陳曉敏，夏亞萌

（1.燕京理工學院，河北 廊坊 065201；2.聯(lián)通支付有限公司，北京 100032）

1 稅權的概念解讀

稅權是各國政府憑借國家主權進行稅收實體與程序權責立法，同時以此為依據(jù)來強制參與主體范圍內(nèi)社會主體的財產(chǎn)分配，最終取得財政收入以及調控國家經(jīng)濟的財政征收權利。稅權有廣義與狹義之分，廣義上包括了國家稅權與公民稅權，狹義上則僅包括國家稅權。本文基于財稅法角度來分析與探討狹義稅權，既包括橫向角度的同級政府不同部門的稅權劃分配置，也有縱向角度的不同級政府間稅權的分割配置。這里主要從稅收立法權、稅收征管權以及稅收收益權三個方面來進行稅權具體表現(xiàn)進行界定與解讀，如下：

首先，稅收立法權指的是通過法定程度來制定、修改等，生成具有法律效力的稅收規(guī)范性文件的權限。除了全國人大及其常委會所制定的法律文件之外，還包括有國務院制定的行政法規(guī)、各部委制定的部門規(guī)章以及省級人民政府制定的地方法規(guī)等等，內(nèi)容包括稅種、稅率調整以及稅收優(yōu)惠等。

其次，稅收征管權指的是稅收執(zhí)法機構依據(jù)法律對納稅主體所實施的稅款征收、稅務管理等的權限，當然稅收處罰權以及稅收優(yōu)惠減免權也包含在內(nèi)。

最后，稅收收益權指的是對所征收的稅款所具有的使用及分配受益等權限。

2 稅權配置現(xiàn)狀及問題

自1994年我國實施分稅制改革以來，稅權向中央層級集中，由此奠定我國稅收法制體系基礎與稅權配置的基本格局。首先，稅收立法權高度集中，國務院所屬部委所頒布的部門規(guī)章形式仍然占據(jù)多數(shù)稅收立法的規(guī)范性文件；其次，稅收征管權高度集中，基于中央的垂直管理體制，中央政府稅收管理權在縱向的控制得到有效集中與顯著加強；最后，稅收收益權高度集中，結合目前我國稅種劃分及分配來看，稅收受益的最后歸屬大部分集中于中央。

2.1 稅收立法權方面──“法治”與“分權”的障礙

由于當前我國的稅權配置更集中于中央，這樣的格局和背景下，會不可避免地引發(fā)沖突與矛盾，特別是容易出現(xiàn)“法治”與“分權”的障礙。

一方面來講，基于中央層面來看，稅收立法權存在著“法治”與“分權”障礙，雖然說我國已于2020年順利且有效完成了稅收法定的改革任務，但由于長期的立法解釋缺位以及司法不足等客觀實際情況的影響，也就直接導致“稅法行政解釋”空間的生成與存在，“行政化色彩”越發(fā)濃厚，導致稅收法定主義被弱化，稅務部門行為特征存在隨意性變動性，加上相關監(jiān)管機制的缺失，會使得稅收法治目標發(fā)生偏離甚至是漸行漸遠。

另一方面來講，基于地方層面來講，由于“原生性”立法的缺位，地方對于自身稅收收入的控制力較弱，也就難以通過稅收手段做出相應法律安排。增加地方政府財政風險，更無法維持自身財政穩(wěn)定的自給率。

2.2 稅收征管權方面──征管失衡及立法滯后的困境

基于分稅制改革，形成國家及地方稅務局兩套稅務征管體系。顧名思義，前者由中央垂直領導管理，后者出業(yè)務之外由地方政府為主進行領導管理。這樣的征管體系優(yōu)勢在于能夠理順中央與地方的關系，基于各自所劃定稅種權限的征收管理來形成完整有效的配合，但是也存在一定的問題，雖后經(jīng)國家機構改革國地稅系統(tǒng)合并為一個單位，但權限交叉等問題仍然存在，無形之間增加了納稅的限制與成本。

另外，立法滯后也比較突出，比如當前我國稅收征管權限尚未受憲法規(guī)制，《稅收征收管理法》還未就新稅務征管系統(tǒng)法律定位及職責等進行及時修改，同時在社會保險費征管的法律權限問題上，還未與《社會保險法》有效銜接等。

2.3 稅收收益權方面──分配支出責任不匹配的問題

在財權集中于中央，事權下放地方的背景下，地方政府自身承擔著越來越多的支出責任，據(jù)統(tǒng)計地方政府用50%的稅收收入承擔著80%以上的財政支出責任，即使有中央有通過轉移支付的方式來進行資金返還，但是對于地方政府而言，仍然難以做到收支均衡。當然，稅收收益權分配失衡，收規(guī)則制定的影響。宏觀角度來講，中央政府是分配規(guī)則制定者與參與者，影響央地間稅收收益穩(wěn)定格局，稅收收益權出現(xiàn)失衡。加上省級及以下政府易變性政策的出臺等方面影響，影響稅收收入穩(wěn)定性也引發(fā)財權的常態(tài)性博弈。

