劉新衛(wèi)，吳 悠

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

生態(tài)修復(fù)是在山水林田湖草沙生命共同體理念指導(dǎo)下，對因?yàn)樽匀灰蛩鼗蛘呷藶楦蓴_而受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)和治理，使其減輕負(fù)荷壓力恢復(fù)原本面貌或向良性循環(huán)方向發(fā)展的活動。立足新發(fā)展階段“生態(tài)環(huán)保任重道遠(yuǎn)”[1]的客觀現(xiàn)實(shí)，貫徹新發(fā)展理念，加快推進(jìn)形成生態(tài)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展新格局，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要內(nèi)容和重大任務(wù)，有助于協(xié)同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)人民富裕、國家強(qiáng)盛、中國美麗。

1 正確認(rèn)識新發(fā)展階段的生態(tài)修復(fù)

新發(fā)展階段是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的歷史方位，在國內(nèi)需求亟待提振、國際環(huán)境日趨復(fù)雜的當(dāng)前，科學(xué)地開展生態(tài)修復(fù)有助于在扭住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線的同時(shí)，通過加強(qiáng)需求側(cè)管理，促進(jìn)解決發(fā)展中客觀面對的堵點(diǎn)和短板問題，進(jìn)而推動形成由需求引導(dǎo)供給、供給推動需求的更高水平的供需動態(tài)平衡，這既是著眼長遠(yuǎn)、厚植經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，又能顯著增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感，以及提升我國參與全球治理水平，在新發(fā)展格局構(gòu)建中發(fā)揮重要作用，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局。

1.1 有助于更好地改善民生提高福祉

進(jìn)入新發(fā)展階段以來，中國社會的普遍需求已經(jīng)全面告別“生存性需求”而加速轉(zhuǎn)向“發(fā)展性需求”，較之日益滿足的衣食住行等傳統(tǒng)物質(zhì)文化產(chǎn)品，清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等優(yōu)質(zhì)公共生態(tài)產(chǎn)品逐漸成為廣大群眾新的愈發(fā)旺盛的需求。但一些地方生態(tài)欠債較多，或者生態(tài)環(huán)境承載能力達(dá)到甚至超過上限的狀況則與之明顯不適。在“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸?！盵1-3]等價(jià)值觀的指導(dǎo)下，開展生態(tài)修復(fù)，解決突出生態(tài)環(huán)境問題，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，一方面，能夠有效提升生態(tài)產(chǎn)品供給體系對于消費(fèi)需求的適配性，切實(shí)滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要；另一方面，能夠加快推進(jìn)群眾消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)，引領(lǐng)大眾消費(fèi)需求加快朝著綠色、健康、安全的方向轉(zhuǎn)變。

1.2 有助于促進(jìn)人地關(guān)系更加和諧

馬克思認(rèn)為，人是自然界的一部分；恩格斯強(qiáng)調(diào)，對自然的利用不當(dāng)會使人類遭到自然界的報(bào)復(fù)。2020年突然暴發(fā)的新冠肺炎疫情及其全球蔓延至今所造成的危害，倒逼世界各國進(jìn)一步重新反思人與自然關(guān)系究竟應(yīng)該如何正確處理？并且愈發(fā)清醒地認(rèn)識到，保持完整和充分凈化能力的自然生態(tài)系統(tǒng)是防止新型流行病出現(xiàn)的關(guān)鍵。今后較長一段時(shí)間，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，特別是科學(xué)開展生態(tài)修復(fù)，是保護(hù)地球家園的必要舉措，有助于維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，真正踐行“人與自然是生命共同體”理念，助力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

1.3 有助于更好地提振內(nèi)需破解內(nèi)卷

“房地產(chǎn)基建＋制造業(yè)出口”是21世紀(jì)前20年中國經(jīng)濟(jì)快速增長的主要動力源，但在進(jìn)入新發(fā)展階段后，多數(shù)曾經(jīng)扮演增長“動力源”角色的產(chǎn)業(yè)不同程度地顯出頹勢，亟須打造新的經(jīng)濟(jì)增長引擎，推動實(shí)現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換。作為一種全新的不同于傳統(tǒng)發(fā)展理念的綠色發(fā)展理念，“綠水青山就是金山銀山”的理論不僅打破了發(fā)展與保護(hù)對立的固有思維束縛，而且深刻揭示了發(fā)展與保護(hù)的本質(zhì)關(guān)系，特別是更新了人們關(guān)于自然資源的傳統(tǒng)認(rèn)識[4-5]。當(dāng)前和今后，科學(xué)開展生態(tài)修復(fù)不僅有助于開拓?cái)U(kuò)內(nèi)需新途徑、形成新增長極，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)提供強(qiáng)大助力，而且有助于在保護(hù)自然價(jià)值和增值自然資本的同時(shí)，利用提升或改善的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以確保經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)和有韌性發(fā)展，推動實(shí)現(xiàn)“綠水青山”和“金山銀山”相互轉(zhuǎn)化，真正達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一。

