陳世香

近年來，基層政府作風(fēng)建設(shè)走向深入，基層干部隊(duì)伍的責(zé)任心、執(zhí)行力得到群眾認(rèn)可?；鶎痈刹刻幱谛姓w系的“神經(jīng)末梢”，肩負(fù)著落實(shí)國家政策和服務(wù)群眾的重要使命。由于壓力層層傳導(dǎo)、任務(wù)壓緊壓實(shí)，越忙越累、越累越忙成為基層干部的工作常態(tài)。與之形成鮮明對比的是，基層還存在大量的“閑人”：上推下卸的“二傳手”，升遷無望的“老前輩”，得過且過的“隱形人”，有苦難言的“背鍋俠”，徒勞無功的“大頭兵”。這是近日半月談的一則報(bào)道為五種基層政府閑人的畫像，可謂入木三分?；鶎诱e人現(xiàn)象的形成本質(zhì)上在于相關(guān)基層干部理想信念不堅(jiān)定，政治定力不過硬。然而基層干部行為模式是在特定制度環(huán)境中生成的，基層政府閑人現(xiàn)象的存在，正是現(xiàn)有組織與干部人事制度不夠健全的表征，意味著激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)熱情和動力的新時(shí)代制度環(huán)境有待進(jìn)一步創(chuàng)新完善。

基層政府閑人現(xiàn)象生成的制度癥結(jié)

基層政府工作事務(wù)雜、體量大，部門職責(zé)邊界不清，崗位任務(wù)不明晰，任務(wù)配置過程比較隨意，往往是鞭打快牛，忙閑不均，使人能閑。一是基層機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清。盡管各級政府及職能部門紛紛出臺各種權(quán)責(zé)清單，但由于組織管理法治化有待提升，政府與市場、社會和公民個(gè)人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系尚未厘清，基層機(jī)構(gòu)的職能越位和缺位問題依然存在。在中央強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放、事務(wù)下沉的當(dāng)下，各種臨時(shí)性專項(xiàng)治理任務(wù)層出不窮，基層政府各個(gè)職能部門之間的權(quán)責(zé)界線趨于模糊，職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)、機(jī)構(gòu)重疊等現(xiàn)象在基層組織機(jī)構(gòu)間依然存在。二是工作崗位任務(wù)職責(zé)不清?；鶎痈刹繊徫恢院苌儆忻鞔_規(guī)范的崗位說明書，是因?yàn)樵O(shè)置崗位時(shí)缺乏明確的崗位分析制度支持，而且基層人少事多，存在一人多崗和一崗多責(zé)情況?；鶎痈刹客砑鏀?shù)職，造成崗位職責(zé)交叉，難以按照崗位職責(zé)規(guī)定的邊界行動。這就導(dǎo)致有的基層干部承擔(dān)多種任務(wù)而過于勞累，有的基層干部則推卸職責(zé)無所作為。三是任務(wù)配置比較隨意。在部門與崗位職責(zé)不清的情況下，不同部門之間、同一部門內(nèi)部各個(gè)崗位之間、同一崗位的不同個(gè)體之間的分工就帶有很強(qiáng)的隨意性，往往是鞭打快牛，忙閑不均，“能者多勞、庸者逍遙”的怪狀頻出。

如果說“二傳手”能夠因閑獲利，“背鍋俠”和“大頭兵”則是閑而無功，二者之閑的境遇和后果不同，其根源在于一些地方考核評估機(jī)制存在問題。基層干部考核評估機(jī)制不夠精準(zhǔn)，缺乏必要的區(qū)分度，評估結(jié)果也往往不能有效得以運(yùn)用，使人敢閑。一是基層干部考核評估機(jī)制缺少具象化有效引導(dǎo)。如果基層政府相關(guān)考核評估制度設(shè)計(jì)不具體，實(shí)際考核操作則會進(jìn)入模糊化誤區(qū)。盡管各基層部門均有相應(yīng)的考核評估規(guī)則，但考核指標(biāo)未進(jìn)行細(xì)化，評估標(biāo)準(zhǔn)比較籠統(tǒng)，很難準(zhǔn)確反映被考核者的實(shí)際工作情況，在實(shí)際操作中難以體現(xiàn)出工作實(shí)績差異。二是考核工具過于單一，片面要求“以痕跡論工作”，并未深入基層進(jìn)行近距離、全方位、多角度考察，缺少對個(gè)體在不同崗位適應(yīng)能力的有效評估。三是考核結(jié)果缺乏有效使用。在個(gè)別基層政府，干部工作績效考核結(jié)果通常只應(yīng)用于單次考核后的薪酬增長和職位晉升，且關(guān)聯(lián)性較小，大多流于形式。而且除了按照規(guī)定比例選拔出來的少數(shù)優(yōu)秀干部，其余的干部基本都是合格，不合格的干部基本沒有?？荚u機(jī)制的不精確使得很多考核內(nèi)容只停留在紙面而沒有落實(shí)到具體管理工作中，難以對考核對象產(chǎn)生切實(shí)有效的績效壓力。

