胡錦文，郭震霄

（1.江西省軍民融合研究院，江西 南昌 330012；2.南昌航空大學 經濟管理學院，江西 南昌 330063）

引言

“十四五”期間，我國航空制造業(yè)發(fā)展正處于產業(yè)鏈條升級、能力邊界外延、技術實力提升的重要戰(zhàn)略機遇期，亟待通過建立發(fā)展新機制推動轉型升級。“央地融合”發(fā)展模式是指央企及其駐地單位與地方政府、地方企業(yè)在資源、資金、技術和人才等方面開展全方位多領域的合作，形成機制穩(wěn)定、溝通順暢、項目相連、業(yè)務相通、發(fā)展相融的合作發(fā)展共同體[1-6]，是促進央企發(fā)展，拉動地方經濟，構建央地雙贏局面的發(fā)展模式。

目前國內外關于央企與地方協同發(fā)展、深度融合的研究并不多見，一部分學者從宏觀層面探討了制約“央地融合”的主要因素。陸簡[1]（2011）認為央企與地方合作過程中存在目標取向差異，央企側重于關注領域內全國產業(yè)布局和資源分配，地方政府則常以區(qū)域利益最大化為目標。周健奇等[2]（2013）研究發(fā)現央企與地方政府的主要矛盾體現在利益分配失衡、資源配置不合理等方面，提出了央企投資地方的制衡機制。薄文廣[3]（2016）研究發(fā)現央企與地方發(fā)展取向不一致是導致雙方難以深度融合的主要原因之一，提出實行“差異化”政策，構建爭端解決機制等方式促進央企與地方和諧發(fā)展。梅陽[4]等（2019）認為地方政府在“多頭+層級”的治理體系下推進軍民融合深度發(fā)展面臨治理負荷沉重，軍事需求與地方發(fā)展對接不足等問題，提出了構建協商對接、跨區(qū)域協調機制、強化內部決策等對策。王佩[5]（2019）認為“央地融合”是產業(yè)、經濟、人才等多維度要素的深度互動，有賴于雙方的溝通協調和協同創(chuàng)新。張?zhí)炀S[6]（2020）指出，當前地方政府對央企支持力度較大，而央企對牽引地方發(fā)展貢獻率不高，并就此提出了拓展央地合作廣度、深度的發(fā)展路徑。也有學者從中觀層面剖析了“央地融合”的現實路徑。李雪梅[7]（2014）以北疆西北部城鎮(zhèn)發(fā)展為研究對象，探討兵團、地方、央企三個利益主體共享共建的融合發(fā)展，提出了共建區(qū)域城鎮(zhèn)體系和統籌發(fā)展協調機制，拓展三方干部交流渠道，建立兵地融合體制改革試驗區(qū)等建議。景俠[8]等（2021）系統剖析了黑龍江省“央地融合”過程中存在的融合范圍較窄、產業(yè)能級不高、集群效應偏弱等問題，提出了混合所有制改革，交叉持股、龍頭帶動等改進措施。

江西省是新中國航空工業(yè)的發(fā)源地，創(chuàng)造了我國航空發(fā)展史上多個第一，是我國重要的殲擊機、教練機、直升機生產基地，航空制造業(yè)規(guī)模居全國前三。“十四五”是江西省航空制造業(yè)轉型升級、提升能級的關鍵時期，本研究從央企與地方融合發(fā)展的視角出發(fā)，探討航空制造業(yè)央地深度融合的現實路徑，提出促進江西省航空制造業(yè)高質量發(fā)展的對策建議。

1 航空制造類央企與江西省融合發(fā)展現狀

當前，江西省（簡稱贛）與中國航空工業(yè)集團有限公司（簡稱航空工業(yè)）、中國商用飛機有限責任公司（簡稱中國商飛）、中國航空發(fā)動機集團有限公司（簡稱中國航發(fā)）三大集團均開展了較為廣泛深入的合作。

