李俊鵬， 張言彩， 孟祥海

(淮陰師范學院 經(jīng)濟與管理學院， 江蘇 淮安 223001)

農(nóng)業(yè)是國家經(jīng)濟發(fā)展的“壓艙石”，其發(fā)展質(zhì)量決定著國家“經(jīng)濟之舟”航行的速度和穩(wěn)健性[1]。高質(zhì)量發(fā)展既是農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路[2]。本文在總結“十三五”時期淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展取得成就的基礎上，分析了“十四五”時期淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的新的形勢、機遇和挑戰(zhàn)，并借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，提出了淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑。

一、“十三五”時期淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展取得的主要成就

(一)農(nóng)業(yè)基礎地位更加穩(wěn)固

糧食生產(chǎn)實現(xiàn)連年穩(wěn)產(chǎn)豐產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模集聚效應逐步顯現(xiàn)。2021年全市糧食種植面積為1 023.84萬畝，平均畝產(chǎn)478.94公斤，年產(chǎn)糧食超490萬噸。2014年以來，淮安市先后獲批“國字頭”農(nóng)業(yè)園區(qū)和示范基地8個；建成省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園11家，居全省第二；獲批省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園2家；獲批國家一二三產(chǎn)融合發(fā)展示范園、中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)各1個。

(二)“三特”產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢凸顯

“三特”產(chǎn)業(yè)即特優(yōu)高效種養(yǎng)業(yè)、特種綠色水產(chǎn)業(yè)和特色生態(tài)休閑業(yè)。2020年淮安市“三特”產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值445億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的62.8%。2021年全市優(yōu)良食味稻種植面積達181.6萬畝，較上年增加54.6萬畝，增幅達43%。同時，淮安市休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體達665家，總營業(yè)收入達19億元。其中，具備國家“三星級”以上資格的主體有14家，省級精品村和主題創(chuàng)意農(nóng)園38個。

(三)農(nóng)業(yè)科技支撐明顯提升

近年來，淮安市深入推進科技示范戶培育工作。2021年，淮安市科技示范戶培育數(shù)量達6 029戶。在此基礎上，淮安市建成稻麥、蔬菜、水產(chǎn)等省級農(nóng)業(yè)科技推廣示范基地27個，村級技術示范點60個?；窗彩腥嫱七M省級糧食生產(chǎn)全程機械化示范市創(chuàng)建，全市擁有各類農(nóng)機具35萬多臺(套)，農(nóng)機總動力達629.25萬千瓦，培育農(nóng)機合作社968個，服務農(nóng)戶約70萬戶。

(四)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展全面推進

一是生態(tài)保護和修復工作常抓不懈。全市林木覆蓋率達19.54%，建成省級綠色示范村612個。濕地保護面積20.05萬畝，保護率達51.1%。設立自然保護區(qū)5個，面積達7.09萬公頃。二是推進化肥農(nóng)藥用量“零增長”。近年來，淮安市建成耕地質(zhì)量提升與化肥減量增效示范區(qū)2萬畝，化肥用量同比減少1.88%，測土配方施肥推廣率90%。三是推動農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用。2021年全市建成畜禽糞污集中處理中心5個、田間糞污調(diào)節(jié)池2.55萬立方米，秸稈綜合利用率達96.6%。四是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全得到保障。2021年，淮陰區(qū)、金湖縣被省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳命名為首批江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣區(qū)。

(五)農(nóng)村三產(chǎn)融合勢頭良好

一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條拉長增粗。近年來，淮安市大力引進3 000萬元以上農(nóng)產(chǎn)品加工項目，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸至精深加工，招引農(nóng)產(chǎn)品加工項目600個，建成市級以上農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)7個，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值超過2 000億元，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比達3.06∶1。二是農(nóng)產(chǎn)品品牌創(chuàng)建成效顯現(xiàn)。2020年，“淮味千年”農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌授權品類增加到12個，授權企業(yè)擴至50家。三是農(nóng)旅融合程度逐步提高。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)功能得到拓展，擁有各類休閑觀光經(jīng)營主體629個。2018年，建成農(nóng)業(yè)電子益農(nóng)信息社1 200多個，農(nóng)產(chǎn)品電子商務網(wǎng)上銷售額達65億元。四是創(chuàng)成一批農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范縣區(qū)和示范鎮(zhèn)村?；窗矃^(qū)和清江浦區(qū)成功創(chuàng)成省級農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導縣區(qū)?；搓巺^(qū)漁溝鎮(zhèn)等一批鎮(zhèn)村創(chuàng)成“產(chǎn)業(yè)強、百姓富、鄉(xiāng)村美”的產(chǎn)業(yè)融合鎮(zhèn)村。

