撒續(xù)卿

（新疆財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012）

習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想是新時代我國貧困地區(qū)治理的重要指導(dǎo)思想，是我國全面建成小康社會的重要部分。我國在全速脫貧進(jìn)程中“虛假脫貧”“數(shù)字脫貧”“被脫貧”“表面脫貧”“返貧”等現(xiàn)象涌現(xiàn)。若從財政法治的角度和專項資金的使用效率角度來分析，精準(zhǔn)扶貧的資金支出使用效果未能按支出目標(biāo)實現(xiàn)，資金使用效率直接關(guān)乎于扶貧事業(yè)的進(jìn)程和效果。作為精準(zhǔn)扶貧架構(gòu)的“六個精準(zhǔn)與五個一批”的有效實施，專項扶貧資金的投入和使用是此過程的血液和靈魂，貫穿于整個過程中，扶貧資金的法治化規(guī)范管理為規(guī)避精準(zhǔn)扶貧資金使用亂象提供制度依據(jù)。

1 精準(zhǔn)扶貧思想和我國現(xiàn)階段扶貧現(xiàn)狀

1.1 精準(zhǔn)扶貧的制度建設(shè)依據(jù)

2013年習(xí)近平總書記在湖南湘西考察調(diào)研時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”重要思想，2015年1月，習(xí)近平總書記著重強(qiáng)調(diào)要堅定打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)， 加速民族地區(qū)的社會和經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。2015年7月， 總書記著重強(qiáng)調(diào)要合理地規(guī)劃好“十三五”期間的扶貧開發(fā)工作，確實保障廣大貧困人群到 2020 年如期地實現(xiàn)脫貧，指出扶貧工作的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是針對粗放扶貧而言的，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

1.2 現(xiàn)階段我國精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀及問題

2020年脫貧攻堅已經(jīng)取得決定性成就。2013年來的脫貧攻堅行動中，誓在讓現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困。2021年《國家脫貧攻堅普查公報》顯示，截至2020年12月，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的近億農(nóng)村貧困人口全部脫貧、832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困和絕對貧困得以消除。國家在易地扶貧搬遷當(dāng)中提出的“兩不愁三保障”中“兩不愁”普遍實現(xiàn)， 困擾群眾的行路難、吃水難、用電難、通訊難、上學(xué)難、就醫(yī)難、住危房等問題在大部分地區(qū)得到了解決。

我國扶貧事業(yè)從2013年開展以來取得重大成果，同時也暴露出了很多問題，例如：通過虛列項目、編造虛假材料或冒用他人名義騙取扶貧資金；通過各種方式將專項扶貧資金挪作非扶貧用途；利用職務(wù)上的便利，貪污侵占扶貧資金；通過編造事由、虛報人數(shù)等方式，違規(guī)將扶貧資金分配給不符合條件的親屬；借辦理扶貧事項、扶貧資金分配之機(jī)違規(guī)收費(fèi)等問題。嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的利益。

2 財政法治視角論精準(zhǔn)扶貧法治化

精準(zhǔn)扶貧是我國近年來最重要的改善民生的工程，整個過程要切實保障和改善民生，著力解決教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等各方面存在的突出問題、緊迫問題。精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的進(jìn)行是一場持久戰(zhàn)役，需要不斷地探尋和摸索出釜底抽薪的創(chuàng)新脫貧方式。根據(jù)我國不同地區(qū)的各方面狀況的差異性，脫貧方式也不能使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方式，需要一步步因地制宜地探索和試點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧是關(guān)乎我國民生事業(yè)發(fā)展的重要部分且是一個漫長的過程，應(yīng)將精準(zhǔn)扶貧事業(yè)明確納入我國民生財政當(dāng)中，使其在我國未來財政支出中占據(jù)一定的比例，并且長期穩(wěn)定地實現(xiàn)此支出項目，在法律層面賦予其民生事業(yè)的地位，不能將其視為一項短時間內(nèi)的目標(biāo)來完成，只有此才能在一定程度上緩解貧困現(xiàn)狀和防止返貧情況的發(fā)生。

