慮在立法內(nèi)容中片面追求經(jīng)濟利益，而忽視社會文化等其他方面效益，導致利益協(xié)調(diào)失衡，嚴重影響地方立法的權(quán)威性和公正性。

三、地方立法治理功能困境之成因分析

如前文所述，地方立法在發(fā)揮治理功能中面臨著諸多困境，這些困境的產(chǎn)生原因是多元而非單一的，既有來自對立法權(quán)限的束縛，也有地方立法者自身的局限。總體來講，造成地方立法治理功能實踐困境的主要成因如下。

(一)地方立法權(quán)限的束縛

我國作為單一制國家，權(quán)力集中和法制統(tǒng)一理念貫穿整個法律體系[4]，受中央集權(quán)下的立法結(jié)構(gòu)的影響，中央和地方的立法權(quán)限劃分并沒有明確的界限和標準。主要原因有：第一，盡管《立法法》對中央與地方立法畛域作出規(guī)定，但是這種列舉式規(guī)定具有一定的模糊性，給實踐中立法權(quán)限的判斷造成困擾。對于法條未列舉的事務(wù)，屬于中央立法權(quán)限還是地方立法權(quán)限很難確定，沒有統(tǒng)一的區(qū)分標準。第二，《立法法》第73條中“地方性事務(wù)”的概念并不具有準確的法律內(nèi)涵。實踐中，由于缺乏清晰界定，難以判斷何為“地方性事務(wù)”，在法制統(tǒng)一的要求和壓力下，一定程度上強化了地方人大限縮立法范圍的傾向。第三，中央和地方立法權(quán)限的劃分標準并非是純粹的技術(shù)性問題，其背后關(guān)乎的是一國政治制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、國家體制等深層次因素的考量。從實踐來看，地方性事務(wù)是一個動態(tài)變化的范圍，難以憑借立法技術(shù)對中央和地方立法權(quán)限作出清晰的規(guī)定，只能從法律適用的角度提供可操作性的判斷標準。

(二)地方人大立法觀念保守

地方立法重復，缺少特色，進而導致立法質(zhì)量不高的主要原因之一在于立法者觀念的保守。首先，在實踐中地方立法機關(guān)亦不敢輕易進行創(chuàng)制性立法，即使地方有立法需要，為了“安全”起見，立法者也不愿付諸行動，中央立法機關(guān)對此也多采取保守態(tài)度[10]。在這種情形下，緊跟上位法無疑是最好的選擇。其次，立法者秉著不求有功但求無過的心理，為了避免“抵觸風險”，依靠對上位法重復式的立法模式成為最穩(wěn)妥的立法捷徑。最后，立法權(quán)下放地方后，出于立法政績的心理驅(qū)動，地方立法機關(guān)經(jīng)常追求立法數(shù)量而忽視地方立法的特色性，盲目向中央立法體例看齊，使得立法缺乏自主性和創(chuàng)新意識，脫離了當?shù)氐膶嵡?，喪失了地方立法的特色，不能有針對性地解決當?shù)氐木唧w問題，從而導致地方立法失去實用性和生命力[11]。此外，一些地方立法者存在“惰性思維”，缺少調(diào)查研究，而發(fā)生“關(guān)門立法”“主觀立法”和“相互照抄”的情形，事后對立法的效能缺乏有效評估，也是立法重復、缺少特色、影響立法質(zhì)量的原因所在。