(六)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)步壯大

一是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)持續(xù)做大做強。截至2020年底，全市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)共335家。其中，國家級、省級和市級龍頭企業(yè)分別為5家、55家和275家。二是家庭農(nóng)場快速增長。目前，全市家庭農(nóng)場5 359個，占全省總量的11.24%。其中，省級示范家庭農(nóng)場155家，市級示范家庭農(nóng)場385家。三是農(nóng)民合作社穩(wěn)步發(fā)展。截至2019年10月，全市農(nóng)民專業(yè)合作社達10 237個，工商年報公示率穩(wěn)定在90%以上。創(chuàng)成國家級示范社43個，省級示范社180個，市級示范社993個。四是新型職業(yè)農(nóng)民培育穩(wěn)步發(fā)展。全市累計培訓職業(yè)農(nóng)民40多萬人，新型職業(yè)農(nóng)民培育度達45.8%。

二、“十四五”時期淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的形勢、機遇和挑戰(zhàn)

(一)面臨形勢

1.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)質(zhì)量提升與結構優(yōu)化的趨勢更加突顯。隨著我國產(chǎn)業(yè)結構的演進，居民收入與生活水平的顯著提升，國家和社會對淮安市農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了新的要求，即質(zhì)量提升與結構優(yōu)化。在質(zhì)量提升方面，表現(xiàn)為：(1)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。跳出“只有增長沒有發(fā)展”的陷阱，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的低碳化和低能耗化，讓淮安市農(nóng)業(yè)的“金山銀山”持續(xù)來源于對“綠水青山”的保護和利用[3]。(2)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的改善。滿足居民對農(nóng)產(chǎn)品的高標準要求，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品在營養(yǎng)、口感、功能、文化等方面的提升，進一步改善居民生活質(zhì)量。在結構優(yōu)化方面，表現(xiàn)為：(1)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的協(xié)調(diào)。對標國家“十四五規(guī)劃”的總體要求和地區(qū)資源稟賦，通過完善市場機制、優(yōu)化要素配置實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化、融合和升級，在強化農(nóng)業(yè)基礎地位的同時，推動農(nóng)民持續(xù)增收。(2)產(chǎn)品供給結構的優(yōu)化。目前，國內(nèi)國際“雙循環(huán)”不斷深化，農(nóng)產(chǎn)品市場需求趨于多元化，這要求淮安市農(nóng)產(chǎn)品供給結構必須與之協(xié)調(diào)，并不斷優(yōu)化。

2.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、手段和路徑發(fā)生深刻變化。隨著國際國內(nèi)市場“雙循環(huán)”模式的建立、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整、科學技術的突飛猛進，以及資源環(huán)境的制約，淮安市農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式、手段和路徑正面臨著深刻的變化。在發(fā)展方式方面，首先是由資源粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，即通過要素替換、技術革新等實現(xiàn)能源、資源利用效率的顯著提高；其次是產(chǎn)業(yè)的融合式發(fā)展，推動更多的優(yōu)質(zhì)要素向農(nóng)業(yè)流動，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)民收入持續(xù)增長。在發(fā)展手段方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等前沿技術的逐漸成熟與融入，淮安市農(nóng)業(yè)發(fā)展手段逐漸表現(xiàn)出數(shù)字化、網(wǎng)絡化、機械化等特征。借助現(xiàn)代育種技術(如轉(zhuǎn)基因、雜交技術等)、數(shù)據(jù)采集技術，淮安市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正朝精準化、綠色化方向發(fā)展。在發(fā)展路徑方面，市場化特征加強，通過不斷完善市場機制實現(xiàn)要素和產(chǎn)品的優(yōu)化配置，充分釋放農(nóng)業(yè)的增收潛力。

