王圭宇,賀金玉

(1.鄭州大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心,河南 鄭州 450001;2.鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450001)

黨紀(jì)處分是指中國共產(chǎn)黨的特定組織對黨組織和黨員違反《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)和其他黨內(nèi)法規(guī),違反國家法律法規(guī),違反黨和國家政策,違反社會主義道德,危害黨、國家和人民利益的行為,依照規(guī)定給予紀(jì)律處理或者處分的活動。具體來講,對黨組織的處分為“紀(jì)律處理”,對黨員的處分為“紀(jì)律處分”[1]561。自黨的第二次全國代表大會制定第一部《黨章》以來,此后歷次修改過的《黨章》都十分重視黨的紀(jì)律,并規(guī)定違反黨的紀(jì)律必須受到黨紀(jì)處分[2]。而政務(wù)處分是指監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員,根據(jù)其性質(zhì)、情節(jié)、危害程度等,依照國家法律有關(guān)規(guī)定作出的處罰。過去對國家公職人員違法行為的懲戒通常稱之為“行政處分”或“處分”,而“政務(wù)處分”一詞是在國家監(jiān)察體制改革中新發(fā)展出的法律概念(1)國家監(jiān)察體制改革之前,對公職人員的懲戒措施主要分為“行政處分”和“處分”兩種。其中,“行政處分”針對的是國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員,以及參照適用行政機關(guān)公務(wù)員處分條例的黨的機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)工作人員;“處分”則主要針對人民法院和人民檢察院的工作人員。參見朱福惠:《國家監(jiān)察法對公職人員紀(jì)律處分體制的重構(gòu)》,《行政法學(xué)研究》2018年第4期,第30頁。。自黨的十八大以來,習(xí)近平總書記多次強調(diào)“要嚴(yán)格依照紀(jì)律和法律的尺度,把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來”[3]?！凹o(jì)法貫通”源于全面從嚴(yán)治黨和法治反腐的現(xiàn)實需要,其在根本上就是要實現(xiàn)黨紀(jì)和國法的有效銜接,并且尤其以黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接最為關(guān)鍵。2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱《紀(jì)律處分條例》)和2020年頒布施行的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《公職人員政務(wù)處分法》)，為黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接提供了基本的規(guī)范基礎(chǔ)。

相對于黨紀(jì)處分與政務(wù)處分在推動紀(jì)法貫通中的地位和作用而言,目前學(xué)術(shù)界關(guān)于黨紀(jì)處分和政務(wù)處分適用銜接問題的研究明顯不足。既有的研究主要集中在探討“黨紀(jì)處分”和“政務(wù)處分”之間的區(qū)別上,較少觸及二者在實踐中的適用銜接問題[4-5]。盡管一些學(xué)者關(guān)注到了兩種處分措施之間的銜接問題,初步討論了黨紀(jì)處分與政務(wù)處分匹配適用中的“輕輕、重重”匹配原則[6]，針對黨紀(jì)處分事由和政務(wù)處分事由的關(guān)系,提出要“嚴(yán)格依法依規(guī)厘清違法與違紀(jì)行為的行為事實”[7],但這些研究僅停留在對適用銜接存在的具體問題的探討,并未在此基礎(chǔ)上構(gòu)建二者的適用銜接機制。有鑒于此,我們以黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的動態(tài)適用銜接為研究對象,在充分厘清黨紀(jì)處分與政務(wù)處分關(guān)系的基礎(chǔ)上,深入剖析二者在適用銜接上的三種模式，并找出銜接不暢的“癥結(jié)”之所在,進(jìn)而有針對性地從實體和程序兩方面發(fā)力,構(gòu)建黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的實體性和程序性機制,以期對紀(jì)法貫通實踐的有效開展有所裨益。

一、黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的基本前提

建立健全一套加強自我監(jiān)督、實現(xiàn)自我凈化的制度體系,是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的重大舉措。而黨和國家監(jiān)督體系正是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)“四個自我”的重要制度保障,既包括黨內(nèi)監(jiān)督體系,也包括國家機關(guān)監(jiān)督體系,是二者的有機結(jié)合。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分各自代表著黨內(nèi)自我監(jiān)督權(quán)力與國家監(jiān)察權(quán)力,二者的適用銜接是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有效貫通、依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的現(xiàn)實要求。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的有效適用銜接,能夠在發(fā)揮黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)反腐工作強大優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,綜合提升我國治理腐敗工作的合法性與實效性。在分析黨紀(jì)處分與政務(wù)處分如何實現(xiàn)適用銜接之前,需要對二者的內(nèi)在關(guān)系這一邏輯起點加以辨析。

