李金龍

治國(guó)安邦，重在基層?；鶎犹幱趪?guó)家治理的前沿，是國(guó)家治理的基石。“上面千條線，下面一根針”，基層工作千頭萬(wàn)緒，面面俱到，事務(wù)紛繁復(fù)雜。然而，基層繁忙的同時(shí)，一些地方基層干部卻推諉卸責(zé)，不擔(dān)當(dāng)不作為，面對(duì)任務(wù)上推下卸，左躲右閃，安于“躺平”，成為人民群眾口中的“躺平式干部”，變成占著位置不干事的“基層閑人”?；鶎娱e人現(xiàn)象表面上是“為官不為”，實(shí)則是干部理想信念缺乏和制度激勵(lì)的問(wèn)題?；鶎娱e人現(xiàn)象需引起足夠重視，必須精準(zhǔn)地加以治理。

基層閑人的類型及其表現(xiàn)

首先是不想做事的閑人。不想做事的閑人是指那些志不在此的、長(zhǎng)期混日子的以及投機(jī)取巧的“滑頭”?；鶎娱e人大多屬于此類，其共同的特征是主觀上不愿意做事，遇事繞著走，有事躲著事。具體細(xì)化為三類：一是志不在此的閑人。少數(shù)基層年輕干部本身對(duì)基層工作不感興趣，而是有著其他的職業(yè)興趣。但出于家人親戚朋友的輪番規(guī)勸，最終走上“考公”之路，選擇了家長(zhǎng)眼中“穩(wěn)定”的基層工作。入職后，發(fā)現(xiàn)基層工作與理想的職業(yè)選擇差距大，融不進(jìn)去，不在狀態(tài)，行為表現(xiàn)為慵、懶、散、浮、拖。二是混日子的閑人?；烊兆拥拈e人在各個(gè)年齡段都有分布。這類干部寄生基層，抱著得過(guò)且過(guò)的心態(tài)混日子，不丟掉工作，工資照發(fā)是其底線，對(duì)工作是能應(yīng)付則應(yīng)付。工作不求上進(jìn)，沒(méi)有理想抱負(fù)，對(duì)個(gè)人成就、榮譽(yù)感看得很淡，內(nèi)心激不起任何波瀾。三是投機(jī)取巧的“滑頭”。“滑頭”的心思不在工作，一心謀著升官發(fā)財(cái)。上下班遲到早退，干活不積極，找空就撤，有縫就鉆，有活不干，有功不讓，是其真實(shí)寫(xiě)照。

其次是不需要做事的閑人。不需要做事的閑人是指部分副職、老前輩、關(guān)系戶等。他們憑借領(lǐng)導(dǎo)地位、資歷、關(guān)系等，認(rèn)為具有了不需要做事的“資本”，故而消極無(wú)為，懈怠工作，成為基層閑人。一是副職閑人。這類閑人一般占據(jù)基層領(lǐng)導(dǎo)崗位，屬于班子成員，工作特征是不表態(tài)、不主張、不做事。具體分為兩類：其一是有著明確分工和職責(zé)的副職，遇事上推下卸，充當(dāng)“二傳手”和甩手掌柜，習(xí)慣性地將工作“布置”給年輕人。其二是不承擔(dān)實(shí)質(zhì)性工作的副職，凡事不聞不問(wèn)，無(wú)事不找事，工作不添亂，無(wú)事一身輕。二是老前輩閑人。老前輩資歷深、年齡大，主動(dòng)退居二線，提前進(jìn)入退休狀態(tài)，工作上奉行“做減法”。與其他年齡段相比，40歲到59歲的基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象。三是“關(guān)系戶”閑人?；鶎由贁?shù)“關(guān)系戶”“有背景的”，領(lǐng)導(dǎo)不敢給派活兒，自己也不愿做事，真正并不需要干多少事。