1.4 有助于提升參與全球治理能力

由于世界經(jīng)濟(jì)較長時(shí)間處于“新平庸”狀態(tài)，加之全球新冠肺炎疫情尚未結(jié)束，目前國際上民粹主義、狹隘民族主義思潮升溫，逆全球化和貿(mào)易保護(hù)主義思潮也有所抬頭，全球治理體系面臨極大挑戰(zhàn)[4-5]。生態(tài)環(huán)境是當(dāng)前能夠凝聚全球共識的領(lǐng)域之一，近年來中國深度參與全球生態(tài)環(huán)境治理，形成了世界生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理“中國方案”，特別是生態(tài)修復(fù)實(shí)踐成功引導(dǎo)了國際社會對“中國經(jīng)驗(yàn)”的預(yù)期，中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，爭取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的承諾更是引起舉世期待。在此背景下，持續(xù)加大生態(tài)修復(fù)力度，著力提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，有助于培育我國參與國際合作競爭新優(yōu)勢，進(jìn)而引領(lǐng)全球治理體系改革，促進(jìn)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

2 堅(jiān)持將新發(fā)展理念融入生態(tài)修復(fù)

作為一個(gè)系統(tǒng)的理論體系，新發(fā)展理念在新發(fā)展階段科學(xué)地回答了要實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展，以及怎樣實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展的重大問題，能否全面準(zhǔn)確理解，并切實(shí)貫徹落實(shí)攸關(guān)我國改革發(fā)展全局。在新發(fā)展階段組織開展生態(tài)修復(fù)，一方面，要正確理解并牢固樹立新發(fā)展理念，明確生態(tài)修復(fù)的目的、動力、方式、路徑等，闡明生態(tài)修復(fù)的政治立場、價(jià)值導(dǎo)向、發(fā)展模式、發(fā)展道路等，解決生態(tài)修復(fù)“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題；另一方面，要將新發(fā)展理念融入生態(tài)修復(fù)實(shí)踐，避免工作步入認(rèn)識誤區(qū)，切實(shí)增強(qiáng)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的本領(lǐng)。

2.1 堅(jiān)持創(chuàng)新工作體制機(jī)制

生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域普遍存在諸如“種樹的只管種樹、治水的只管治水”等部門分割現(xiàn)象，而且由于破壞了生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性容易導(dǎo)致顧此失彼，并造成更加嚴(yán)重的系統(tǒng)性破壞。因此，對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)的客觀需求由來已久。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新組建的自然資源部被國家賦予“兩統(tǒng)一”管理職能，包括統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，從頂層設(shè)計(jì)角度理順了生態(tài)修復(fù)管理體制。但“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多與體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)”[3]，立足新發(fā)展階段構(gòu)建生態(tài)修復(fù)新格局需要繼續(xù)創(chuàng)新體制機(jī)制，加快形成完備的生態(tài)修復(fù)制度體系。

2.2 堅(jiān)持系統(tǒng)觀點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

自然界是一個(gè)具有自組織功能的有機(jī)整體，雖然生態(tài)系統(tǒng)組成要素眾多、結(jié)構(gòu)分布復(fù)雜，但存在無數(shù)相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)脈絡(luò)，往往牽一發(fā)而動全身?！吧剿痔锖萆呈巧餐w”的重要論斷形象地揭示了自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性特征。針對品質(zhì)下降、功能受損、服務(wù)受限生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)治理，不能僅從局域尺度分析和解決問題，特別是不能陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀況，而是要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，打通山上與山下、地上和地下、流域上下游、岸線和水體、陸地和海洋、城市和農(nóng)村等的聯(lián)系，切實(shí)改變治山、治水、護(hù)田等各自為戰(zhàn)的不利局面，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化治理和系統(tǒng)性修復(fù)，推動實(shí)現(xiàn)格局優(yōu)化、系統(tǒng)穩(wěn)定、功能提升的目標(biāo)。