(一)與黨紀(jì)處分相貫通的政務(wù)處分體制確立

在國家監(jiān)察體制改革之前,我國實行的是分散型處分懲處制度,即黨的紀(jì)律檢查機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及任免機關(guān)或單位等都能作出相應(yīng)的“處分”,分別是黨的紀(jì)律處分、行政處分以及任免機關(guān)或單位的處分等。這些機關(guān)的處分權(quán)限分散、職責(zé)重疊,容易形成“九龍治水”的局面[8]。針對這種困境,監(jiān)察委員會應(yīng)運而生[1]11。在國家監(jiān)察體制改革之后,監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督“全覆蓋”,政務(wù)處分成為監(jiān)察委員會獨有的一項職權(quán)。特別是黨紀(jì)處分主體(這里特指紀(jì)委)與政務(wù)處分主體(監(jiān)察委員會)合署辦公,一改此前分散型懲處制度,轉(zhuǎn)變?yōu)槁殭?quán)集中型處分體制,為黨在長期執(zhí)政條件下增強自我凈化能力探索出有效路徑。

從機構(gòu)的規(guī)格看,監(jiān)察權(quán)由行政監(jiān)察上升到國家監(jiān)察的高度,打破了原紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“黨強政弱”的局面,創(chuàng)制了“黨政雙強”的新型黨政關(guān)系。從人員構(gòu)成上看,紀(jì)委與監(jiān)察委員會實行“一套人馬、兩塊牌子”的人事制度,有效保證了“黨政同責(zé)”,尤其是以制度化的形式明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,把黨的職責(zé)明確為把方向、謀大局,消除和避免了“黨政分開”帶來的推諉責(zé)任的空間。從監(jiān)督對象看,紀(jì)委與監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象高度重合,特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一群體,既是黨內(nèi)監(jiān)督的“關(guān)鍵少數(shù)”,又是國家監(jiān)察的重點對象[9]。正是由于“合署辦公”模式的存在,“黨紀(jì)政務(wù)處分”這一表述在實踐中也被頻繁使用?！包h紀(jì)政務(wù)處分”的表述雖然在名稱上將“黨紀(jì)處分”和“政務(wù)處分”進(jìn)行了合并,但“黨紀(jì)處分”代表的黨內(nèi)監(jiān)督，與“政務(wù)處分”代表的國家監(jiān)督在性質(zhì)上仍然是不同的。要有效發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的協(xié)同作用,仍然需要厘清黨權(quán)與國權(quán)之關(guān)系,勿將二者職能混同[10]。

(二)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分之間的區(qū)別

第一,適用依據(jù)不同。黨紀(jì)處分適用的依據(jù)主要是《黨章》《紀(jì)律處分條例》《問責(zé)條例》《組織處理規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。政務(wù)處分適用的依據(jù)主要是《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實施條例》等國家法律。具體來說,《紀(jì)律處分條例》不僅對黨紀(jì)處分職權(quán)和職責(zé)的行使以及黨紀(jì)處分工作的運行加以明確規(guī)范,還針對《黨章》提到的“六大紀(jì)律”分別規(guī)定了相應(yīng)的黨紀(jì)處分;而《公職人員政務(wù)處分法》則在充分吸收《紀(jì)律處分條例》對違反黨紀(jì)情形的基礎(chǔ)上,結(jié)合公職人員的特殊性加以改造和完善,形成與黨紀(jì)處分相呼應(yīng)的政務(wù)處分制度[11]。