(三)地方人大立法能力不足

立法能力作為國家治理能力的重要組成部分，是合理處理政府、社會和市場關(guān)系，提高治理結(jié)構(gòu)和治理體系合法化程度的積極力量，是立法者在立法過程中(如立項、起草、論證等)展現(xiàn)出來的綜合能力[6]。檢視我國地方立法可發(fā)現(xiàn)人大立法能力不足的主要表現(xiàn)有三：一是地方人大立法起草能力不足，導致立法起草的主導權(quán)旁落。立法起草工作需具備信息分析、專業(yè)知識、法律能力與行政能力以及對社會矛盾和問題的洞察能力，而地方人大缺乏具有專業(yè)知識背景特別是兼具法律背景和行政能力的綜合性人才，對社會問題的把握也不及行政部門深刻，故難以作出有針對性的回應(yīng)，使得立法的起草任務(wù)在很大程度上由政府來完成。二是論證能力不足。我國在長期實踐發(fā)展中，行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)相比，處于相對優(yōu)渥的地位，地方人大對地方政府主導的立法草案進行的聽證并非是制度性的，而是作為一種選擇性的行為，形式意義大于實質(zhì)意義，因而無法保證立法論證的實效性。三是審議能力不足。立法審議作為立法的核心程序，肩負著保障立法科學性、民主性的重任，旨在發(fā)現(xiàn)問題、統(tǒng)一意見，從而保障立法的科學、合理。但是，我國審議多為討論式而非辯論式，在審議過程中鮮有觀點上的交鋒和對問題的辯論反駁，因而無法體現(xiàn)地方人大的立法審議能力，是以審議的實質(zhì)性功能被削弱，地方人大的審議能力被減損。

四、地方立法治理功能有效發(fā)揮之進路

法治是國家治理的基本方式，也是地方治理的基本方式。科學理性的地方立法，能夠為地方治理構(gòu)建理性平臺?？朔胤搅⒎ㄖ卫砉δ馨l(fā)揮的制約性因素，方可有效發(fā)揮地方立法所蘊藏的治理功能。

(一)明確地方性立法事務(wù)的范圍

地方性事務(wù)乃地方治理法治化之前提[12]，只有合理有效地辨識何為地方性事務(wù)，為地方立法機關(guān)劃定邊界和范圍，方可通過地方立法來提升地方治理現(xiàn)代化的程度和地方治理的效能。

就具體識別地方性事務(wù)而言，可從以下幾方面予以辨識。第一，在事務(wù)性質(zhì)上，一般來說服務(wù)供給類事項屬于地方性立法事務(wù)，如城鄉(xiāng)保障性安居工程、困難群眾救助等。中央與地方立法權(quán)限的分配應(yīng)以公共服務(wù)為中心，考慮公共服務(wù)的效果與效率?！肮卜?wù)的對象不是抽象的人民，而是具體的、生活在各地方的民眾?！盵5]99公共服務(wù)的供給要與居民的需求直接對接，公共服務(wù)的組織與運營需要因地制宜。就服務(wù)供給類事項，地方立法的問題導向更強，具體立法措施也更具有實效性、針對性與回應(yīng)性。因此，在服務(wù)供給類事項上，應(yīng)賦予地方立法機關(guān)更大的空間，從而有利于彰顯地方特色，也有利于公共服務(wù)的效果與效率。在此方面，地方人大已有諸多立法實踐(4)例如浙江省人大常委會制定的《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，提供了優(yōu)化營商環(huán)境這一公共服務(wù)。又如，上海市人大常委會制定的《上海市公共場所控制吸煙條例》，提供的是創(chuàng)造良好的公共場所衛(wèi)生環(huán)境的公共服務(wù)。。第二，在利益范圍上，與“當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、受益范圍局限于某個地區(qū)公民權(quán)益的事項應(yīng)屬于地方立法的范圍”[5]100。但若上述事務(wù)可能發(fā)生致使其他地方利益受損的情形時，則不宜由地方立法來規(guī)定。就典型的事項來說，凡是同流通與交易有關(guān)的事項均不屬于地方性事務(wù)。因為，只有全國市場統(tǒng)一化、規(guī)則化才可釋放市場活力。第三，在地域范圍上，事務(wù)實施和影響的范圍僅局限于地方的事項，可交由地方予以立法。例如，城市的市容等僅與本地居民相關(guān)，并不具有全國性的影響，屬于地方性立法事務(wù)。除此之外，對地方性立法事務(wù)的確定，還需符合“不抵觸”原則。在中央立法未對某事項作出規(guī)定之前，屬于地方性事務(wù)的，地方可進行創(chuàng)制性立法；但一旦頒布中央立法，地方立法如與之抵觸即無效，不抵觸則繼續(xù)有效。