3 財稅法視角下稅權配置的優(yōu)化路徑

3.1 規(guī)范稅收立法權、適度分權地方

首先，要切實明確并貫徹落實稅收的法定原則，加速推進我國稅收的法治建設。具體來講，應當充分明確全國人大及其常委會的稅收法律立法主體地位及作用，突出其權威性，盡可能減少行政授權立法。其次，要實施集權與分權相結合的辦法，通過制定與完善稅收基本法等，橫向上明確中央及機關行政立法的邊界及效力，縱向上確立中央對稅基的決定權，可以酌情將具有較強區(qū)域性特征及較高征收成本的立法權交給地方。最后，在授予地方一定立法權的同時，也應當跟進和強化監(jiān)督與審查，要求地方政府要廣泛征求群眾意見，公開稅收行為立法接受大眾監(jiān)督，報送全國人大有關機構審查報備，避免與上位法相抵觸，對地方保護主義色彩濃厚的條文等要進行及時整改。

3.2 規(guī)范稅收征管權、協(xié)調征管矛盾

為了進一步規(guī)范稅收征管權，就必須要從完善法律法規(guī)這一基礎有效手段出發(fā)來進行。其中，特別是修改和完善《稅收征管法》，從法律形式上去合理明確新稅務征管系統(tǒng)的法律地位、職責權能等；協(xié)調好與《社會保險法》相關規(guī)定，避免交叉抵觸，創(chuàng)建發(fā)生爭議后的解決機制等；明確規(guī)定稅額核定程度的對象、內(nèi)容及形式，充分保障相關主體的權利及義務等。

除此之外，考慮到國地稅在合并之后，中央與地方之間稅收征管方面仍然存在一定的矛盾，我們應該實施有效的辦法，采用具體問題具體分析的理念及方法，去協(xié)調征管矛盾。比如說，針對其中所存在著的縱向矛盾，可通過成立內(nèi)部性質的矛盾審議與仲裁機構，當在稅收征管過程中出現(xiàn)爭議行為及情況時，可以提請該機構來實施審查并做出最終的判斷，然后有效協(xié)調各自的執(zhí)法行為。另外，比如針對同級政府間所存在著的橫向矛盾，可以引導與促進同級政府間加強稅務交流與合作，最終經(jīng)合議簽訂協(xié)調機制協(xié)議，其中就雙方的稅務征管權責進行合理明確的規(guī)定與說明。另外，也可以借助網(wǎng)絡技術的手段，構建跨區(qū)域的信息共享與交流平臺，把有關案件、業(yè)務流程等納入其中，避免各部門的重復執(zhí)法。當然，在此過程中還需要做好案例的分析、反思及記錄等，總結有益經(jīng)驗，生成有效做法的同時，為今后類似情況的執(zhí)法提供思路與借鑒。

3.3 調整稅收收益權、注重持續(xù)發(fā)展

基于已公布的中央與地方收入與支出占比情況來看，不難看出地方政府所面臨著的較大的財政壓力。在現(xiàn)有政策背景之下，既要保證中央稅收收益，又要不斷探索行之有效的新方法路徑，來通過方式的改良來增加地方稅收的收益。具體來講，首先要合理且明確劃分中央與地方的事權，以此來形成有效的規(guī)范與約束。當然地方如果以當前稅收收益并不能夠滿足全部公共產(chǎn)品提供需求的情況下，屬中央事權支出責任范疇，應以中央稅收收益為主加以支出，當然也可以以轉移支付的手段，來實現(xiàn)中央對地方政府的補貼。反之，如果屬于地方事權范疇，則需要以地方稅收收益為主進行支出。另外，可以酌情考慮建立地方可持續(xù)的稅收體系，比如利用地方資源稟賦等，積極開辟稅源，征收特色稅。舉例來講，比如針對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，即房地產(chǎn)保有稅等。最后，要對現(xiàn)有稅收收益進行科學合理的調整。比如可以適當調整中央與地方的共享稅“分成”比例，以此來進一步增加地方政府的收益分配，同時可適當賦予地方政府一定的附加稅開征權。再比如可以適當調整稅種劃分，把一些中央稅或者是共享稅大部分或完全劃歸于地方等。

綜上所述，財稅法視角下稅權配置及其優(yōu)化的探究與實踐，極具理論意義與實踐價值。為了更好地滿足地方政府因地制宜的發(fā)展本地經(jīng)濟的需要，應當規(guī)范稅收立法權，適度分權地方；規(guī)范稅收征管權，協(xié)調征管矛盾；調整稅收收益權，注重持續(xù)發(fā)展?；谏鲜鋈齻€維度及層次的研究與嘗試，促進稅權的優(yōu)化配置，實現(xiàn)健康運行。