3.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所面臨的風險與不確定因素仍然較多。“十四五”時期，淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展仍面臨諸多不確定性因素與風險。在國際市場方面，“民粹主義”和“民族主義”誘發(fā)的“逆全球化”的不利局面，阻礙了要素和產(chǎn)品的全球配置，壓縮了淮安市農(nóng)產(chǎn)品市場。持續(xù)的地緣政治和國際爭端也增加了國際農(nóng)產(chǎn)品市場的不確定性。在國內(nèi)市場方面，受國際形勢和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等因素的綜合影響，國家農(nóng)業(yè)政策的靶向效應尚未得到充分彰顯，影響淮安市農(nóng)業(yè)規(guī)劃布局、發(fā)展方式選擇、發(fā)展路徑設定的預判。在自然因素方面，極端天氣(如干旱、寒潮、洪澇等)較為頻繁地發(fā)生導致淮安市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨成本上升、產(chǎn)量下降的風險。動植物疫病(如非洲豬瘟等)和動植物入侵(如加拿大一枝黃花、福壽螺等)的發(fā)生也阻礙了淮安市農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工與銷售，對農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了較為嚴重的干擾。

(二)重大機遇

“十四五”時期淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展也迎來重大機遇。2020年以來，淮安市鄉(xiāng)村振興已進入新的階段，鄉(xiāng)村振興領導體制和工作機制全面建立，各級政府的政策舉措和工作思路已經(jīng)明確，相關政策體系、制度體系、標準體系和考核體系已經(jīng)形成。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃的全面實施，以及改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件等重大舉措的全面推進，淮安市在統(tǒng)籌兼顧區(qū)域人口、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點建設、村落形態(tài)修復、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承的基礎上，通過集聚提升、城鄉(xiāng)融合、特色保護、搬遷撤并等形式分類推進村莊布局優(yōu)化，推進基礎設施和公共服務設施向農(nóng)村社區(qū)延伸覆蓋。鄉(xiāng)村即將發(fā)生的變化對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、資源要素配置方式以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來深刻影響，同時也為資本、技術、管理等要素轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來極大的動力[4]?？傊笆奈濉睍r期是淮安市由高水平全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的關鍵時期，其中蘊含著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大機遇。

(三)重大挑戰(zhàn)

“十四五”時期淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。一是農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎仍相對薄弱。農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)“特而不優(yōu)”問題仍不同程度存在，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構有待優(yōu)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、結構單一，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化與附加值提升能力較弱。農(nóng)業(yè)多功能拓展不夠，跨界與跨業(yè)態(tài)融合發(fā)展不足。二是新型經(jīng)營主體作用發(fā)揮不夠。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)影響深度不夠，帶動力不足。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法有效帶動小農(nóng)戶分享增值收益。農(nóng)業(yè)合作社不規(guī)范，存在“掛牌社”“空殼社”以及“兩頭涼”等現(xiàn)象。家庭農(nóng)場以種植業(yè)為主，生產(chǎn)成本高、信息化程度低、抗風險能力弱。三是優(yōu)質(zhì)要素面臨制度性短缺。農(nóng)村要素市場改革滯后，下鄉(xiāng)資本的邊際報酬明顯低于歐美國家且回報穩(wěn)定性差。優(yōu)質(zhì)勞動要素流動受限，人才下鄉(xiāng)面臨著待遇低、政策支持不夠、激勵不足等阻礙[5]。四是惠農(nóng)政策未能有效落實。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地未得到充分保障。財政支持力度有限，財政支持資金不僅總量低，且表現(xiàn)出碎片化特征。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資成本高等問題依然突出。

三、“十四五”時期推進淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本思路、主要目標和重大舉措

(一)基本思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，實施黨中央關于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，圍繞省委十三屆六次全會和全省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興暨深化農(nóng)村改革推進會議部署，著力構建具有淮安特點的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，爭創(chuàng)淮安市農(nóng)業(yè)發(fā)展新特色、新優(yōu)勢，大力提升淮安市農(nóng)業(yè)區(qū)域競爭力。

(二)主要目標

1.糧食生產(chǎn)能力繼續(xù)提升，“三特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新臺階。加強高標準農(nóng)田建設，確保高標準農(nóng)田占比達75%、全市糧食種植面積穩(wěn)定在1 000萬畝以上?！叭亍鞭r(nóng)業(yè)基地擴面升級，建成特優(yōu)高效種植基地500萬畝，特種綠色水產(chǎn)基地50萬畝，特色生態(tài)休閑景點1 000個。

2.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平顯著提升，形成新的農(nóng)民增收點。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比達到3.5∶1，休閑觀光農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值超過50億元，農(nóng)產(chǎn)品電子商務年銷售額超過150億元。進一步擴大農(nóng)民收入來源，鞏固脫貧攻堅成果，推進共同富裕。

3.發(fā)展壯大一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。重點培育各類龍頭企業(yè)，爭取國家級龍頭企業(yè)10家，省級龍頭企業(yè)超過100家，每個縣區(qū)至少培育一家30億級的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體超過100家，打造市級以上示范合作社1 500家，建成市級示范家庭農(nóng)場1 000家。