再次是不會(huì)做事的閑人。不會(huì)做事的閑人是指那些本身工作能力低下，辦事效率低，遇事不會(huì)做，碰到問(wèn)題解決不了的基層干部。這類閑人主觀上愿意做事，但是能力相對(duì)不足，不易或不愿接受新事物，工作方法生搬硬套，對(duì)人對(duì)事不敏感，不能有效勝任基層工作。具體表現(xiàn)為政策理解力差，辦事拖沓、執(zhí)行力弱，工作效率低，大小事請(qǐng)示報(bào)告，始終不得工作要領(lǐng)，難以保質(zhì)保量完成布置的工作任務(wù)，達(dá)不到工作目標(biāo)要求。長(zhǎng)此以往，領(lǐng)導(dǎo)不敢也不愿交辦其重要任務(wù)，逐漸淪為基層閑人。

最后是不敢做事的閑人。不敢做事的閑人又稱為“有苦難言的‘背鍋俠’”，是指那些有干勁、愿干事、能干事、干成事的年輕人，在沖鋒陷陣中出現(xiàn)少許過(guò)失或并不是原則性錯(cuò)誤而擔(dān)重責(zé)、受處分，干事的積極性受挫，被動(dòng)選擇成為不敢做事的閑人。這類閑人經(jīng)歷的“背鍋”多了，做事開(kāi)始思前恐后，小心謹(jǐn)慎，誠(chéng)惶誠(chéng)恐，畏首畏尾，想干事又不敢為，覺(jué)得“多一事不如少一事”“干事不如不干事”。

基層閑人現(xiàn)象生成的根源

首先，少數(shù)基層干部理想信念不堅(jiān)定，職業(yè)道德恪守不夠。當(dāng)前，一些基層干部安于現(xiàn)狀、得過(guò)且過(guò)、不思進(jìn)取，以“躺平”的心態(tài)應(yīng)對(duì)一切，渾渾噩噩混日子。面對(duì)工作上推下卸，左右打太極，能推則推、能躲則躲，想方設(shè)法不做事、不擔(dān)當(dāng)。其根源在于理想信念的不堅(jiān)定，職業(yè)道德恪守不夠和“人民至上”觀念的弱化。理想信念不堅(jiān)定，就認(rèn)識(shí)不到所從事工作的崇高意義；職業(yè)道德恪守不夠，就不能體認(rèn)到自己所做的事其實(shí)就是一份神圣的職守；“人民至上”觀念淡化，就會(huì)把工作看做是個(gè)人的事，而不是人民群眾的事。所以，面對(duì)工作總是先考慮個(gè)人得失，一做事就覺(jué)得吃虧不舒服。故而，寧做“閑人”亦不愿做事。此外，能力素質(zhì)相對(duì)低下也是造成基層閑人的一個(gè)主觀原因。少數(shù)基層干部能力差，不易接受新事物，不愿提升自己能力，工作效率低，無(wú)法勝任工作要求。