2.3 堅(jiān)持人與自然和諧共生

人與自然和諧共生是將馬克思主義生態(tài)思想和中國古代生態(tài)智慧有機(jī)結(jié)合，并面向現(xiàn)代化創(chuàng)造性地提出的認(rèn)識。面對一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題突出或優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品匱乏這類落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的最大短板，開展生態(tài)修復(fù)首先要停止人為干擾，依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力向有序方向演化。實(shí)施必要的修復(fù)治理工程時(shí)要將綠色、生態(tài)理念貫穿于規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、管護(hù)的全部流程和所有環(huán)節(jié)，凸顯“綠色是生命的象征、大自然的底色”。同時(shí)，要積極保護(hù)修復(fù)傳統(tǒng)文化和民風(fēng)民俗中的積極元素，努力營造獨(dú)具特色的自然景觀和人文氛圍，真正實(shí)現(xiàn)“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”，以及“還自然以寧靜、和諧、美麗”的愿景。

2.4 堅(jiān)持加強(qiáng)國際交流合作

“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念是基于世界的前途和命運(yùn)角度對人類社會未來作出的理性思考，蘊(yùn)含著世界各國人民的共同福祉。面對生物多樣性喪失、氣候變暖、土地退化等日益嚴(yán)峻的全球性風(fēng)險(xiǎn)，2021年10月，“2020年聯(lián)合國生物多樣性大會（第一階段）高級別會議”通過的《昆明宣言》強(qiáng)調(diào)：“增加生態(tài)系統(tǒng)方法的運(yùn)用，以解決生物多樣性喪失、恢復(fù)退化生態(tài)系統(tǒng)、增強(qiáng)復(fù)原力、減緩和適應(yīng)氣候變化、支持可持續(xù)糧食生產(chǎn)、促進(jìn)健康”。在生態(tài)環(huán)境問題使得世界各國“你中有我，我中有你”、利益休戚相關(guān)的時(shí)代背景下，開展生態(tài)修復(fù)需要加強(qiáng)國際交流與合作，與國際社會一道建設(shè)清潔美麗世界、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

2.5 堅(jiān)持美麗中國共建共享

美麗中國共建共享不僅體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)公眾參與這一傳統(tǒng)，而且融合了新的現(xiàn)代社會治理模式。開展生態(tài)修復(fù)需要遵循共建共享原則，一方面，充分調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，加快構(gòu)建國家提出和倡導(dǎo)的“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，將修復(fù)受損生態(tài)轉(zhuǎn)化為全體人民的自覺行動；另一方面，為參與修復(fù)的各類市場主體營造公平公正公開的投資環(huán)境，構(gòu)建持續(xù)回報(bào)機(jī)制，確保生態(tài)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展，民眾成為優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的受益主體。共建共享原則明確了當(dāng)前和今后推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作的目標(biāo)任務(wù)要求和行動準(zhǔn)則，保障了生態(tài)修復(fù)的開展是為了人民并依靠人民，以及修復(fù)成果由人民共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 加快推進(jìn)形成生態(tài)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展新格局

加快謀劃并積極推進(jìn)形成生態(tài)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展的新格局，需要深刻認(rèn)識進(jìn)入新發(fā)展階段后生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的新形勢新要求。在此基礎(chǔ)上，全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，鼓勵廣泛參與，健全激勵機(jī)制，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為建設(shè)美麗中國、增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)人地和諧，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

3.1 切實(shí)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

“發(fā)揮政府作用，不是簡單地下達(dá)行政命令”。各級政府要始終把人民放在心中的最高位置，按照生態(tài)惠民、生態(tài)利民和生態(tài)為民的要求，著重解決那些嚴(yán)重?fù)p害群眾生命健康的突出生態(tài)環(huán)境問題，針對性地增加人民群眾迫切需要的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，在開展生態(tài)修復(fù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。一是強(qiáng)化規(guī)劃管控。加快健全國土空間規(guī)劃體系，組織編制實(shí)施生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、方案和工程，整體優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。二是加強(qiáng)部門聯(lián)動。自然資源主管部門要積極銜接、貫通自然資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各種手段，匯集、聚合涉及自然資源的各項(xiàng)任務(wù)、各類政策；各有關(guān)部門要根據(jù)職能定位和職責(zé)分工，結(jié)合實(shí)際研究制定配套政策措施，細(xì)化操作程序以增強(qiáng)操作性，協(xié)力推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。三是統(tǒng)籌項(xiàng)目資金。圍繞生態(tài)環(huán)境治理的突出問題和重點(diǎn)任務(wù)，加大項(xiàng)目資金整合力度，發(fā)揮項(xiàng)目資金的疊加效益和規(guī)模效應(yīng)。此外，各級政府還要在強(qiáng)化示范引領(lǐng)、優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)、做好宣傳引導(dǎo)等方面積極發(fā)揮作用。