2.1 財政法治化和精準(zhǔn)扶貧法治化的關(guān)系

財政法治化使得市場通過法律手段，既賦予政府必不可少的財政收入，沒有相應(yīng)的財政收入，政府就不能履行其職能和服務(wù)，同時又基本上否定了政府取得非份財力的企圖；又將政府參與市場活動限制在一定的規(guī)模與范圍之內(nèi)，政府的財政行為受到監(jiān)督和制約的關(guān)鍵是將其放在法律的框架內(nèi)。在財政法治的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧作為財政行為中扶貧支出的一個分支也應(yīng)盡快實現(xiàn)法治化進(jìn)程，將精準(zhǔn)扶貧各方面都納入法律體系內(nèi)，在約束和監(jiān)督政府此部分行為的基礎(chǔ)上，規(guī)范我國扶貧任務(wù)中的各項標(biāo)準(zhǔn)體系，讓精準(zhǔn)扶貧事業(yè)走向體系化、制度化、法律化。

精準(zhǔn)扶貧走向法治化進(jìn)程中，各級人民政府的扶貧辦公室應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家相關(guān)法律的規(guī)定來開展和實施相應(yīng)工作，積極利用自身熟悉本地區(qū)貧困工作具體情況的優(yōu)勢，制定一系列操作性較強(qiáng)的幫扶工作規(guī)定，可先在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)工作，待有成效后可大規(guī)模的利用此標(biāo)準(zhǔn)方式來幫助貧困家庭脫貧。同時要善于發(fā)揮集體智慧的優(yōu)勢，根據(jù)本地區(qū)的具體情況來分析問題，透過貧困問題的現(xiàn)象來分析本質(zhì)，善于把握問題的主流和支流，以求更好更快地達(dá)到扶貧的目的。

各級扶貧政府傳達(dá)相關(guān)扶貧指導(dǎo)思想的同時也要貫徹落實法治扶貧的理念，法治扶貧的理念關(guān)乎扶貧工作能否有效進(jìn)行。向全社會全方位的落實法治扶貧理念，法律規(guī)范作為我國所有社會規(guī)范體系中最后一道防線同時也是最重要的規(guī)范體系，在規(guī)范幫扶工作人員行為的同時也給困難群眾吃了一顆“定心丸”。

2.2 精準(zhǔn)扶貧法治化規(guī)范扶貧資金的使用

習(xí)近平總書記曾在扎實推進(jìn)脫貧攻堅的會議上強(qiáng)調(diào)指出，要認(rèn)真開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，加強(qiáng)扶貧資金管理，對挪用、貪污扶貧款項的行為嚴(yán)懲不貸。扶貧專項資金作為我國精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的血液和靈魂，不能缺少對此方面法治規(guī)范的建立。扶貧工作中大部分違法案件的發(fā)生都與專項資金的使用與管理有著直接或者間接的關(guān)系，若還不將此方面納入法律方面的規(guī)定中，日后違法事件的發(fā)生在一定程度上影響干部隊伍的廉潔性、扶貧工作的持續(xù)與穩(wěn)定性，以及影響我國依法治國的進(jìn)程，精準(zhǔn)扶貧法治化務(wù)必要搭上依法治國這趟順風(fēng)車，做好相關(guān)的法治規(guī)范部署工作。

3 扶貧專項資金使用問題之原因分析

在精準(zhǔn)扶貧事業(yè)進(jìn)程中，國家財政給予了重要的財資金支持，但這些資金是否真正運(yùn)用于人民群眾的幫扶方面以及取得了怎樣的效果，這都讓我們在亟待解決的問題中得到了消極的答復(fù)。從以下幾方面分析其原因。

3.1 上下級政府扶貧信息不對稱

精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶是我國精準(zhǔn)扶貧的核心環(huán)節(jié)。從中共中央、國務(wù)院、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府到村委會以及幫扶單位之間， 上下級政府之間扶貧信息傳達(dá)不力，對扶貧信息的準(zhǔn)確度和精確度要求不高或未形成統(tǒng)一的信息報備標(biāo)準(zhǔn)，扶貧信息在各級的扶貧單位之間不對稱、不精確、不及時。

從扶貧組織架構(gòu)層面來分析，各級政府信息不對稱則可以從公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)原理來探究，布坎南指出：“作為分析方法的個人主義僅意味著，所有的推理，所有的分析，最終都被消解為個人作為決策者時所面臨的考慮。”普通的經(jīng)濟(jì)人面對政府下達(dá)的扶貧資金的巨大利益，各類各級的幫扶工作人員和普通生活中的人一樣是理性的、利己的和追求自身效益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。在此干部隊伍中，我們不討論兢兢業(yè)業(yè)為人民群眾謀福利的工作人員，只討論一小部分為了自身的利益而通過虛構(gòu)扶貧信息、冒名頂替低保人員、貪污私藏扶貧資金等一系列惡劣行為，正是因為此，使我們真正貧困的群眾得不到應(yīng)有的扶持。