科學(xué)的激勵機(jī)制能夠系統(tǒng)地激勵組織成員為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而積極作為。但是當(dāng)下一些地方基層干部激勵機(jī)制存在干與不干、干多干少、干好干壞一個(gè)樣的問題，難以激勵基層干部在一線真抓實(shí)干、勇于擔(dān)當(dāng)，甚至產(chǎn)生多干多吃虧、少干不吃虧，最終產(chǎn)生不想干、不愿干的工作常態(tài)，自甘淪為閑人。一是正向激勵統(tǒng)籌不足、操作性不強(qiáng)。有的激勵措施為部門主導(dǎo)，分散執(zhí)行，缺乏系統(tǒng)性、連貫性。有的激勵制度規(guī)定操作性不強(qiáng)，激勵的內(nèi)容和形式宣傳力度不夠，許多基層干部不了解、不掌握，獲得感不高。有些地方過度重視對典型的表彰和激勵，但是典型事例和經(jīng)驗(yàn)很難復(fù)制推廣，難以發(fā)揮出激勵大多數(shù)的作用。二是面向基層的激勵力度較小?；鶎痈刹恳袚?dān)來自上級各部門的工作任務(wù)和責(zé)任壓力，但福利待遇水平卻相對較低，難以形成有效激勵，導(dǎo)致基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性不足。三是沒有建構(gòu)起把物質(zhì)激勵與精神激勵、定期激勵與及時(shí)激勵相結(jié)合的綜合性激勵機(jī)制，激勵方式較為單一，缺乏系統(tǒng)性，難以形成激勵合力。四是逆向懲戒問責(zé)激勵運(yùn)用不精準(zhǔn)，基層在問責(zé)上存在泛化和簡單化現(xiàn)象，問責(zé)事項(xiàng)多是造成較大社會影響的安全生產(chǎn)事故、生態(tài)環(huán)境破壞事件等，而對其他領(lǐng)域的錯誤問責(zé)較少，對“不作為”的問責(zé)更是少之又少。這些都制約了問責(zé)制度作用的正常發(fā)揮，難以產(chǎn)生有效的激勵效果。

基層干部職務(wù)天花板過低，晉升渠道受限，致使基層一些人才不能獲得合適的崗位與職務(wù)，不得不擔(dān)任各種閑賦職務(wù)，被動地喪失了干事創(chuàng)業(yè)機(jī)會而淪為閑人。在黨政機(jī)關(guān)中，經(jīng)濟(jì)激勵有限，政治和社會地位的激勵比較強(qiáng)，晉升管理對于促進(jìn)政府體系的有效運(yùn)行具有極為重要的意義。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)代中國發(fā)展動因在于地方競爭，而地方競爭的激勵在于官員晉升。但能夠晉升的只是少數(shù)，大部分官員會發(fā)現(xiàn)晉升無望，導(dǎo)致激勵弱化，工作動力下降。這一問題在縣區(qū)基層體現(xiàn)得更為突出，有學(xué)者稱之為“科級天花板”現(xiàn)象。一方面，受科層組織內(nèi)崗位結(jié)構(gòu)限制，越高層級的崗位越少，晉升概率也越低；另一方面，在基層干部年輕化的發(fā)展趨勢影響下，同一級別中，年齡越大，晉升優(yōu)勢越小，超齡干部基本失去晉升機(jī)會?；鶎庸珓?wù)員普遍將科級默認(rèn)為“晉升天花板”，認(rèn)為“成為副處級干部的機(jī)會微乎其微”。

