雷 蘭，方建斌

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，只有黨的各級(jí)組織不斷健全、黨員隊(duì)伍不斷壯大、黨的工作質(zhì)量不斷提升，黨的事業(yè)才會(huì)蒸蒸日上，一往直前。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視基層黨建工作，旗幟鮮明地把各級(jí)黨委（黨組織）的注意力引導(dǎo)到抓基層、打基礎(chǔ)上來(lái)。全域黨建模式是新形勢(shì)下適應(yīng)基層社會(huì)治理現(xiàn)狀的社會(huì)治理創(chuàng)新模式，該模式全面整合各方資源，推進(jìn)街道社區(qū)黨建、行業(yè)黨建、非公黨建等互聯(lián)互動(dòng)，擴(kuò)大商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等新興領(lǐng)域黨建覆蓋，不斷推動(dòng)黨的組織從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉(zhuǎn)化，以黨建工作的整體效應(yīng)引領(lǐng)基層社會(huì)的有效治理。

一、全域黨建模式及其與基層治理融合的意義

（一）全域黨建模式的提出與內(nèi)涵

作為一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的概念，全域黨建最早是在城市基層黨建工作中提出來(lái)的。2017年7月，全國(guó)城市基層黨建工作經(jīng)驗(yàn)交流座談會(huì)在上海召開(kāi)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要不斷強(qiáng)化街道黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，推進(jìn)街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互動(dòng)。2018年5月和11月，中組部又先后舉辦全國(guó)城市基層黨建工作專題培訓(xùn)班、全國(guó)城市基層黨建工作理論研討會(huì)，首次提出了“全域黨建”，這不僅是概念的創(chuàng)新，更是對(duì)黨建工作內(nèi)涵的豐富和外延的拓展。2019年，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》發(fā)布，提出了要構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的城市基層黨建工作新格局[1]，增強(qiáng)城市基層黨建的整體效應(yīng)。在這一背景下，各地逐漸將全域黨建理念運(yùn)用于基層社會(huì)治理，在不斷的探索實(shí)踐中形成了相應(yīng)的治理模式，如北京市“吹哨報(bào)到”改革，天津市“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”模式等，均產(chǎn)生了良好成效。

梁新芳指出，所謂“全域黨建模式”，就是在不改變傳統(tǒng)黨組織隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，跨越單位、層級(jí)、體制、地域的界限，從問(wèn)題出發(fā)，在各種新興領(lǐng)域和需要多方合作的實(shí)踐場(chǎng)域中推進(jìn)黨的組織和工作全覆蓋，堅(jiān)持以人民為中心，動(dòng)員多方主體，整合各類資源，從而實(shí)現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性治理的基層黨建創(chuàng)新模式[2]。全域黨建作為一種新模式，將其運(yùn)用于基層社會(huì)治理，旨在從時(shí)空上和覆蓋面上消除傳統(tǒng)黨建模式中的空白點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，解決基層治理中的突出矛盾?！叭敝傅氖菂⑴c主體的多元性，“域”指的是在多個(gè)實(shí)踐場(chǎng)域中進(jìn)行合作與資源整合；“全域”即是在需要多方合作的實(shí)踐場(chǎng)域中充分發(fā)揮黨組織的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。

（二）基層治理與全域黨建的融合

“基層治理，是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，主要在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和城市街道、社區(qū)層面，各類社會(huì)主體共同開(kāi)展，服務(wù)基層大眾、協(xié)調(diào)基層社會(huì)關(guān)系、化解基層社會(huì)矛盾、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的制度及其運(yùn)作實(shí)踐的總稱”，“基層治理是國(guó)家治理的基石”[3]。2021年7月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義?；鶎又卫恚枰卮饚讉€(gè)共通的問(wèn)題：為誰(shuí)治理，即要樹(shù)立“以人民為中心”的治理觀念；靠誰(shuí)治理，即要形成黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治格局；如何治理，即要依靠法治、德治、自治“三治融合”的治理方式；治理什么，即要針對(duì)基層社會(huì)存在的各種問(wèn)題，通過(guò)種種措施，切實(shí)提升基層治理體系效能。