第二,適用對象不同。黨紀(jì)處分針對的是違反黨紀(jì)的行為,黨組織和黨員都可以成為黨紀(jì)處分的對象。而政務(wù)處分的對象僅僅是違法的公職人員,并不包括公職機關(guān)(2)根據(jù)《憲法》《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》和《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定,各級監(jiān)察委員會對公職人員依法實施監(jiān)察監(jiān)督,但并不包括對公職機關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督。因為監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作是各級人大及其常委會的法定職責(zé)。。據(jù)統(tǒng)計,“我國公務(wù)員隊伍中黨員比例超80%,縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%”[12]。由于絕大多數(shù)公職人員具有黨員身份,因此,對于同一違紀(jì)違法行為,應(yīng)當(dāng)實行“雙罰制”[13]。盡管如此,黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用對象也并非完全相同。對于公職人員中的非黨員和民主黨派成員而言,黨的紀(jì)律檢查機關(guān)對之并無處分權(quán)力,這兩類群體只能適用政務(wù)處分。

第三,適用程序不同?！豆毴藛T政務(wù)處分法》第50條要求對特定公職人員作出政務(wù)處分之前,必須履行前置程序和通報程序[14]164。如果擬給予撤職、開除處分的對象是經(jīng)各級人大及其常委會任命的公職人員,監(jiān)察機關(guān)必須待人大及其常委會免去其職務(wù)后才能對其進(jìn)行處分。對經(jīng)政協(xié)及其常委會任命的公職人員作出政務(wù)處分時也是如此。除此之外,對各級人大代表和政協(xié)委員給予政務(wù)處分時,還應(yīng)當(dāng)履行通報程序。這種特殊的程序規(guī)定主要由我國實行人民代表大會制度這一根本政治制度以及中國人民政治協(xié)商會議在我國的獨特地位決定的。然而,黨紀(jì)處分并沒有這些要求[4]。

第四,處分種類不同。《紀(jì)律處分條例》對黨員規(guī)定了5種紀(jì)律處分種類,分別是警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍;對黨組織也規(guī)定了相應(yīng)的紀(jì)律處理措施?！豆毴藛T政務(wù)處分法》對公職人員規(guī)定了6種政務(wù)處分種類,分別是警告、記過、記大過、降級、撤職和開除。之所以設(shè)置嚴(yán)厲程度不同的處分種類,不僅是實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和法治反腐目標(biāo)的要求,也是出于公平正義原則的考量,因為黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的不適當(dāng)行為在性質(zhì)和情節(jié)上會有很大差異[15]。而這種處分種類上的差異也使黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的銜接適用成為必要。

第五,權(quán)利救濟不同。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分都規(guī)定了權(quán)利救濟的內(nèi)部程序,但具體內(nèi)容有所不同。對于被給予黨紀(jì)處分的人,如果對處分決定有異議,可以向作出處分決定的黨組織或其上級黨組織提出申訴,提起申訴不受時間限制。而被給予政務(wù)處分的人對處分決定有異議的,不僅應(yīng)當(dāng)在收到處理決定之日起1個月內(nèi)提出,而且“復(fù)審是復(fù)核的前置程序,未經(jīng)復(fù)審的,不能提出復(fù)核申請”[16]。被處分人只能先向作出處分決定的監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審,只有在對復(fù)審決定也存在異議的情況下,才能向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)核。由此不難看出,黨紀(jì)處分的權(quán)利救濟較之政務(wù)處分限制更少。

(三)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分之間的聯(lián)系

第一,依據(jù)融通。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的規(guī)范依據(jù),而黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雖有諸多差異,但都屬于廣義上的“法”的范疇,在本質(zhì)上都是為了維護(hù)和保障人民的利益[17]。黨的十八大以來,黨中央高度重視依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一,特別是在法治反腐的推進(jìn)過程中,國家致力于打破黨內(nèi)治理與國家治理之間的“壁壘”。一方面使部分反腐敗政策通過修改完善形成黨紀(jì)黨規(guī)或者直接轉(zhuǎn)化為國家法律;另一方面則不斷擠壓謀求公共權(quán)力的“灰色空間”,使違紀(jì)違法行為的邊界日漸清晰明確。

第二,職能相同。紀(jì)委專門承擔(dān)黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé),監(jiān)委重點行使國家監(jiān)察職能,紀(jì)委和監(jiān)委的首要職責(zé)都是監(jiān)督[18]。紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公,對黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力與國家監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行整合,從機構(gòu)設(shè)置層面對黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督進(jìn)行有機統(tǒng)一?！豆毴藛T政務(wù)處分法》的公布施行,將國家對公職人員的政務(wù)處分與黨紀(jì)處分、刑事處罰相銜接,從規(guī)范層面織密嚴(yán)格懲治職務(wù)違法犯罪的“法律網(wǎng)絡(luò)”。要實現(xiàn)風(fēng)清氣正的黨和國家治理體系,提升黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事能力和水平,就需要協(xié)同發(fā)揮黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的監(jiān)督職能。