3.2 扶貧專項資金負(fù)責(zé)人員不明晰

扶貧資金從財政部下?lián)荛_始進(jìn)入各級扶貧辦流通，每一次流通 都意味著一定的風(fēng)險轉(zhuǎn)移。關(guān)于資金的分配和管理，沒有建立系統(tǒng)和規(guī)范的發(fā)放責(zé)任人員負(fù)責(zé)制和最終環(huán)節(jié)的核查制，如果責(zé)任細(xì)化不具體到個人就不會引起各級人員足夠的重視，這些環(huán)節(jié)的缺失會使得資金在分配轉(zhuǎn)移方面有著一定程度的風(fēng)險。依據(jù)現(xiàn)行的《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》的規(guī)定，其中規(guī)定了脫貧攻堅中央、省、市縣的三級分工，但是縣級以下，尤其是村級存在村“兩委”、第一書記、 駐村扶貧工作隊、幫扶責(zé)任人這四支扶貧力量，在具體開展扶貧工作時誰指揮、誰負(fù)責(zé)、誰是輔助性作用等等相關(guān)職責(zé)不明確，他們在實際工作中遇到職責(zé)混亂的現(xiàn)實問題。這些問題勢必會影響到扶貧信息的上傳下達(dá)以及違法亂象等問題的產(chǎn)生。

3.3 扶貧專項資金監(jiān)管體系的缺失

監(jiān)督體系是經(jīng)濟(jì)社會生活中不可或缺的，更是國家各方面運(yùn)行體系中必不可少的。國家層面的扶貧腐敗問題的抽查也是從2016年開始，依靠中央的重點(diǎn)督查會無法顧及到中間很多環(huán)節(jié)的不法行為，也會為政府督查工作帶來壓力。中國貧困人口眾多，貧困地區(qū)分布較分散且無統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中央的督查工作開展具有實踐過程中的操作性障礙，既不能全方位也不能全方面。

4 精準(zhǔn)扶貧資金使用問題法律制度之思考

4.1 精準(zhǔn)扶貧專項資金法治規(guī)范之構(gòu)想

全面依法治國涉及國家發(fā)展進(jìn)程中的方方面面，要實現(xiàn)全方位的有法可依。在財政法治的前提下，應(yīng)早日實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的法治化進(jìn)程。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧法的出臺，這其中可以明確規(guī)定精準(zhǔn)扶貧的立法目的、基本原則、基本方式，精準(zhǔn)扶貧資金的使用規(guī)則及權(quán)限劃分等等。同時加快建立扶貧專項資金在各級扶貧政府間的資金分配使用、發(fā)放方式和路徑選擇、扶貧對象權(quán)利和義務(wù)等方面的法律化標(biāo)準(zhǔn)體系。在充分了解我國基本國情的前提下，根據(jù)我國不同貧困地區(qū)的人口和民族分布、生產(chǎn)經(jīng)營方式等方面的差異，因地制宜地設(shè)立不同的扶貧制度標(biāo)準(zhǔn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立會在一定程度上提高扶貧資金的使用效率，公開透明的法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)則會引導(dǎo)全社會的共同關(guān)注和監(jiān)督資金的使用。同時及時高效地公開扶貧工作中的貪腐案件的處理結(jié)果，則會在一定范圍內(nèi)引起足夠的重視。

4.2 優(yōu)化上下級政府扶貧工作信息系統(tǒng)

精準(zhǔn)扶貧的信息識別和幫扶信息應(yīng)努力完善上下級信息對稱，上級政府若不能及時掌握真實的幫扶信息就會導(dǎo)致瞞報信息、虛構(gòu)幫扶對象信息等違法事件的發(fā)生。信息失真是扶貧資金非法流失的源頭，信息的真實性需要建立在扶貧工作人員職業(yè)的責(zé)任感基礎(chǔ)上，還要建立貧困人口自行申報系統(tǒng)，貧困人口自身了解自己的情況，如此有助于信息的真實性和上級政府掌握第一手信息。同時基層扶貧工作人員中四股力量形成環(huán)形監(jiān)督機(jī)制，四方力量相互監(jiān)督扶貧事業(yè)的第一手信息，防止其他人濫用權(quán)力導(dǎo)致信息錯位，且有助于每一筆扶貧資金的撥款用到實處。