將基層治理與全域黨建模式有效融合，具有非常重要的意義。首先，可以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大了黨組織的覆蓋面。全域黨建，牽頭的是基層黨組織，通過(guò)利用其各種優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)黨組織在各個(gè)層面、各個(gè)區(qū)域的凝聚力、影響力，鞏固了黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，擴(kuò)大了治理的覆蓋面。其次，適應(yīng)了新形勢(shì)下城市基層治理的變化。改革開(kāi)放后，城市基層治理模式逐漸從封閉轉(zhuǎn)向開(kāi)放，治理主體和治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的變化和調(diào)整[4]。傳統(tǒng)的基層治理的模式主要強(qiáng)調(diào)政府的單向控制，以政府權(quán)力為核心，而當(dāng)前的基層治理呈現(xiàn)出主體多樣化、內(nèi)容復(fù)雜化等特點(diǎn)，各社會(huì)組織競(jìng)相迸發(fā)活力，逐漸形成多中心的共建共治共享的系統(tǒng)治理模式。此外，城鄉(xiāng)社區(qū)治理逐漸開(kāi)始強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，居民在社區(qū)治理中的主體地位要得到保障，與此相對(duì)應(yīng)的治理思維要從傳統(tǒng)“滅火式”思維向“防治結(jié)合”的現(xiàn)代化治理思維轉(zhuǎn)型，也呼應(yīng)了現(xiàn)階段要不斷適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。最后，提高了資源整合及工作效率，解決了人民群眾的切身利益問(wèn)題。全域黨建模式運(yùn)用于基層治理，旨在優(yōu)化盤活區(qū)域資源，將不同行業(yè)、職能、領(lǐng)域的組織、人才、陣地等資源統(tǒng)籌利用起來(lái)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是民生需要開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)了以黨組織為核心多組織介入與百姓需求無(wú)縫對(duì)接的基層工作業(yè)態(tài)，緊盯基層治理的空白點(diǎn)、薄弱點(diǎn)等，以人民群眾的需求為導(dǎo)向，辦好了惠民實(shí)事，在黨內(nèi)不斷凝聚共識(shí)，夯實(shí)了群眾基礎(chǔ)。

二、全域黨建模式運(yùn)用于基層治理的實(shí)踐成效

基層治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石，也是提升社會(huì)治理效能的基礎(chǔ)。它位于國(guó)家治理的“末梢”，是治理體系的“最后一公里”。將全域黨建模式運(yùn)用于基層社會(huì)治理，是基層治理方式與時(shí)俱進(jìn)的重要體現(xiàn)，也是解決基層實(shí)際問(wèn)題的有效抓手。聚焦全域黨建模式運(yùn)用于基層治理的命題，課題組在陜西楊凌李臺(tái)街道開(kāi)展了針對(duì)性的調(diào)研和考察，看到了全域黨建模式運(yùn)用于基層治理的現(xiàn)狀，結(jié)合其實(shí)踐成效和未來(lái)實(shí)踐可進(jìn)一步優(yōu)化的空間，進(jìn)行了研究和思考。