第三,目標(biāo)一致。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分共同致力于反腐倡廉目標(biāo)的實現(xiàn),旨在構(gòu)建“三不”一體推進(jìn)的長效反腐機制。自國家監(jiān)察體制改革以來,紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)持續(xù)加強黨風(fēng)廉政建設(shè),不斷推進(jìn)反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)高度重視運用黨紀(jì)政務(wù)處分手段,緊盯黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”,充分開展監(jiān)督檢查和審查調(diào)查,僅2021年1月至9月,全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)就已經(jīng)處分省部級干部22人,廳局級干部2058人,縣處級干部1.7萬人,不斷增強腐敗懲治的精準(zhǔn)度,切實提升腐敗治理的效能[19]。

綜上所述,紀(jì)委與監(jiān)察委員會合署辦公后,紀(jì)委負(fù)責(zé)處理黨員、黨組織的違紀(jì)行為,監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)處置公職人員的違法問題,二者雖然“合署辦公”,但仍然各司其職,在自己的職責(zé)范圍內(nèi)履職[20]。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分是兩種不同的處分類型,黨紀(jì)處分與政務(wù)處分既相互獨立,又相輔相成,二者既不能彼此混同,也不能相互替代。只有在嚴(yán)格堅持紀(jì)法分開的前提下,從黨紀(jì)處分與政務(wù)處分這兩方面協(xié)同發(fā)力,做到“應(yīng)紀(jì)則紀(jì)”“應(yīng)法則法”,才能為實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的有效貫通提供有力保障。

二、黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的模式分析

目前,根據(jù)紀(jì)委和監(jiān)察委員會收集線索和介入調(diào)查的時間先后,實踐中黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接可以類型化為三種模式:黨紀(jì)處分先于政務(wù)處分作出,政務(wù)處分先于黨紀(jì)處分作出，黨紀(jì)處分與政務(wù)處分同時作出。

(一)“黨紀(jì)處分—政務(wù)處分”前后適用銜接模式

這種銜接模式體現(xiàn)了紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法的原則,真正地“把紀(jì)律挺在法律前面”的要求落到實處,在實踐中也最為普遍。通常是由于黨組織通過信訪舉報、黨內(nèi)巡視、派駐監(jiān)督、其他單位移交等多種途徑率先獲得關(guān)于黨員干部和政府官員的案件線索,從而先于監(jiān)察委員會對案件展開調(diào)查。在對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)行為的調(diào)查過程中,如果已獲取的證據(jù)表明,該黨員干部同時還存在職務(wù)違法或職務(wù)犯罪情節(jié),則將其歸類為相應(yīng)的案件并妥善保管證據(jù)材料,在作出黨紀(jì)處分決定之后,將被處分人和相關(guān)的線索移交給監(jiān)察委員會,由監(jiān)察委員會來完成后續(xù)的政務(wù)立案、調(diào)查和處理等工作。在紀(jì)律審查中做到先處分后移送,能夠有效防止黨員“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)然,這種黨紀(jì)處分在前的適用銜接模式并不意味著總是由黨組織先行受理,也可能是有關(guān)國家機關(guān)最先發(fā)現(xiàn)黨員涉嫌違法犯罪的線索。只不過在有關(guān)國家機關(guān)作出決定前,黨組織通?？梢愿鶕?jù)《紀(jì)律處分條例》第29條的規(guī)定,先行給予黨紀(jì)處分[21]。