4.3 設(shè)立專項扶貧資金的專職管理

在精準(zhǔn)扶貧工作中要強(qiáng)化責(zé)任落實?！疤幨虏灰月斆鳛橄?，而以盡心為急。”強(qiáng)化政治責(zé)任。我國在各級扶貧隊伍中應(yīng)盡快設(shè)立扶貧資金方面的專職管理人員，將資金管理的職責(zé)細(xì)化到個人，建立資金個人分管制以及最后環(huán)節(jié)的核查制系統(tǒng)，不僅有利于資金的高效管理且可以在不法事件發(fā)生時第一時間鎖定責(zé)任人。與此同時在一定程度上減少了資金轉(zhuǎn)移和分配過程中的風(fēng)險。

扶貧隊伍的廉潔程度關(guān)乎扶貧工作的完成進(jìn)度。對于此方面的監(jiān)督和管理，應(yīng)不定期的進(jìn)行干部隊伍考核，通過在廣大貧困地區(qū)的一線群眾中了解情況和實地調(diào)研中抽查扶貧工作的進(jìn)度和扶貧資金的使用效率?？己酥贫扔欣诟刹筷犖樵诜鲐毠ぷ髦斜３志栊浴?/p>

4.4 利用大數(shù)據(jù)技術(shù)動態(tài)監(jiān)測專項扶貧資金使用

大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟和快速發(fā)展，為各行各業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、發(fā)展提供了技術(shù)支持和發(fā)展機(jī)遇。精準(zhǔn)扶貧工作和大數(shù)據(jù)技術(shù)有效的結(jié)合起來，利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立高效的專項資金流動性的監(jiān)督和管理，數(shù)據(jù)系統(tǒng)中共享數(shù)據(jù)有利于社會各界更好地監(jiān)督資金的流通和使用，保證每一項資金的使用不偏離原設(shè)定的目標(biāo)。大數(shù)據(jù)不僅可以為專項資金的使用提供動態(tài)的監(jiān)測，及時發(fā)布加測報告，還可以在幫扶對象精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、扶貧對象精準(zhǔn)預(yù)測機(jī)制、脫貧退出幫扶的管理、平臺數(shù)據(jù)共享機(jī)制等方面發(fā)揮特有的優(yōu)勢。

4.5 嚴(yán)格規(guī)范公開透明的資金使用程序

依據(jù)現(xiàn)行《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》中規(guī)定，縣級政府應(yīng)當(dāng)建立扶貧項目庫，整合財政涉農(nóng)資金，建立健全扶貧資金項目信息公開制度，對扶貧資金管理監(jiān)督負(fù)首要責(zé)任。與此同時，省級政府和市級政府要加強(qiáng)對扶貧資金分配使用、項目實施管理的檢查監(jiān)督和審計，及時糾正和處理扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問題。目前我國從縣到村的扶貧資金撥付情況沒有透明化、公開化的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，貧困村的扶貧資金有效到達(dá)情況還不能充分把握，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列的貪腐問題。

在2019年12月下旬至2020年1月中旬，15個中央巡視組對中央脫貧攻堅專項巡視的13個中西部省區(qū)市和13個中央單位全部開展“回頭看”，目的把巡視整改與鞏固脫貧攻堅成果結(jié)合起來，對扶貧工作中的各個具體方面進(jìn)行復(fù)查。中央層面巡視整改的同時要督促各級政府扶貧部門應(yīng)當(dāng)及時且細(xì)致地向社會各界公開專項資金的使用情況和投入使用取得的效果，同時也要公開社會各界給予的扶貧捐助的明細(xì)使用情況，以及對口支援貧困地區(qū)的兄弟省份的支援?dāng)?shù)據(jù)明細(xì)。信息的公開透明給予社會大眾信心的同時也使得社會大眾明確扶貧的進(jìn)程和監(jiān)督的資金的使用狀況。

5 結(jié)語

專項扶貧資金制度經(jīng)過長期實踐與學(xué)界不斷深入研究暴露出許多制度設(shè)計的不明確與資金現(xiàn)實合理使用上的難題。一方面是對于現(xiàn)有專項扶貧資金制度的歪曲誤讀及價值取向的錯誤理解，另一方面是社會的不斷發(fā)展帶來的新問題難以得到現(xiàn)有制度的有效回應(yīng)和規(guī)制。綜上，要發(fā)揮好專項扶貧資金血液和靈魂作用，亟需解決好各級政府和部門對扶貧資金的把控和管理，從法律層面細(xì)化資金的管理責(zé)任，建立扶貧資金的專項管理職位制度和最終環(huán)節(jié)核查制度，制定一套程序透明、寬嚴(yán)并舉、責(zé)任梯度明確合理、主體范圍設(shè)定科學(xué)的專項扶貧資金制度，以期更好地鞏固我國扶貧工作的成果，最終走向共同富裕。