（一）提升了基層組織力

發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是全域黨建模式有效運(yùn)用于基層治理的根本保證?；鶎狱h組織是黨的戰(zhàn)斗根基，擔(dān)負(fù)著服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的重要責(zé)任，擔(dān)負(fù)著團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)黨員干部群眾貫徹黨的理論、路線、方針、政策的重要使命[5]。將全域黨建模式運(yùn)用于基層社會(huì)治理，能充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，不斷提升其組織力和號(hào)召力。首先，李臺(tái)街道形成了區(qū)、街道、社區(qū)黨組織“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，推進(jìn)黨組織全覆蓋。示范區(qū)黨工委定期專題研究轄區(qū)基層黨建工作，把準(zhǔn)方向，抓好重點(diǎn)，解決難題；街道則統(tǒng)籌抓好區(qū)域內(nèi)社區(qū)黨建、非公經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等具體事務(wù)；社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)黨組織部署的各項(xiàng)任務(wù)，兜底管理轄區(qū)全領(lǐng)域的黨建工作，形成區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的全域黨建格局。其次，構(gòu)建了以黨建聯(lián)合體為支點(diǎn)，以“四級(jí)網(wǎng)格”為架構(gòu)，以社區(qū)黨組織為核心，駐區(qū)單位、群團(tuán)組織等共同參與的社區(qū)治理機(jī)制，將22.5平方公里的轄區(qū)面積合理的劃分成41個(gè)網(wǎng)格黨支部，81個(gè)網(wǎng)格員，堅(jiān)持活動(dòng)共抓、資源共享、難題共解，整合各類資源形成黨建合力，充分發(fā)揮全域黨建的優(yōu)勢(shì)。2020年2月，新冠肺炎疫情防控期間，李臺(tái)街道及時(shí)成立臨時(shí)黨支部40個(gè)，吸納黨員172人，有效發(fā)揮黨群聯(lián)防聯(lián)治作用，筑牢防控堡壘。全域黨建模式對(duì)基層治理產(chǎn)生了積極作用，提升了黨組織自身的組織力和號(hào)召力。

（二）推動(dòng)了區(qū)域協(xié)同發(fā)展

推動(dòng)多方資源優(yōu)化整合，是全域黨建模式有效運(yùn)用于基層治理的重要抓手，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交流合作等方面產(chǎn)生了積極效應(yīng)。近年來(lái)，李臺(tái)街道高度重視資源整合，逐步形成了“共建共治共享”的治理格局，打破了區(qū)域界限、層級(jí)壁壘、行業(yè)藩籬，實(shí)現(xiàn)了片區(qū)化、組團(tuán)式發(fā)展。首先，及時(shí)建立街道、社區(qū)兼職委員制，積極對(duì)接轄區(qū)楊凌城鄉(xiāng)投資建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司、陜西華電楊凌熱電有限公司、西北農(nóng)林科技大學(xué)、楊凌職業(yè)技術(shù)學(xué)院等單位，不斷強(qiáng)化黨組織引領(lǐng)、轄區(qū)單位共同參與的基層社會(huì)治理體系，推動(dòng)各領(lǐng)域黨組織信息、資金、人員、場(chǎng)地等資源有效整合、多方共享。其次，重點(diǎn)整合商務(wù)樓宇、商圈市場(chǎng)、工業(yè)園區(qū)等黨建資源，建立了商圈黨支部，如五胡路、神農(nóng)路等商圈黨支部的成立，一方面通過(guò)黨的隊(duì)伍建設(shè)、開(kāi)展黨組織活動(dòng)及黨員教育，加強(qiáng)了流動(dòng)黨員及隱性黨員的管理；另一方面以行業(yè)為單位分設(shè)黨小組，以黨支部為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)散戶資源共享，提高了商圈整體服務(wù)質(zhì)量，引領(lǐng)商圈市場(chǎng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、繁榮發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)基層社會(huì)治理能力。各方資源等不斷增強(qiáng)互聯(lián)互動(dòng)，持續(xù)為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力，形成了基層非公、社區(qū)、城市、商圈、高校黨建共同參與的共建共治共享“全域黨建”新格局。