容錯糾錯機(jī)制作為激發(fā)干部改革創(chuàng)新積極性的制度安排，與問責(zé)制度一同構(gòu)成了一個(gè)相互聯(lián)系、嵌套、影響的制度鏈條。但作為黨和政府問責(zé)制度的補(bǔ)充，現(xiàn)階段部分基層政府還不能理順容錯糾錯機(jī)制與問責(zé)制度之間的關(guān)系。首先，在制度運(yùn)行實(shí)踐過程中，容錯糾錯機(jī)制與問責(zé)制度在精神內(nèi)核上存在不同指向，問責(zé)制更加偏向于約束，而前者更加偏向于激勵。因此，究竟是該問責(zé)還是該容錯往往成為艱難的選擇，如果一種行為既不能定性為問責(zé)，也不適用于容錯，制度就會流于形式。其二，現(xiàn)有地方容錯糾錯機(jī)制通常缺乏精準(zhǔn)的制度核心內(nèi)容，存在文本同質(zhì)化、容錯具體類型不詳盡以及尺度模糊等問題，這導(dǎo)致實(shí)際工作中難以把握是否“錯”、是否“容”的尺度。其三，容錯糾錯機(jī)制仍然缺乏多元的制度視角。當(dāng)前個(gè)別地方基層容錯糾錯機(jī)制在設(shè)計(jì)時(shí)更多彰顯的是地方核心領(lǐng)導(dǎo)干部的意志，一線基層干部們的期待和意見或被忽視和隱匿。容錯糾錯機(jī)制具有良好的制度初衷，但地方發(fā)展與治理的復(fù)雜性需要基層干部和社會公眾的多元視角，從而給廣大基層干部帶來切實(shí)的“保護(hù)感”。

政府公務(wù)員能上不能下，能進(jìn)不好出，是各國政府面臨的共同難題。由于體制內(nèi)職位的過強(qiáng)吸引力，這一現(xiàn)象在我國更為突出。結(jié)果導(dǎo)致基層組織一些崗位被不勝任之人或不愿意努力工作的人所占據(jù)，想干也干不了，就只能充當(dāng)“二傳手”，做做“隱形人”。從公職人員個(gè)人角度來說，“鐵飯碗”的傳統(tǒng)思想仍根深蒂固。很多人認(rèn)為公務(wù)員是非常穩(wěn)定的職業(yè)，進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，收入“比上不足，比下有余”“旱澇保收”，只要不違法犯罪，基本沒有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這種求穩(wěn)思想導(dǎo)致很多公務(wù)員安于現(xiàn)狀，根本不想退出。在職公務(wù)員不得重新參加考錄及機(jī)關(guān)最低服務(wù)年限規(guī)定等相關(guān)政策也影響了公務(wù)員的正常退出。同時(shí)，由于失業(yè)保險(xiǎn)和社會保障制度不匹配，一些公務(wù)員即使是不滿足現(xiàn)狀，也不敢面對退出風(fēng)險(xiǎn)，只能把這份工作當(dāng)作“雞肋”堅(jiān)守著，混沌度日。對于公共部門來說，公務(wù)員正常退出機(jī)制也面臨著明顯的執(zhí)行困難。雖然有關(guān)公務(wù)員正常退出的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定都很明確，退休、辭職、辭退、解聘均有法可依。但現(xiàn)有規(guī)定往往過于寬松，實(shí)際能夠?qū)嵤┑姆秶知M窄。個(gè)別基層政府單位對于公務(wù)員明顯的違規(guī)行為在管理時(shí)也是睜一只眼閉一只眼，選擇中庸方式變通處理，公務(wù)員正常退出機(jī)制存在執(zhí)行錯誤、亂執(zhí)行的情況。

破解基層政府閑人現(xiàn)象的制度環(huán)境創(chuàng)建對策

一方面，要建立健全基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和職位崗位分析管理制度，強(qiáng)化基層政府機(jī)構(gòu)、職能與崗位的編制管理，建立健全和及時(shí)調(diào)整基層政府機(jī)構(gòu)“三定”方案和權(quán)責(zé)清單制度，捋順不同機(jī)構(gòu)、崗位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保責(zé)權(quán)利一致。另一方面，要采取適當(dāng)措施，確保在日常管理過程中工作任務(wù)的科學(xué)規(guī)劃與分配。要依據(jù)不同基層干部的職責(zé)范圍和能力特點(diǎn)，安排與之相匹配的工作任務(wù)。