其次，基層職責(zé)界限不清晰，任務(wù)分配不均勻。長(zhǎng)期以來(lái)，基層不同程度地存在著職責(zé)不明，界限不清的問(wèn)題，這是導(dǎo)致忙閑不均結(jié)構(gòu)性問(wèn)題以及基層閑人產(chǎn)生的重要原因。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是部門(mén)間職責(zé)不清，導(dǎo)致部門(mén)忙閑不均。部門(mén)分工不同，承擔(dān)業(yè)務(wù)不同。但是，基層綜合性工作居多，部門(mén)之間任務(wù)交叉頻繁，面對(duì)群眾信訪、各種迎檢、專項(xiàng)任務(wù)等，經(jīng)常組織多部門(mén)“一起上”。這樣，便導(dǎo)致部門(mén)之間界限模糊。另外，有的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將屬于A部門(mén)的事交給B部門(mén)辦，導(dǎo)致A部門(mén)出現(xiàn)空檔。部門(mén)界限不清，某項(xiàng)任務(wù)既可以由這個(gè)部門(mén)承擔(dān)，也可以由那個(gè)部門(mén)承擔(dān)。反過(guò)來(lái)，這個(gè)部門(mén)可以不干，那個(gè)部門(mén)也可以不干。由此，導(dǎo)致部門(mén)忙閑不均，出現(xiàn)忙的部門(mén)人越忙，閑的部門(mén)人越閑的現(xiàn)象。二是崗位職責(zé)不明確，導(dǎo)致個(gè)人之間忙閑不均。基層干部個(gè)人工作并不是嚴(yán)格按照定崗定責(zé)來(lái)劃分的，而是“人隨事走”，遇到重要的、比較急的工作任務(wù)，基層人員則會(huì)從現(xiàn)有崗位抽調(diào)前去“補(bǔ)位”。一般來(lái)說(shuō)，相當(dāng)一部分基層工作人員并不只是完全從事本崗位工作，還承擔(dān)相當(dāng)多的崗位之外的特殊任務(wù)或臨時(shí)任務(wù)。崗位職責(zé)不明確的一個(gè)后果是，基層人員有的忙，有的閑，忙閑不均?；鶎咏?jīng)常會(huì)有一種現(xiàn)象，便是忙者愈忙，閑者愈閑，形成“鞭打快?！毙?yīng)，即干的越多、越快，分配的任務(wù)就越多，忙者總是有做不完的事，干不完的活兒。相反，不干事的人越來(lái)越不干事，成為名副其實(shí)的“基層閑人”

再次，基層容錯(cuò)糾錯(cuò)制度不健全，試錯(cuò)容錯(cuò)空間相對(duì)較小。在壓力型體制下，自上而下的剛性問(wèn)責(zé)不斷增多，基層干部工作的試錯(cuò)機(jī)會(huì)偏少，容錯(cuò)空間相對(duì)較小，導(dǎo)致部分基層干部趨利避害，傾向于少做事，少出錯(cuò)，出現(xiàn)了干部不敢做事的不良作風(fēng)，產(chǎn)生基層閑人現(xiàn)象。這其中包括兩種類型：一是基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇少做事甚至不做事以避責(zé)?；鶎邮聞?wù)繁雜，很多工作需由領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)拍板決策。然而，誰(shuí)決策，意味著誰(shuí)就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。出于避責(zé)考量，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部干脆傾向于不表態(tài)、不干事。其一，充當(dāng)政策的“二傳手”。照本宣科，原原本本傳達(dá)上級(jí)文件，不做解讀，也不結(jié)合工作實(shí)際做細(xì)化分解，將工作任務(wù)推給下屬。其二，充當(dāng)會(huì)議“中立者”。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)班子成員會(huì)議討論的重大事項(xiàng)，不發(fā)言、不表態(tài)，不提傾向性意見(jiàn)。當(dāng)前基層官員行為呈現(xiàn)“從邀功到避責(zé)”的轉(zhuǎn)變。二是容錯(cuò)空間小，基層年輕干部不敢做事，被動(dòng)成為“閑人”?；鶎邮聞?wù)繁雜，涉及方方面面，年輕干部是基層工作的中堅(jiān)力量，很多工作都要依靠他們來(lái)完成。不過(guò)，基層年輕干部干的事越多，越有可能出現(xiàn)差錯(cuò)。多干多錯(cuò)，少干少錯(cuò)，不干不錯(cuò)。在一些地區(qū)、一些單位，工作出錯(cuò)就意味著承擔(dān)責(zé)任，背處分，其慢慢變成了“背鍋俠”。高頻度的問(wèn)責(zé)和有限的容錯(cuò)空間，對(duì)基層年輕干部干事產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)，出現(xiàn)“惡幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)。一些基層干部秉持“多一事不如少一事”原則，不愿意或不敢做事，成為不做事的閑人。