（三）滿足了群眾多元需求

提供全方位服務(wù)群眾，是全域黨建模式有效運(yùn)用于基層治理的動(dòng)力支持，在推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧等方面產(chǎn)生了積極效應(yīng)。首先，李臺(tái)街道堅(jiān)持把網(wǎng)格作為社區(qū)管理服務(wù)的基本單元，將各職能部門力量納入網(wǎng)格，將黨建工作、處理糾紛、日常服務(wù)等工作下沉到網(wǎng)格，全面實(shí)現(xiàn)黨的組織網(wǎng)格化“全覆蓋”，推選黨員擔(dān)任小區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人，組建志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，做到及時(shí)掌握民情民意，為解決群眾實(shí)際問(wèn)題夯實(shí)基礎(chǔ)，2021年，全辦共實(shí)施民生實(shí)事和“民生微實(shí)事”259項(xiàng)，已辦結(jié)246項(xiàng)，辦結(jié)率95%。問(wèn)題聚焦老舊小區(qū)改造、安置小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施提升改造、環(huán)境衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等涉及民眾切身利益的眾多事情。其次，依托紅色驛站、全域黨建工作室、新時(shí)代文明實(shí)踐站、鄉(xiāng)村學(xué)堂等專業(yè)陣地，將黨員服務(wù)與群眾服務(wù)相統(tǒng)一，通過(guò)文藝展演、道德講堂、知識(shí)講座、志愿服務(wù)、“好媳婦”“好婆婆”評(píng)選表彰等活動(dòng)，使群眾的精神文化生活得到充實(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)基層黨建工作向縱深發(fā)展。

三、全域黨建模式運(yùn)用于基層治理的實(shí)踐優(yōu)化

黨的十九大明確指出，全黨要清醒認(rèn)識(shí)到，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的，處在新情況、新矛盾、新問(wèn)題、新經(jīng)驗(yàn)、新事物層出不窮的時(shí)代，全域黨建工作新舊難點(diǎn)相互交織，未來(lái)全域黨建模式運(yùn)用于基層治理，可從以下幾方面予以優(yōu)化。

（一）構(gòu)建全方位監(jiān)督體系以明晰基層權(quán)責(zé)界限

隨著全域黨建工作的不斷深入，逐漸發(fā)現(xiàn)“燈下黑”“兩張皮”、權(quán)責(zé)不對(duì)稱、重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽略黨建等問(wèn)題，出現(xiàn)了完成任務(wù)流于應(yīng)付、形式主義的情況。究其原因，一是很多基層事務(wù)的處理或是決策，并未納入應(yīng)有的程序和規(guī)范之內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人有著很大的“自由發(fā)揮空間”，背后折射出決策的程序化缺失，以及追責(zé)機(jī)制的“漏洞”。二是部分黨員干部在工作中不能長(zhǎng)期堅(jiān)持群眾需求導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，熱衷做表面文章，在很大程度上弱化了基層治理的積極性和主動(dòng)性，影響了群眾基礎(chǔ)。

針對(duì)此問(wèn)題，首先要化“虛”為“實(shí)”，把抽象的基層黨建工作具體化，確保可操作、可量化、可考核和可追究。明晰責(zé)任是推進(jìn)基層治理主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為的基本制度條件，責(zé)任不明、不清、權(quán)責(zé)不對(duì)稱，容易弱化基層治理的積極性和主動(dòng)性，要不斷明確責(zé)任分工，細(xì)化職責(zé)，確保主體責(zé)任落地生根；其次要健全基層監(jiān)督體系，做細(xì)做深做實(shí)日常監(jiān)督，推進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，積極構(gòu)建任務(wù)監(jiān)督清單，推動(dòng)監(jiān)督保障執(zhí)行和促進(jìn)完善發(fā)展職能有效發(fā)揮。

（二）推進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)以夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展根基

近些年，在全域黨建模式運(yùn)用于基層社會(huì)治理的過(guò)程中，逐漸發(fā)現(xiàn)基層治理的一個(gè)誤區(qū)，就是強(qiáng)調(diào)“治理”卻忽略“發(fā)展”，結(jié)果治理在一定程度上去了，可持續(xù)發(fā)展的瓶頸卻越來(lái)越凸顯出來(lái)了。其中“人才匱乏”是基層治理可持續(xù)發(fā)展的重要障礙之一，主要存在如政策環(huán)境不優(yōu)化、“吸才”能力不具備、人才機(jī)制不配套等問(wèn)題，一定程度上制約了人才隊(duì)伍建設(shè)，影響了基層治理實(shí)效。