目前，航空工業(yè)集團駐贛單位有江西洪都航空工業(yè)集團有限責任公司，昌河飛機工業(yè)集團有限責任公司，中國直升機設計研究所及非銀行金融機構中航信托股份有限公司。江西省與航空工業(yè)集團在2009年、2014年、2016年三次簽署了戰(zhàn)略合作協議，分別就南昌航空城建設、通航產業(yè)發(fā)展達成了共識，明確了優(yōu)勢互補，協同推進的合作思路。十九大以來，江西省與航空工業(yè)集團多次舉行工作會商，對接了“十四五”發(fā)展規(guī)劃布局，就共同推進航空產業(yè)園建設、通用航空產業(yè)發(fā)展、重大項目合作、干部交流等進行了深入探討和交流。中國商飛公司駐贛單位有中國商飛江西生產試飛中心，中國商飛江西飛機制造公司。江西省與中國商飛公司在2015、2017、2019年多次簽署戰(zhàn)略合作協議，圍繞大飛機產業(yè)鏈建設進行了多次交流。近三年來，江西省與中國商飛高層互動頻繁，在歷年舉辦的南昌飛行大會、中國航空產業(yè)大會上，中國商飛主要領導多次受邀出席并講話。中國航發(fā)集團在贛暫無產業(yè)布局。2017年，中國航發(fā)集團與南昌航空大學簽訂戰(zhàn)略合作協議共建航空發(fā)動機學院，助力中國航發(fā)集團創(chuàng)新型領軍企業(yè)的發(fā)展和南昌航空類科研院所的應用實踐。

2 制約江西航空制造業(yè)“央地融合”發(fā)展的因素

通過實地調研、專家訪談及文獻查閱發(fā)現，省級政府協調功能受限、央地目標取向差異、本地化配套率不高、人才流動尚不充分是制約航空制造業(yè)央地深度融合發(fā)展的主要原因。

2.1 地方協調功能受限

現行體制下，軍工央企領導班子受中央的直接管理，其駐地單位也屬總部“垂管”[3]。由于省級政府乃至相關部委對軍工央企不具有行政約束權及央地雙方常態(tài)化工作對接機制的缺失，涉及央企駐地單位的有關問題，地方政府機構往往難以協調解決。為緩解區(qū)域航空產業(yè)發(fā)展的治理矛盾，江西在省級層面推行了航空產業(yè)鏈長制，由省委常委擔任省級航空產業(yè)鏈鏈長，省國資委作為航空產業(yè)鏈鏈長制牽頭部門。航空產業(yè)鏈長制的建立在一定程度上為江西省區(qū)域層面的航空制造業(yè)“央地融合”發(fā)展提供了平臺，搭建了橋梁，但仍然難以有效破解多方治理格局下的利益矛盾。

2.2 央地目標取向差異

“央地融合”存在體制機制藩籬的同時，還有隱形壁壘的制約。制約地方航空制造業(yè)“央地融合”發(fā)展的隱形矛盾，即央企及其駐地單位與地方政府的目標差異、利益差異。對于央企來說，其主要對國家負責，重點在對全國產業(yè)布局和資源要素進行統籌考慮、合理分配上，其駐地單位的戰(zhàn)略調整與方案規(guī)劃都需要根據總部具體要求執(zhí)行，如此引發(fā)的“條塊博弈”及產生的擠出效應，不可避免地制約了地方航空制造業(yè)價值鏈、產業(yè)鏈、供應鏈的延伸和拓展。另一方面，大部分央企因地制宜，帶動地區(qū)經濟發(fā)展的意愿并不強烈，未把駐地單位支持地方發(fā)展情況納入其考核評價體系，出現了只對地方提要求，不對地方負責任的現象。對于地方政府來說，轄區(qū)內的經濟社會發(fā)展必然是其考量的首要任務，在維護地方利益的行為邏輯下，其與駐地央企存在利益分歧時也難以在現行區(qū)域治理框架下妥善兼顧各方利益。