(二)“政務(wù)處分—黨紀(jì)處分”前后適用銜接模式

這種銜接模式是對紀(jì)在法前這一原則的“變通”,《紀(jì)律處分條例》第33條第2款就是對這種政務(wù)處分先于黨紀(jì)處分作出的例外情形的規(guī)定。本文第一部分提到,紀(jì)委與監(jiān)察委員會雖然合署辦公,但仍然各司其職。當(dāng)監(jiān)察委員會獨立調(diào)查國家公職人員的職務(wù)違法案件時,如果發(fā)現(xiàn)其還存在違反黨紀(jì)的情形,可以在作出相應(yīng)的政務(wù)處分決定之后,再將處分對象及其違紀(jì)案件的線索移送給黨的紀(jì)律檢查機關(guān),由黨的紀(jì)律檢查機關(guān)對生效的政務(wù)處分所認(rèn)定的違法事實和情節(jié)進(jìn)行核實后,作出相應(yīng)的黨紀(jì)處分決定[9]。但需要注意的是,當(dāng)存在上文中提到的對特殊公職人員予以政務(wù)處分的情形時,監(jiān)察委員會必須先完成前置程序和通報程序,然后再作出政務(wù)處分決定,以體現(xiàn)對我國根本政治制度的維護(hù)。

(三)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分同步適用銜接模式

這種適用銜接模式主要應(yīng)用在一些涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重大案件中,由于其違紀(jì)違法行為比較明顯,為了提升紀(jì)律檢查和監(jiān)督調(diào)查的效率,紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)往往同步開展相關(guān)工作,以充分發(fā)揮合署辦公所帶來的反腐敗力量資源有效整合的優(yōu)勢。通常來說,黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與監(jiān)察委員會將同步共享收集到的線索信息和調(diào)查獲得的證據(jù)材料,實現(xiàn)監(jiān)督檢查全過程的通力配合。例如,H省紀(jì)委監(jiān)委在查辦H省L市人大常委會原黨組書記、主任曹某嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪一案中,H省紀(jì)委與監(jiān)察委員會便同步開展相關(guān)立案審查調(diào)查工作,并于2019年6月3日,經(jīng)報H省委批準(zhǔn),同時給予曹某開除黨籍、開除公職處分[22]。但需要注意的是,最終調(diào)查處理的結(jié)果不能由單獨某個機關(guān)直接作出,而應(yīng)當(dāng)分別以黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和監(jiān)察委員會的名義作出相應(yīng)的黨紀(jì)處分與政務(wù)處分,以保障檢查權(quán)和監(jiān)察權(quán)的獨立地位。

上述三種適用銜接模式表明:在原則上,黨紀(jì)處分優(yōu)先于政務(wù)處分作出。在例外情況下,政務(wù)處分也可以先于黨紀(jì)處分作出。如此,既符合“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的執(zhí)紀(jì)理念,又兼顧“一般情況”和“例外情況”,能夠有序銜接執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法[23]。然而,當(dāng)前有關(guān)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的相關(guān)規(guī)定大多停留在指導(dǎo)原則層面,實務(wù)方面的規(guī)定相當(dāng)緊缺,具體適用中不免出現(xiàn)紀(jì)法銜接不暢、可操作性不強的局面。盡管以上三種模式為黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接提供了基本遵循,但仍然不足以填補二者適用銜接的“空白地帶”,需要構(gòu)建二者適用銜接的實體性和程序性機制來予以回應(yīng)。

三、黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的實體性機制

黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的實體問題主要圍繞“誰來銜接”“銜接什么”和“怎樣銜接”展開。紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公實現(xiàn)了“紀(jì)”“法”兩套體系之下組織、人員和職能的整合與協(xié)調(diào)[24],解決了黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接中的處分主體問題?！般暯邮裁础敝傅氖倾暯忧樾?即黨紀(jì)處分與政務(wù)處分究竟在何種情況下需要銜接適用;“怎樣銜接”指的是銜接標(biāo)準(zhǔn),即在適用銜接時該如何做到處分的輕重程度匹配。相比之下,后兩個問題是目前黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接中缺乏具體規(guī)定而又亟待解決的現(xiàn)實難題。對此,我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在立足現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的基礎(chǔ)上,深刻把握二者在適用銜接中的突出問題,進(jìn)一步明確和細(xì)化二者適用銜接的處分情形和處分標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建以“處分情形須完全一致”和“處分程度須輕重協(xié)調(diào)”為主要內(nèi)容的實體性銜接機制。