人才是支撐和引領(lǐng)基層社會(huì)發(fā)展的核心要素。隨著基層治理環(huán)境的不斷變化，需要建設(shè)一支與之相適應(yīng)的數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊(duì)伍。一是要提高干部選拔任用標(biāo)準(zhǔn)，將真正能力過(guò)硬，專業(yè)素質(zhì)高的人才留下來(lái)，要強(qiáng)化人才政策支持，在教育培訓(xùn)、薪酬待遇、生活服務(wù)等方面予以保障；二是要注重構(gòu)建人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，全面推進(jìn)人才綜合素質(zhì)的提升，采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、實(shí)戰(zhàn)練兵、崗位輪訓(xùn)等方式，加強(qiáng)人才培育。三是要積極鼓勵(lì)如社區(qū)工作者、黨務(wù)干部等積極參加職業(yè)資格評(píng)價(jià)和學(xué)歷教育提升，培養(yǎng)出有信念、有活力、敢擔(dān)當(dāng)、肯干事的優(yōu)質(zhì)人才，為基層組織建設(shè)增添新動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)基層治理發(fā)展提供有力的人才支撐。

（三）加強(qiáng)信息技術(shù)應(yīng)用以提高黨建信息化水平

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出，全黨要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作。在全域黨建模式運(yùn)用于基層治理的過(guò)程中，由于受專業(yè)人才、軟件配置、資金投入等方面的限制，部分地方依然采用傳統(tǒng)的面對(duì)面的方式開(kāi)展城市社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)，基層人員經(jīng)常被冗雜龐大的數(shù)據(jù)信息、各式報(bào)表所“淹沒(méi)”，使得工作效率有所下降，耗時(shí)耗力，黨建工作中信息化應(yīng)用的效果不佳，影響并妨礙了基層黨建對(duì)城市社區(qū)治理的有效引領(lǐng)。黨建工作信息化是黨建工作由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，推進(jìn)黨建工作高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代需要，也是建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織的客觀要求。首先要積極構(gòu)建專業(yè)化“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”綜合服務(wù)保障體系，發(fā)揮信息共享作用，破解基層黨建信息化短板，使現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)成為城市基層黨建融合發(fā)展的“新裝備”[6]。其次要強(qiáng)化“智慧黨建”等系統(tǒng)的推廣使用，可以依托線上的黨群服務(wù)中心，構(gòu)建統(tǒng)籌各層級(jí)聯(lián)網(wǎng)的智慧黨建體系，實(shí)現(xiàn)黨建信息數(shù)據(jù)庫(kù)、教育管理、活動(dòng)服務(wù)、管理評(píng)價(jià)信息化；推動(dòng)黨建工作線上線下同頻共振，建立黨建公眾號(hào)等多載體宣傳平臺(tái)，破解黨建信息建設(shè)滯后難題。

總之，將全域黨建模式運(yùn)用于基層社會(huì)治理，是新形勢(shì)下應(yīng)對(duì)基層治理變化的具體實(shí)踐與創(chuàng)新，有助于提升基層組織力、推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、滿足群眾多元需求。我們?cè)诔浞挚隙ㄆ涑尚У耐瑫r(shí)，也要考慮存在的現(xiàn)實(shí)困境與諸多問(wèn)題，如權(quán)責(zé)不清、人才匱乏、信息化建設(shè)不健全等。未來(lái)如何推動(dòng)基層黨建與改革創(chuàng)新同頻共振，如何在為基層減負(fù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)治理效能的增長(zhǎng)，如何在擴(kuò)大黨組織覆蓋面的基礎(chǔ)上兼顧工作的精準(zhǔn)化精細(xì)化水平，仍是需要長(zhǎng)期思考探索的課題。