完善新時(shí)代基層干部考核評估機(jī)制，確?？荚u結(jié)果精準(zhǔn)科學(xué)和有效運(yùn)用，使得基層干部不敢閑。一是完善現(xiàn)行基層干部考核體系。要細(xì)化考核評估指標(biāo)體系，增強(qiáng)指標(biāo)針對性和可操作性，兼顧整體與局部、效果與成本、主觀努力和客觀條件等多種因素；要嚴(yán)格規(guī)定考核程序，形成常態(tài)化評議機(jī)制，提升考評體系的針對性與可操作性。二是強(qiáng)化考核信息公開，提高群眾參與度。一方面，要形成公眾參與干部考核評估的動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，確保民主考核評估的有序性和公正性；另一方面，要落實(shí)各個(gè)部門考核信息共享，還應(yīng)將基層干部考核評估過程和結(jié)果通過合適的渠道和機(jī)制予以公開。三是合理運(yùn)用考核結(jié)果。將考核結(jié)果充分運(yùn)用于干部人事管理全過程，尤其是要與個(gè)體績效和晉升掛鉤，確?；鶎庸珓?wù)員能夠通過考核評估明確自身優(yōu)勢和短板，調(diào)動工作積極性。同時(shí)，要建立長效追責(zé)機(jī)制，對不擔(dān)當(dāng)不作為的干部，堅(jiān)決拉下臉、動真格，將想干事肯干事能干事的干部提拔上來。

其一是要建構(gòu)多層次激勵制度體系。制度本質(zhì)上是一種相對穩(wěn)定的生活與工作模式，涉及到強(qiáng)制性規(guī)制、倫理性規(guī)范、認(rèn)知性文化三個(gè)層面。規(guī)制性層面要綜合協(xié)調(diào)激勵、問責(zé)與容錯三方制度的關(guān)系，形成立體型制度合力；規(guī)范性層面要引導(dǎo)基層干部塑造干事創(chuàng)業(yè)的職業(yè)角色認(rèn)知與行為規(guī)范；文化認(rèn)知性層面則要激發(fā)基層干部的公共服務(wù)動機(jī)，增強(qiáng)他們的責(zé)任感與使命感。二是堅(jiān)持物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合。一方面，要逐步提高基層干部的福利待遇，逐步提高工資水平，落實(shí)基層干部的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納和生活補(bǔ)貼發(fā)放。另一方面，對參與特定時(shí)期特定領(lǐng)域重大工作并取得一定成績的公務(wù)員嘉獎、記功、授予榮譽(yù)稱號等，從而促成倡導(dǎo)干事創(chuàng)業(yè)、褒獎?chuàng)?dāng)作為的鮮明價(jià)值導(dǎo)向。三是堅(jiān)持定期激勵與及時(shí)激勵相結(jié)合。依據(jù)基層工作特征形成定期獎勵機(jī)制，要避免平均主義，應(yīng)依據(jù)工作成效等因素形成差異化激勵。同時(shí)，對于在日常工作中取得成績的基層干部應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以獎勵。要通過逐步發(fā)展多維度、復(fù)合型的激勵機(jī)制，建構(gòu)兼容性激勵制度體系，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力，調(diào)動其干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性與創(chuàng)造性。

暢通晉升通道是貫徹落實(shí)關(guān)心關(guān)愛基層干部、有效保護(hù)和充分調(diào)動廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性、主動性、創(chuàng)造性的關(guān)鍵所在。破除基層干部職業(yè)上升天花板，就要強(qiáng)化“領(lǐng)導(dǎo)來自基層、干部出自一線”的意識和“實(shí)踐出真知、一線出干部”的理念，真正讓扎根基層、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹砍龅脕?、選得上、用得好。一是要切實(shí)踐行職務(wù)與職級并行制度。2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，為建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍提供了基本遵循。職務(wù)與職級并行制度的實(shí)施，有助于拓展基層公務(wù)員晉升空間，調(diào)動干部勇于擔(dān)當(dāng)作為的積極性。二是要增加基層領(lǐng)導(dǎo)干部的交流機(jī)會，鼓勵其豐富閱歷。尤其是對于在同一部門、同一崗位工作年限過長、年紀(jì)較大的基層干部，更應(yīng)該鼓勵其打破體制身份和層級壁壘，通過跨層級的信息交換，使其在平等上升空間里看到未來職業(yè)發(fā)展的可能性。三是不斷提升基層干部干事創(chuàng)業(yè)的能力本領(lǐng)，讓能干事的干部有奔頭。能干事的關(guān)鍵在于掌握過硬的能力本領(lǐng)，基層干部能力水平應(yīng)符合中國特色社會主義事業(yè)需要，以良好的專業(yè)素質(zhì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對崗位晉升的各項(xiàng)要求，而不是“坐等提拔混日子”。