最后，基層干部考核評(píng)價(jià)制度不完善，具體執(zhí)行不嚴(yán)格。一直以來(lái)，考核評(píng)價(jià)都被視為工作的“指揮棒”。當(dāng)前的基層考核評(píng)價(jià)體系存在一定程度的不足，無(wú)法提供有效的制度激勵(lì)，導(dǎo)致基層閑人的產(chǎn)生。一是缺乏干部淘汰機(jī)制，人員“難進(jìn)更難出”，能上不能下。從目前各地的情況來(lái)看，基層工作“鐵飯碗”局面沒(méi)有得到根本改變，基層干部的退出通道不暢。也就是說(shuō)，基層干部只要不犯大的錯(cuò)誤，就很難丟掉工作。正因?yàn)槿绱?，基層閑人大多奉行“鐵飯碗定律”，認(rèn)為即使不做事也不會(huì)丟工作，且工資照發(fā)。缺乏淘汰機(jī)制的“鐵飯碗”相當(dāng)于一顆“定心丸”，給基層閑人不干事提供穩(wěn)定預(yù)期，成為滋生基層閑人的溫床。

二是過(guò)度突出領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)的影響和作用，不注重實(shí)績(jī)導(dǎo)向?，F(xiàn)有基層干部評(píng)價(jià)存在某種輕視實(shí)績(jī)的傾向，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，嚴(yán)重影響基層干部做事的主動(dòng)性和積極性。與此同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)則在干部評(píng)價(jià)體系中發(fā)揮著很大的作用，乃至決定性作用。由此，基層工作形成唯上不唯實(shí)的不良導(dǎo)向，并且出現(xiàn)“躺平還能躺贏”的不合理現(xiàn)象。長(zhǎng)期以往，基層干部積極性不高，干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力不足，被動(dòng)成為閑人。

三是激勵(lì)手段單一，有效激勵(lì)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，基層干部做事主要依賴晉升激勵(lì)和薪酬激勵(lì)兩種，并輔之以榮譽(yù)性獎(jiǎng)勵(lì)，但仍然面臨著有效激勵(lì)不足的問(wèn)題。一方面，基層干部晉升問(wèn)題重重，“天花板效應(yīng)”明顯。職務(wù)職級(jí)并行改革，拓寬了基層干部職業(yè)發(fā)展空間，增加晉升路線，提升職業(yè)晉升“天花板”。但是，晉升激勵(lì)不足問(wèn)題依然存在。按照現(xiàn)有規(guī)定，職級(jí)名額、數(shù)量依單位層級(jí)和人員數(shù)量而定，越往基層，名額越少。而且，職級(jí)或被領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員兼任，或用以解決基層存量人員待遇，實(shí)際留給普通干部特別是干事的干部的名額有限。同時(shí)，基層干部晉升難以突破“天花板效應(yīng)”。由此出現(xiàn)基層干部晉升激勵(lì)不足。另一方面，薪酬激勵(lì)有限?；鶎痈刹啃匠旯潭?，不能隨意增減，無(wú)法體現(xiàn)工作量的大小。而且，基層干部薪酬與職務(wù)職級(jí)掛鉤，基本上遵循同級(jí)同薪，即使是不同級(jí)別之間的薪酬差距遠(yuǎn)沒(méi)有想象中的大。因此，對(duì)于基層干部而言，干得多不一定拿得多，拿得多的也不一定干得多，薪酬同樣不易調(diào)動(dòng)做事的積極性。

不斷強(qiáng)化制度正向激勵(lì)，持續(xù)推進(jìn)基層閑人治理

基層閑人現(xiàn)象，凸顯出基層干部“躺平”心態(tài)和制度激勵(lì)問(wèn)題。推進(jìn)基層閑人治理，要加強(qiáng)干部教育，解決制度激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)基層干部擔(dān)當(dāng)作為。