3.2 推進(jìn)形成生態(tài)修復(fù)合力

“人心齊，泰山移?！鄙鷳B(tài)修復(fù)是一個(gè)只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)的偉大事業(yè)，建設(shè)美麗中國、創(chuàng)造天藍(lán)地綠水凈的美好家園，需要調(diào)動整合社會各方力量，形成合力，特別是要深化政產(chǎn)學(xué)研合作。各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備大局意識與合作意識，引領(lǐng)全社會貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，凝聚全社會力量，共同推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。各級政府及其主管部門要秉承“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”原則，除了按照既定事權(quán)劃分明確責(zé)任清單，做好分內(nèi)之事外，還要著力培育生態(tài)修復(fù)市場，建立公開透明的市場規(guī)則，引導(dǎo)鼓勵各方力量投入生態(tài)修復(fù)。中介機(jī)構(gòu)、施工單位或個(gè)人等市場主體“法無禁止皆可為”，依法依規(guī)做好生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的立項(xiàng)申請、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程施工等，按照市場規(guī)則行事，并接受來自政府和社會各界監(jiān)督。高校和研究院所等學(xué)研機(jī)構(gòu)要瞄準(zhǔn)生態(tài)修復(fù)的前沿領(lǐng)域和實(shí)踐“痛點(diǎn)”，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，支撐解決實(shí)踐難題。

3.3 健全生態(tài)修復(fù)激勵機(jī)制

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，綠水青山和金山銀山絕不是對立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路”。各級政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)，要將生態(tài)修復(fù)工作開展情況及其實(shí)施成效作為衡量生態(tài)文明建設(shè)的重要指標(biāo)、判斷執(zhí)政能力的重要標(biāo)尺，關(guān)鍵在于建立健全激勵機(jī)制和配套政策，推動生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。對于各級政府而言，要按照任務(wù)與資金相匹配原則，在地方各級財(cái)政中合理設(shè)立生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)，并在國家確定一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時(shí)將生態(tài)修復(fù)成效作為重要依據(jù)，激勵地方聚合項(xiàng)目、統(tǒng)籌資金，協(xié)調(diào)開展生態(tài)修復(fù)工作；探索建立與國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施，特別是與全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用相配套的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，以及基于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易和區(qū)域交流合作的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，建立健全碳排放權(quán)交易制度等。各級政府還要抓緊構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)修復(fù)市場機(jī)制，落實(shí)和綜合運(yùn)用產(chǎn)權(quán)激勵、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等政策，引導(dǎo)市場主體參與修復(fù)并從中獲益。

3.4 夯實(shí)生態(tài)修復(fù)工作基礎(chǔ)

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。生態(tài)系統(tǒng)問題錯綜復(fù)雜，開展生態(tài)修復(fù)需要保持戰(zhàn)略定力，多做打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的工作。當(dāng)前尤其需要加快制定生態(tài)修復(fù)法律法規(guī)，建立健全法律法規(guī)體系；充分利用第三次全國國土調(diào)查和自然資源調(diào)查監(jiān)測成果，綜合考慮自然生態(tài)要素和自然地理格局，建立統(tǒng)一的生態(tài)狀況調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌實(shí)施生態(tài)狀況動態(tài)監(jiān)測，支撐生態(tài)修復(fù)決策；基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺，整合現(xiàn)有生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)和系統(tǒng)，構(gòu)建“橫向共享、縱向相通”的生態(tài)修復(fù)管理平臺，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌規(guī)劃與項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)全業(yè)務(wù)鏈管理；加大生態(tài)修復(fù)科技創(chuàng)新，應(yīng)用推廣行之有效的修復(fù)技術(shù)；制定完善生態(tài)修復(fù)相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范或指南），形成一套涵蓋生態(tài)修復(fù)工作全過程的主要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系表；建設(shè)一支高素質(zhì)的生態(tài)修復(fù)管理干部和人才隊(duì)伍，提升現(xiàn)有人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平；加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)學(xué)科和專業(yè)建設(shè)。