2.3 本地化配套率不高

從江西省的實地調研情況來看，以主機廠所為龍頭，以地方配套企業(yè)為支撐的航空制造業(yè)集群集約化發(fā)展模式并未形成，在一定程度上導致了地方政府推進“央地融合”動能不足，舉措不夠。三大集團駐地單位在江西的本地化配套率并不高，不少企業(yè)出現了舍近求遠找配套的現象。一是由于由于江西省內大部分航空零部件配套企業(yè)缺少核心技術和系統研發(fā)能力，導致駐地主機廠所需的部分配套產品必須從外地采購甚至從國外進口。二是航空制造業(yè)發(fā)展缺乏集群效應。當前，三大集團駐地單位綜合競爭優(yōu)勢十分明顯，其自身的產業(yè)鏈不斷發(fā)展完善，在內部形成了相對獨立、穩(wěn)定、封閉的體系，制約了其與地方企業(yè)建立廣泛、深度的合作機制。

2.4 人才流動尚不充分

從三大集團及其駐地單位與江西省之間的人才交流情況來看，仍有進一步拓展提升的空間。一是交流層次不夠廣。目前雙方領導干部的交流，往往體現在三大集團駐地單位領導班子成員調任地方擔任廳局級領導干部這個層面上，三大集團總部及其駐地單位中層領導干部與江西省相應層級領導干部之間的交流比較少見。二是雙向交流機制并未建立。目前雙方人才交流主要表現為從航空企事業(yè)單位流向地方政府系統掛職、任職，從地方政府系統流向航空企事業(yè)單位掛職鍛煉的鮮少出現。

3 對策建議

3.1 健全融合機制

1）健全溝通對接機制。一是依托地方軍民融合、發(fā)改、工信等部門設置協調機構。搭建溝通對接的橋梁和解決問題的平臺，統籌航空制造業(yè)區(qū)域規(guī)劃、產業(yè)布局和和政策調整，推動項目聯動、共建共享。二是建立航空制造業(yè)發(fā)展規(guī)劃協調對接機制。將央地雙方的發(fā)展愿景嵌入對方發(fā)展規(guī)劃中，制定承接有序、錯位發(fā)展的產業(yè)政策，推動航空制造業(yè)協調化、差異化發(fā)展。三是建立央地信息共享機制。根據央地融合過程中出現的新情況新問題，適時搭建信息共享平臺，共享不涉密信息，提升協同發(fā)展水平。

2）實現風險管控機制。建立成本共擔、利益共享的央地風險管控模式，實現雙方的優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。一是建立央地利益共享分配機制。在重大基礎設施建設中，央企可以根據本企業(yè)受益程度，確定企業(yè)分擔的建設成本，保障央地融合發(fā)展長期穩(wěn)定。二是建立風險管控利益補償機制。以市場機制為基礎，建立央地長效協議機制，實現風險管控和利益補償。

3）構建協同治理體系。一是建立央地應急管理協同機制。依托昌飛、洪都等航空主機廠優(yōu)勢，與地方政府積極開展通航業(yè)務合作，共建應急應災一體化低空救援體系，增強突發(fā)公共安全事件和應急救援能力。二是構建央地生態(tài)環(huán)境聯防聯治體系。央地雙方共同成立本地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯防聯治領導小組，共同承擔本地區(qū)生態(tài)建設和環(huán)境保護責任。

3.2 提升產業(yè)能級

1）提升管控能力。一是著手編制江西航空制造產業(yè)鏈優(yōu)先級清單，以航空制造全產業(yè)鏈流程管理為主體脈絡，突出問題導向，在對省內航空制造企業(yè)進行分類的基礎上篩選培育一批關鍵企業(yè)。二是進一步夯實航空制造龍頭企業(yè)的引領地位，以其作為航空制造產業(yè)鏈并購重組的主體，大力推進產業(yè)鏈內部相近企業(yè)參與兼并重組。