(二)提高地方立法質(zhì)量

首先，各地方立法者應(yīng)當轉(zhuǎn)變立法思維、摒棄貪大求全、保守的做法，樹立質(zhì)量為先的立法觀念，做到“法不在多而在精”。其次，要加強地方特色立法，特別是民生領(lǐng)域立法。地方立法能力和質(zhì)量的提升有賴于地方立法的特色性，因此立法要因地制宜，深入實際調(diào)查，發(fā)掘本地特色，結(jié)合具體問題開展立法工作。譬如，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大結(jié)合本區(qū)特色和民生利益，制定出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)公路條例》，有效解決了內(nèi)蒙古自治區(qū)數(shù)萬公里村道管養(yǎng)問題，建立和完善了農(nóng)村牧區(qū)公路的管理體制。既避免了落入重復立法的窠臼，又適應(yīng)了牧區(qū)的特色民情，推動了當?shù)厣鐣卫?。再次，要立足本地實際敢于進行創(chuàng)制性立法。如山西省人民代表大會常務(wù)委員會首次自主起草的經(jīng)濟類創(chuàng)制性法規(guī)——《山西省企業(yè)投資項目承諾制規(guī)定》將國家改革試點任務(wù)與山西改革實際相結(jié)合，鞏固改革成果、引領(lǐng)改革進程，掀開了山西省創(chuàng)制性立法的嶄新一頁。最后，還需有配套的機制保障，如：完善專家學者咨詢機制，為立法提供“地方性知識”，推動地方立法民主化和科學化[1]；強化地方立法后質(zhì)量評估機制，通過對立法進行質(zhì)量評估、分析，從而發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，以進一步改進立法工作，提升立法質(zhì)量。

(三)強化地方人大對立法主導作用

地方人大在地方立法工作中應(yīng)當起主導作用，但是受我國傳統(tǒng)影響，現(xiàn)實力量對比中行政權(quán)更具優(yōu)勢，立法起草權(quán)多由行政機關(guān)掌握，地方人大的立法主導地位很難凸顯，因此需要建立人大主導立法機制，強化立法主導地位。

第一，要強化地方人大對立法起草工作的主導。行政機關(guān)對立法起草工作的主導，使得地方人大在立法中的主導地位難以凸顯，這一問題也引起了各地的重視。例如，山西省人大常委會出臺的《關(guān)于發(fā)揮人大及其常委會立法主導作用的意見》指出：地方人大對立法的主導工作應(yīng)體現(xiàn)在立法過程的各個環(huán)節(jié)，特別是起草環(huán)節(jié)。要改變“誰主管、誰負責、誰起草”的模式，凡涉及本地區(qū)基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的立法起草工作應(yīng)由人大主導。同時，為了保證立法的合法性和專業(yè)性，山西省人大常委會建立了“雙組長制”起草制度，有效約束了“政府主導立法”，降低了立法“部門利益化”的可能和風險。

第二，建立和完善其他配套機制。例如，完善地方人大“立法顧問”機制，引入第三方參與立法工作，即借助地方人大和地方政府以外的個人或組織，如科研機構(gòu)和專家學者參與立法，為立法機關(guān)提供“地方性知識”，促進地方立法科學化[2]；建立健全地方人大代表工作機制和公民有序參與立法制度，通過座談、聽證等途徑，拓寬立法信息的來源，保障立法民主；完善地方人大立法監(jiān)督機制和立法評估等機制，對立法實效進行跟蹤、評估，推動立法的公正性和權(quán)威性，優(yōu)化立法質(zhì)量，強化地方人大對立法的主導。

第三，地方人大應(yīng)處理和協(xié)調(diào)好同各方在立法工作中的關(guān)系。制定高質(zhì)量的法律，尊重和維護地方人大在立法中的主導地位需要各方的共同努力，因此要建立和完善“黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”[13]，構(gòu)建起完備的地方立法體系，保障和實現(xiàn)地方人大在地方立法中的主導地位。

五、結(jié)語

在全面依法治國的背景下，地方立法作為國家立法體系的重要組成部分在地方治理中發(fā)揮著重要功能。十八屆三中全會以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為新的命題，這一目標的實現(xiàn)需要綜合中央層面和地方層面的治理。因此，通過立足地方治理實踐，推動地方立法治理功能的有效發(fā)揮，建立和完善地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將是地方立法新的時代使命。