第一，突出黨的基層干部學(xué)習(xí)教育制度實(shí)效化，堅(jiān)定理想信念?；鶎痈刹可硖幪厥馕恢?，承擔(dān)重要責(zé)任?；鶎娱e人現(xiàn)象反映出，當(dāng)前少數(shù)基層干部理想信念的缺失，職業(yè)道德恪守不夠和人民公仆服務(wù)意識(shí)的淡化以及自身本領(lǐng)危機(jī)。因此，要從基層干部教育入手，夯實(shí)黨的基層干部學(xué)習(xí)教育制度，并使之長(zhǎng)期實(shí)效化。一是加強(qiáng)基層干部理想信念教育，進(jìn)一步堅(jiān)定理想信念。理想信念是共產(chǎn)黨人的精神之“鈣”。要組織基層干部定期開(kāi)展理論學(xué)習(xí)，圍繞馬克思主義信仰、共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想、中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想進(jìn)行學(xué)習(xí)。同時(shí)，樹(shù)立典型，鼓勵(lì)基層干部常修常煉，提升境界。二是教育基層干部堅(jiān)持人民至上觀念，牢固確立與內(nèi)化人民公仆意識(shí)。干部在各個(gè)崗位上是要擔(dān)當(dāng)做事，而不是做官享福?；鶎痈刹繌氖碌氖枪虏皇撬绞?，思想上不能有絲毫的松懈，要心懷國(guó)之大者，自覺(jué)將黨和人民的事業(yè)置于首要位置。同時(shí)，要保持高度的行動(dòng)自覺(jué)，不折不扣將黨中央的決策部署落到實(shí)處。三是教育基層干部恪守職業(yè)道德，苦練業(yè)務(wù)本領(lǐng)。任何職業(yè)都有一定的職業(yè)道德。在其位，謀其政，乃最簡(jiǎn)單不過(guò)的道理。作為基層公職人員，要遵守公務(wù)員的行為準(zhǔn)則和職業(yè)操守，做到愛(ài)崗敬業(yè)。同時(shí)，注重基層干部業(yè)務(wù)能力提升。鼓勵(lì)、督促基層干部提升自身素質(zhì)，定期開(kāi)展培訓(xùn)，強(qiáng)化基層干部業(yè)務(wù)能力。

第二，遵循公務(wù)員制度科學(xué)化，合理劃分部門(mén)、人員職責(zé)界限。部門(mén)、崗位職責(zé)界限是指導(dǎo)基層工作的重要依據(jù)，也是規(guī)避或減少基層閑人的重要途徑。基層忙閑不均結(jié)構(gòu)性矛盾的根源在于基層部門(mén)、崗位職責(zé)不清晰，邊界不明確。解決基層閑人問(wèn)題的一項(xiàng)重要前置工作即是遵循公務(wù)員制度科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，厘清部門(mén)、崗位職責(zé)邊界。一是以責(zé)任清單管理推動(dòng)部門(mén)職責(zé)規(guī)范化與清晰化。以責(zé)任清單形式，梳理部門(mén)職責(zé)權(quán)限，列出法定責(zé)任事項(xiàng)，并予以細(xì)化，以此厘清責(zé)任邊界，明確每個(gè)部門(mén)辦理哪些事項(xiàng)，承擔(dān)哪些責(zé)任，規(guī)避部門(mén)忙閑不均、人浮于事現(xiàn)象。二是涉及多部門(mén)交叉職責(zé)事項(xiàng)，要明確牽頭部門(mén)、配合部門(mén)，區(qū)分工作任務(wù)主責(zé)、次責(zé)，減少推諉扯皮。三是編制職位說(shuō)明書(shū)，明確人員崗位職責(zé)。通過(guò)職位描述，將基層每個(gè)工作崗位上升為具有一定約束效力的正式文本，以指導(dǎo)崗位工作。職位說(shuō)明書(shū)需詳細(xì)列出職位名稱、職責(zé)權(quán)限、工作內(nèi)容、工作事項(xiàng)、任職資格、職位人等信息，確保基層人員各安其位，各司其職。通過(guò)厘清職責(zé)、邊界，才能保證基層工作秩序，確保人人有事做，事事有人做，從根本上減少基層閑人現(xiàn)象。