(一)明確黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的處分情形

所謂“處分情形”,是指據(jù)以作出處分的違紀(jì)或違法行為。在當(dāng)前突出強調(diào)執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法有效貫通的背景下,黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和監(jiān)察委員會十分注重處分情形的銜接,積極探索黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的協(xié)調(diào)適用。例如,對黨員干部縱容、默許特定關(guān)系人利用本人職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利的行為,應(yīng)當(dāng)同時適用黨紀(jì)處分和政務(wù)處分在實踐中并不存在爭議。然而,《紀(jì)律處分條例》還對“特定關(guān)系人不實際工作而獲取薪酬或者雖實際工作但領(lǐng)取明顯超過同職級標(biāo)準(zhǔn)薪酬”這一情形作出了進(jìn)一步規(guī)定,如果黨員干部對此知情卻未予以糾正的,也要受到相應(yīng)的黨紀(jì)處分。但是,這種情形是否需要同時適用政務(wù)處分,由于缺乏相關(guān)規(guī)范指引和有效監(jiān)督,實踐中的認(rèn)定情況較為混亂。

《公職人員政務(wù)處分法》關(guān)于違法行為及其適用的政務(wù)處分只有14個條款,其中第41條還是兜底性條款,而《紀(jì)律處分條例》有關(guān)違紀(jì)行為及其適用的黨紀(jì)處分多達(dá)95個條款。由于黨紀(jì)處分情形的數(shù)量明顯多于政務(wù)處分情形,且最初在設(shè)計政務(wù)處分情形時也多是借鑒吸收《紀(jì)律處分條例》有關(guān)違犯黨紀(jì)情形的具體規(guī)定,因而黨紀(jì)處分情形事實上包含了政務(wù)處分的所有情形。因此,具有黨員身份的公職人員受到政務(wù)處分時,通常也會受到黨紀(jì)處分;但被給予黨紀(jì)處分時,不一定會被給予政務(wù)處分。換言之,只有當(dāng)黨紀(jì)處分情形中規(guī)定的違紀(jì)行為與政務(wù)處分情形中規(guī)定的違法行為存在交集時,同時給予黨紀(jì)處分與政務(wù)處分才會成為可能;而如果違紀(jì)行為與違法行為之間沒有交集,便不存在黨紀(jì)處分與政務(wù)處分同時適用的可能性,在“紀(jì)嚴(yán)于法”的原則之下,只需單獨給予黨紀(jì)處分即可,且通常是給予黨紀(jì)輕處分。

當(dāng)然,違紀(jì)行為與違法行為存在交集并不當(dāng)然意味著必須同時適用黨紀(jì)處分與政務(wù)處分,因為兩種處分情形存在交集還可以進(jìn)一步劃分為“行為要素完全重合”和“行為要素部分重合”兩種情形。對于第一種情形,由于處分情形完全一致,自然應(yīng)當(dāng)同時適用黨紀(jì)處分與政務(wù)處分。對于第二種情形,則應(yīng)當(dāng)對照各種要素進(jìn)行綜合判斷(3)以《紀(jì)律處分條例》第112條第(六)項和《公職人員政務(wù)處分法》第38條第(五)項規(guī)定為例,違紀(jì)行為與違法行為的排列組合共有四種情形,而只有當(dāng)該行為既侵害了管理服務(wù)對象的利益又造成不良后果或者影響時,才能同時適用黨紀(jì)處分與政務(wù)處分,其余三種情形均單獨適用黨紀(jì)處分即可。。值得注意的是,除了公職人員的違法行為不符合構(gòu)成要件而不能給予政務(wù)處分之外,對于一些輕微違法行為,監(jiān)察機關(guān)同樣不宜給予其政務(wù)處分。這不僅是《監(jiān)察法》第5條規(guī)定的“懲戒與教育相結(jié)合,寬嚴(yán)相濟”原則的應(yīng)有之義,也有利于實現(xiàn)紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察的協(xié)調(diào)銜接[25]。有鑒于此,我們認(rèn)為,黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接須以處分情形完全一致為前提。處分情形完全一致的判定,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照黨紀(jì)與國法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行,避免出現(xiàn)“以紀(jì)代法”或“以法代紀(jì)”的亂象。