(三)重大舉措

1.強化基礎建設，持續(xù)推動“三特”農(nóng)業(yè)發(fā)展。一是加強農(nóng)產(chǎn)品加工基地建設，促進加工裝備升級，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是推進副產(chǎn)物綜合利用，推動產(chǎn)品銷售渠道創(chuàng)新，推進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三是拉伸拓寬產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品深度加工等產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)融合水平。四是建立和完善標準化生產(chǎn)、檢測、安全追溯、質(zhì)量安全監(jiān)管體系，拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增值空間。

2.注重資源與環(huán)境保護，實現(xiàn)“量質(zhì)”并重發(fā)展。堅持“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，落實環(huán)境保護和資源集約利用策略，謀求高質(zhì)量發(fā)展[6]。一是加強耕地資源保護，提高耕地生產(chǎn)能力，實現(xiàn)“藏糧于地”。二是以科技創(chuàng)新推進農(nóng)業(yè)清潔化生產(chǎn)，建立包含要素集約利用、生產(chǎn)過程低碳低耗、廢棄物循環(huán)利用的綠色生產(chǎn)體系。三是大力實施品牌強農(nóng)戰(zhàn)略，以“淮味千年”品牌建設為核心，積極推進農(nóng)產(chǎn)品地理工程，拓展淮安農(nóng)產(chǎn)品的市場版圖，提高并深化“淮字”農(nóng)產(chǎn)品的市場認可度和溢價水平。

3.強化新型經(jīng)營主體作用，實現(xiàn)“以點帶面”發(fā)展。一是通過資金、政策等的適度傾斜，培育壯大農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、供銷社、信用社等經(jīng)營主體，發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)帶動作用，增強其引領現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的能力。二是合理規(guī)劃布局，基于地區(qū)資源稟賦和市場特征，打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范縣區(qū)、示范園區(qū)等新載體，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的集聚能力。

四、“十四五”時期淮安市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

(一)加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展資金投入

1.加大財政資金扶持力度

(1)充分發(fā)揮政府基金的拉動作用。充分發(fā)揮省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(漁業(yè))產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金和市級“4+1”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政引導資金等政府基金的拉動作用，以發(fā)展壯大“三特”產(chǎn)業(yè)為重點，整合涉農(nóng)項目資金，促進淮安現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。擴大市級政府農(nóng)業(yè)類投資基金推動規(guī)模，吸引各類社會資本和金融資本參與涉農(nóng)企業(yè)并購重組。調(diào)整現(xiàn)有市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金結構，用好市級貸款風險補償基金，專項扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)技術設備升級改造、兼并重組、新工藝研發(fā)應用、農(nóng)產(chǎn)品原料采購等。

(2)支持園區(qū)平臺基礎設施與公共平臺建設。采取以獎代補、先建后補、貸款貼息、信貸擔保等多種方式，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)基礎設施與公共平臺建設。重點支持農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)、區(qū)域性產(chǎn)地批發(fā)市場等基礎設施和公共服務平臺建設，支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品加工原料基地、公共設施、物流配送體系和技術改造。加強農(nóng)村電商公共服務平臺建設，支持大型電商企業(yè)加快渠道下沉，帶動縣、鎮(zhèn)、村三級電商服務體系建設。以服務鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟為導向推進農(nóng)村旅游公路網(wǎng)、特色田園鄉(xiāng)村和農(nóng)村交通基礎設施建設。

(3)加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財政扶持力度。統(tǒng)籌利用中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金中的適度規(guī)模經(jīng)營資金以及自有財力，重點支持合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等開展農(nóng)產(chǎn)品初加工，以及地理標志農(nóng)產(chǎn)品和綠色優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌創(chuàng)建，多層次、多渠道培育壯大農(nóng)業(yè)企業(yè)，加大對農(nóng)業(yè)企業(yè)主板上市以及新三板掛牌的扶持力度。

(4)擴大稅收優(yōu)惠領域與范圍。擴大農(nóng)產(chǎn)品增值稅進項稅額核定扣除試點范圍，落實農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)憑收購發(fā)票抵扣增值稅和農(nóng)產(chǎn)品初加工企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。在實施與農(nóng)產(chǎn)品加工有關的國家鼓勵類項目中，市級財政可對符合條件的企業(yè)引進、更新技術設備給予獎勵。