2）支持錯位發(fā)展。針對省內航空制造領域配套企業(yè)量多質不優(yōu)，產品同質化傾向明顯的問題，進一步加強頂層設計，繪制產業(yè)圖譜，構建層級分明、運行穩(wěn)定的航空產業(yè)“金字塔”結構。推進省內航空制造業(yè)有序競爭、錯位發(fā)展，實現垂直分工和協同合作，努力打造江西航空制造業(yè)發(fā)展“雁陣”，加快形成全省航空制造業(yè)集群集約式發(fā)展態(tài)勢。

3）培育產業(yè)協會。建議在地方軍民融合、工信等部門協調下，由主機廠所等航空制造龍頭企業(yè)牽頭組建江西航空制造產業(yè)協會，致力于江西航空制造領域的技術標準研究、軍需民需調查、信息融合服務等工作。發(fā)揮行業(yè)協會“粘合劑”作用，為相關企業(yè)的發(fā)展、成長給于幫助。

3.3 促進協同創(chuàng)新

1）建立央地協同創(chuàng)新機制。緊扣航空制造產業(yè)核心技術、關鍵環(huán)節(jié)，在駐地央企與地方高校、科研機構間建立軍地協同開發(fā)、成果共享機制。按照聯合論證、聯合支持、聯合組織、協同創(chuàng)新的思路，實施一批具有軍民兩用特色的研發(fā)專項，加強航空制造領域重大技術攻關。對具有發(fā)展前景、符合央企愿景目標和地方經濟發(fā)展需求的技術、產品，由央企與地方相關職能部門牽頭，共同申報國家重大專項，共建企業(yè)研發(fā)機構，聯合開展共性技術，關鍵技術攻關。

2）促進先進科研成果轉化。按照利益共享、風險共擔原則，加快建立科技成果、專利技術就地轉化機制。完善國防知識產權保護和利益分配機制，探索創(chuàng)新國防科技成果就地轉移管理辦法，加強國防知識產權保護。鼓勵洪都、昌飛、602所等知識產權創(chuàng)造單位從知識產權轉化、運用中獲取合理收益。健全科技獎勵政策，央企駐地科研單位相關科研成果可享受地方同等科技獎勵，加快優(yōu)勢技術的成果轉化、推廣應用。

3.4 破除人才壁壘

1）健全雙向交流機制。推進地方政府、地方行業(yè)主管部門和三大集團及其駐地單位之間的干部交流，選派優(yōu)秀干部交叉掛職、任職，促進人才合理流動。開辟雙向流動渠道，由地方政府、高校選派一批專業(yè)能力強的干部赴三大集團總部、駐地單位掛職交流，破除由央企到地方任職這一單向流動模式。建立多層級交流機制，在三大集團駐低單位中層干部與地方相應層級干部間架構起雙向交流任職的橋梁。

2）開展人才聯合培養(yǎng)。依托駐地航空主機廠所、生產單位的生產、試驗、檢測能力條件和地方高校的科研、師資力量優(yōu)勢，聯合開展人才培養(yǎng)。支持、引導駐地航空主機廠所、生產單位與南昌航空大學、江西航空職業(yè)技術學院等航空特色鮮明的高校開展人才培訓協作。

4 結語

本研究系統梳理了航空工業(yè)、中國商飛、中國航發(fā)三大航空制造央企與江西省在產業(yè)協同、戰(zhàn)略合作、人才交流三方面的融合情況，發(fā)現地方政府協調功能受限、央企與地方目標取向不一致、本地化配套率不高、人才流動尚不充分等是制約航空制造業(yè)央地融合高質量發(fā)展的主要原因。提出了建立溝通順暢、風險可控、協同治理的“三位一體”央地融合機制，打造管控得當、錯位發(fā)展的航空制造全產業(yè)鏈體系，培育聯合開發(fā)、成果共享的央地協同創(chuàng)新機制，健全聯合培養(yǎng)、雙向流動的央地人才交流機制等促進航空制造業(yè)央地融合高質量發(fā)展的對策建議。