第三，注重容錯(cuò)糾錯(cuò)制度理性化，增加試錯(cuò)容錯(cuò)空間。用好容錯(cuò)糾錯(cuò)這顆“定心丸”，增加試錯(cuò)容錯(cuò)空間，為擔(dān)當(dāng)作為的基層干部撐腰鼓勁。其一，實(shí)事求是區(qū)分錯(cuò)誤。哪些錯(cuò)誤可容、哪些錯(cuò)誤不能容，是建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制首先要解決的問(wèn)題。要按照“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則，結(jié)合動(dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況，對(duì)基層干部做事中出現(xiàn)的失誤性質(zhì)、詳情加以理性地區(qū)分辨別。其二，分類容錯(cuò)，精準(zhǔn)施策。在綜合分析研判的基礎(chǔ)上，對(duì)于因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，要設(shè)置一定的試錯(cuò)容錯(cuò)空間，允許基層干部試錯(cuò)，寬容所犯的失誤錯(cuò)誤。對(duì)于明知故犯、主觀性的錯(cuò)誤，實(shí)施精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。對(duì)于有意為之的違法違紀(jì)，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，并依法依紀(jì)追究相應(yīng)責(zé)任。其三，建立糾錯(cuò)機(jī)制。基層干部出現(xiàn)的苗頭性錯(cuò)誤傾向或者常見(jiàn)錯(cuò)誤等，要及早介入，采取必要補(bǔ)救措施，幫助基層干部汲取教訓(xùn)、改進(jìn)提高。

第四，落實(shí)基層干部考核評(píng)價(jià)制度合理化，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)實(shí)效。解決基層閑人問(wèn)題，要用好考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”。一是更好建立能者上、庸者下、劣者汰的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。“能進(jìn)不能出”“能上不能下”，為基層干部不做事提供某種負(fù)向激勵(lì)，助長(zhǎng)基層閑人現(xiàn)象。要在現(xiàn)有干部考核評(píng)價(jià)制度中增加一定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層干部“能進(jìn)能出、能上能下”，進(jìn)而產(chǎn)生危機(jī)感，倒逼基層干部擔(dān)當(dāng)作為。二是注重實(shí)績(jī)導(dǎo)向，堅(jiān)持考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤?；鶎痈刹磕甓瓤己?、平時(shí)考核要突出實(shí)績(jī)導(dǎo)向，堅(jiān)持以實(shí)績(jī)論英雄，將工作實(shí)績(jī)作為干部考核評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。一方面，基層干部考核要細(xì)化量化實(shí)績(jī)，列明承擔(dān)的具體工作、完成的工作事項(xiàng)和效果等，并合理賦權(quán)賦值。另一方面，考核時(shí)的工作實(shí)績(jī)要公開(kāi)陳述，并組織單位同事和群眾等匿名打分，以獲得真實(shí)評(píng)價(jià)。特別強(qiáng)調(diào)的是，注重考核結(jié)果的應(yīng)用，將考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤。對(duì)于實(shí)績(jī)突出、綜合評(píng)價(jià)高的基層干部，要及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)實(shí)績(jī)不突出的干部，予以必要提醒、懲戒。三是設(shè)計(jì)多元化激勵(lì)方式，實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)。打破現(xiàn)有基層干部晉升障礙，嚴(yán)格控制“雙占”（領(lǐng)導(dǎo)兼任職級(jí)）數(shù)量、比例，適度擴(kuò)大普通基層人員的職級(jí)名額。同時(shí)，設(shè)置細(xì)化晉升條件，避免論資排輩，增加區(qū)分度。按照分層分類激勵(lì)原則，對(duì)不同崗位、不同人員實(shí)施差別化的激勵(lì)方式，提升有效激勵(lì)。