(5)完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鞏固發(fā)展種植業(yè)保險，大力發(fā)展高效設施農(nóng)業(yè)保險，鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險等，適當提高種植大戶、家庭農(nóng)場的保額標準，將其物化成本與土地流轉(zhuǎn)成本納入政策性保險保障范圍，探索農(nóng)產(chǎn)品收入保險制度。將農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)納入農(nóng)業(yè)保險中央財政補貼范圍，扶持農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。加強涉農(nóng)信貸與保險合作，大力推廣小額貸款保障保險、農(nóng)業(yè)保險保單質(zhì)押等保險增信模式，拓寬農(nóng)業(yè)保險保單質(zhì)押范圍，低成本盤活農(nóng)戶資產(chǎn)。

2.積極拓寬金融支農(nóng)渠道

(1)推動農(nóng)村金融產(chǎn)品供給創(chuàng)新。一是探索農(nóng)業(yè)供應鏈金融模式。重點探索以應收賬款為核心的供應鏈金融模式、以資質(zhì)強的農(nóng)業(yè)企業(yè)為核心的供應鏈金融模式和以大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺為核心的供應鏈金融模式。二是探索農(nóng)機租賃融資模式。通過融資租賃公司的租賃綜合服務鏈接和整合承租人、銀行、經(jīng)銷商以及政府的各種資源，讓承租人(農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社等)在交納一定的首付金后即可獨立使用農(nóng)業(yè)機械設備。

(2)擴大有效擔保物的范圍，優(yōu)化“政銀擔”模式。積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營權、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權以及宅基地使用權等抵押貸款業(yè)務，增加可用抵押物。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)擔保公司職能，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔保服務。

(3)提高農(nóng)村金融服務效率。構建涵蓋多種金融產(chǎn)品，覆蓋不同領域，滿足不同主體的多層次、有梯度的金融支持體系。完善全市綜合金融服務平臺，通過“一張網(wǎng)”將全市農(nóng)商行、農(nóng)村小貸公司、農(nóng)業(yè)擔保公司等各類涉農(nóng)金融服務機構接入平臺，開發(fā)手機APP，讓信息“多跑路”、農(nóng)民“少跑腿”，提高農(nóng)村金融服務的效率。

3.大力吸引社會資本投入。調(diào)整土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。從土地出讓金中提取一定比例的資金，吸收社會資本，設立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基金，統(tǒng)籌用于農(nóng)業(yè)基礎設施改善，“三特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的培育與發(fā)展。鼓勵工商資本投資適合產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)領域，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。

(二)強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的用地保障

1.穩(wěn)步推進農(nóng)村“三塊地”改革

(1)深化土地經(jīng)營制度改革。落實集體土地“三權”分置政策，結合農(nóng)房改善，引導土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，防范流轉(zhuǎn)風險，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權益。

(2)盤活宅基地和房屋使用權。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活閑置宅基地和閑置房屋，支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地以入股、聯(lián)營等方式用于產(chǎn)業(yè)融合項目，試點農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用農(nóng)村集體建設用地建設人才公寓，吸引人才進入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園區(qū)創(chuàng)業(yè)。

2.大力保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地

(1)推動已有政策落地。認真落實國辦發(fā)〔2015〕93號、省政辦發(fā)〔2017〕4號文件以及原國土資源部和國家發(fā)展改革委(國土資規(guī)〔2017〕12號)文件等關于“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預留少量(不超過5%)規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設施、鄉(xiāng)村旅游設施等建設”的要求，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的落實。

(2)盤活農(nóng)村集體建設用地。隨著農(nóng)民群眾住房條件改善的快速推進，淮安市農(nóng)村地區(qū)將釋放出相當數(shù)量的農(nóng)村集體建設用地，新增的建設用地指標要有一定比例用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。例如，對集聚提升、城郊融合、特色保護類村莊，每村不少于15畝建設用地指標用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(3)創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給方式。在休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工，以及符合相關規(guī)定的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的建設項目中探索采用點狀供地的方式，靈活滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求。

3.規(guī)范設施農(nóng)用地，提高農(nóng)業(yè)設施用地配置比例。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所需各類生產(chǎn)設施和附屬設施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須興建的配套設施，應在現(xiàn)有文件規(guī)定基礎上，進一步細化設施農(nóng)用地使用范圍，適應環(huán)保監(jiān)管和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求，適當擴大農(nóng)業(yè)配套設施和附屬設施用地的上限規(guī)模。