一是要明晰基層干部容錯糾錯的政策界限、免責(zé)清單與糾錯流程，提升糾錯容錯機(jī)制的可操作性。容錯糾錯要素涉及創(chuàng)新履責(zé)行為的動機(jī)、條件、程序、后果的認(rèn)定與評估，需要在多方參與基礎(chǔ)上協(xié)商判定。同時(shí)，為確保容錯機(jī)制核心內(nèi)容的精準(zhǔn)性，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜，分類制定容錯機(jī)制的配套實(shí)施細(xì)則，在授權(quán)體系內(nèi)進(jìn)行分級決策、分級評估。二是容錯機(jī)制的有效運(yùn)行還需要配套一組“糾錯”程序，用以澄清對改革創(chuàng)新失誤者的“污名化”，用以消除容錯免責(zé)后依然可能存在的負(fù)面影響。正如研究者所觀察到的，“改革者一旦被舉報(bào)，紀(jì)委雖然查證其‘清白’，但往往形象遭誣，仍難逃輿論壓力”。因此，容錯機(jī)制應(yīng)當(dāng)監(jiān)督基層干部差錯認(rèn)定權(quán)力的行使，建立相匹配的澄清保護(hù)和負(fù)面影響消除機(jī)制，保護(hù)創(chuàng)新失誤者的聲譽(yù)和前途。三是要自上而下以法律條文的形式更為規(guī)范合法地構(gòu)建容錯糾錯機(jī)制，公開督促保障基層干部改革創(chuàng)新的積極性，在全社會逐步形成廣泛共識，既有法可依，也讓基層干部在擔(dān)當(dāng)作為中吃下“定心丸”。

一是要嚴(yán)格辭退制度。相關(guān)部門要嚴(yán)格執(zhí)法，及時(shí)辭退那些不能勝任本職工作，因多次違紀(jì)、失職、瀆職造成惡劣影響或行政不作為、亂作為者。二是要優(yōu)化公務(wù)員退出制度環(huán)境，建立健全公務(wù)員正常退出機(jī)制。目前有關(guān)公務(wù)員退出的配套法規(guī)相對籠統(tǒng)，指導(dǎo)理念不夠清晰，執(zhí)行措施不夠具體。要制定出有操作性、切實(shí)可行的公務(wù)員退出配套法律法規(guī)，為建構(gòu)常規(guī)化、合理化公務(wù)員退出渠道創(chuàng)造法律基礎(chǔ)。三是要擴(kuò)大公務(wù)員正常退出的保障救濟(jì)范圍，建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對退出后公務(wù)員的再就業(yè)指導(dǎo)，完善公務(wù)員辭職辭退申訴的救濟(jì)途徑，解決其退出的后顧之憂。

①《基層閑人的五種畫像》，《半月談》，2021年第20期。

②王斌：《基層干部“忙”與“累”難題何以破解》，《國家治理》，2021年第6期。

③齊瑩：《基層干部管理應(yīng)堅(jiān)持問責(zé)與激勵并行》，《人民論壇》，2019年第5期。

④周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，2008年。

⑤陳家建、趙陽：《“科級天花板”：縣域治理視角下的基層官員晉升問題》，《開放時(shí)代》，2020年第5期。

⑥成為杰、馬曉黎：《干部容錯：制度機(jī)理、掣肘因素與優(yōu)化路徑》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。

⑦劉霞：《公務(wù)員退出機(jī)制漏洞及其修補(bǔ)》，《人民論壇》，2011年第12期。

⑧譚新雨、吳維旭：《新時(shí)代制度環(huán)境激勵基層干部干事創(chuàng)業(yè)的微觀邏輯》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2021年第6期。

⑨邸曉星：《在求實(shí)創(chuàng)新中推進(jìn)干部容錯機(jī)制建構(gòu)》，《理論探索》，2017年第6期。