(三)強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的人才支撐

1.建立城市人才下鄉(xiāng)激勵機制。制定實施財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類城市人才返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鼓勵普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人才要素融合流動。完善政府購買公共服務制度，解決好下鄉(xiāng)人才醫(yī)療保健、階段性居住及子女受教育等需求，努力構建功能齊全、運轉(zhuǎn)高效和服務便捷的鄉(xiāng)村人才公共服務體系。

2.加快培養(yǎng)涉農(nóng)高層次人才。圍繞農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民需求，加快“兩新”人才(新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民)的融合培育，分層次、分類別、分專題開展農(nóng)業(yè)職業(yè)技能培訓、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓、現(xiàn)代青年農(nóng)場主(農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人)培養(yǎng)和農(nóng)村實用人才帶頭人培訓。繼續(xù)實施農(nóng)民工學歷能力“雙提升計劃”，促進產(chǎn)教融合發(fā)展。開展涉農(nóng)專業(yè)大學畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定，實施“定制村干”培育工程，鼓勵政校合作、定向培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，鼓勵農(nóng)民通過各種方式就地就近接受職業(yè)教育培訓。

3.創(chuàng)新科技創(chuàng)新成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機制。鼓勵科研人員到農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)任職兼職，完善知識產(chǎn)權入股、參與分紅等激勵機制。支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、科研機構等開展科技創(chuàng)新，依托國家級、省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和“星創(chuàng)”天地等載體，引導和支持科技成果轉(zhuǎn)化。探索公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機制，允許農(nóng)技人員通過提供增值服務合理取酬。

(四)完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎設施和公共服務體系

1.構建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品市場體系。加快農(nóng)產(chǎn)品智慧市場建設，加強農(nóng)產(chǎn)品流通基礎設施建設，鼓勵供銷、郵政、快遞、大型商貿(mào)物流企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營布局，構建鄉(xiāng)村物流體系，全面提升農(nóng)村物流站點的服務能力和水平。打造線上線下一體化農(nóng)村物流模式。加快農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流體系建設，推進產(chǎn)地集配中心、農(nóng)產(chǎn)品交易倉儲設施和冷鏈物流集散中心等跨區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品流通基礎設施建設，優(yōu)化公共性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。

2.改善農(nóng)村基礎設施條件。以服務鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟為導向推進農(nóng)村旅游路網(wǎng)建設，提高鄉(xiāng)村公路等級和通達性，完善鄉(xiāng)村旅游標識標牌建設[7]，促進鄉(xiāng)村旅游便利化。

3.提升農(nóng)村信息化服務能力。市、縣(區(qū))政府應采用以獎代補等方式，支持“益農(nóng)信息社”的建設運營；加強農(nóng)村地區(qū)電商服務體系，支持大型電商企業(yè)下沉鄉(xiāng)村，帶動縣、鎮(zhèn)、村三級電商服務體系建設。

4.提升供銷合作社為農(nóng)服務能力。供銷合作社應當從主要從事流通服務向全程農(nóng)業(yè)社會化服務、全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務延伸，實現(xiàn)在農(nóng)資供應、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村服務等重點領域和環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供更加便利實惠、安全優(yōu)質(zhì)的服務。

(五)優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策支持體系

1.加強政策協(xié)調(diào)性系統(tǒng)性設計。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、工業(yè)信息等多個政府管理部門，因此，完善支持政策體系，加強部門之間政策協(xié)調(diào)尤其重要。建議由政府綜合經(jīng)濟管理部門牽頭，按照“大任務+專項”方式，整合種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品流通，以及休閑農(nóng)業(yè)等涉農(nóng)領域的扶持政策，構建全市統(tǒng)一的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策支持體系。

2.推進農(nóng)業(yè)政策支持轉(zhuǎn)型。市、縣(區(qū))政府應當從選擇產(chǎn)業(yè)向服務產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變，改變靠補貼、靠項目、靠批地等支持特定產(chǎn)業(yè)的模式[8]，完善和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策工具手段，在融資擔保、普惠性稅收優(yōu)惠、行政審批等環(huán)節(jié)加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的扶持力度。

3.增強政策落地的實效性。目前，在淮安市，國家以及省級層面出臺的一些支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策尚未有效落地。例如，支持龍頭企業(yè)發(fā)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項債券的政策在實際中很少開展。又如，5%建設用地用于農(nóng)村融合發(fā)展的政策也未落地。為此，淮安市、縣(區(qū))兩級政府應當認真落實國家和省關于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策，增強政策落地的實效性。