(二)細(xì)化黨紀(jì)處分與政務(wù)處分輕重程度相協(xié)調(diào)原則

作為兩種獨立的處分措施,黨紀(jì)處分與政務(wù)處分在適用中經(jīng)常會面臨如何銜接協(xié)調(diào)的問題。《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》確立了二者要遵循輕重程度相協(xié)調(diào)的原則,同時又特別要求政務(wù)重處分必須與黨紀(jì)重處分搭配適用(4)在此需要說明的是,《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》在《公職人員政務(wù)處分法》頒布實施之后已經(jīng)失效,但其第8條確立的黨紀(jì)處分與政務(wù)處分輕重程度相協(xié)調(diào)的原則仍然具有非常重要的意義,我們以為有必要在《紀(jì)律處分條例》或《公職人員政務(wù)處分法》中予以補充。本文也正是在該第8條確立的這一原則的基礎(chǔ)上,對黨紀(jì)處分與政務(wù)處分如何匹配適用進(jìn)行具體構(gòu)建的。。由于《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8條暗含了兩種處分措施自身存在輕處分與重處分的區(qū)別,在相關(guān)黨紀(jì)和國法沒有直接規(guī)定的情況下,可以參照2017年起試行的《紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”統(tǒng)計指標(biāo)體系(試行)》(中紀(jì)辦發(fā)〔2016〕2號)的相關(guān)規(guī)定(5)在該指標(biāo)體系中,黨紀(jì)輕處分包括黨內(nèi)警告和黨內(nèi)嚴(yán)重警告;黨紀(jì)重處分包括撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍。政紀(jì)輕處分包括行政警告、行政記過、行政記大過和行政降級;政紀(jì)重處分包括行政撤職和行政開除。由于“政紀(jì)處分”這一表述已經(jīng)為“政務(wù)處分”取代,加之二者的處分種類基本相同,在符合上述統(tǒng)計指標(biāo)體系之精神的前提下,政務(wù)處分可以延續(xù)政紀(jì)處分種類的輕重劃分。。具體而言,黨內(nèi)警告和黨內(nèi)嚴(yán)重警告屬于黨紀(jì)輕處分;撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍屬于黨紀(jì)重處分。警告、記過、記大過和降級屬于政務(wù)輕處分;撤職和開除屬于政務(wù)重處分。在此基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為,黨紀(jì)處分與政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守輕重程度相協(xié)調(diào)的原則,兩種處分在重處分區(qū)間內(nèi)必須保持一致,而在輕處分區(qū)間內(nèi)原則上也要保持一致,但存在例外情形。

1.政務(wù)重處分必須與黨紀(jì)重處分協(xié)調(diào)適用

一方面,政務(wù)撤職處分必須搭配開除黨籍處分?！豆毴藛T政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8條規(guī)定,對于嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、觸犯刑律的黨員干部,必須依法給予其開除公職處分。實踐中,作為兩個“最高處分”,開除公職的同時必須開除黨籍,不存在自由裁量的空間。但是,被開除黨籍處分的,不一定開除公職[6]。例如,內(nèi)蒙古銀監(jiān)局原黨委副書記、副局長宋某因嚴(yán)重違紀(jì)違法行為被處理時,他只是被開除黨籍,沒有被同時開除公職[26]。這是由“紀(jì)嚴(yán)于法,紀(jì)在法前”的原則所決定的,黨員因其身份的特殊性,不僅要遵守法律,還要以更嚴(yán)格、更具體的黨紀(jì)來規(guī)范自己[20]。

另一方面,在重處分區(qū)間內(nèi),政務(wù)撤職處分還應(yīng)與撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍相一致。根據(jù)《紀(jì)律處分條例》第11條第1款的規(guī)定,對擔(dān)任公職的黨員給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分的,一般還應(yīng)當(dāng)與政務(wù)撤職處分相結(jié)合。然而,在黨紀(jì)重處分區(qū)間內(nèi),撤銷黨內(nèi)職務(wù)比最高處分低兩個層次,而政務(wù)撤職處分只比最高處分低一個層次,如果機械式地比照、套用黨紀(jì)處分,可能違背“紀(jì)嚴(yán)于法”的原則[14]23?！豆毴藛T政務(wù)處分法》沒有對政務(wù)撤職作出具體規(guī)定,可以參照中央紀(jì)委、中組部、人社部、監(jiān)察部、國家公務(wù)員局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公務(wù)員紀(jì)律懲戒有關(guān)問題的通知》(人社部發(fā)〔2010〕59號)的相關(guān)規(guī)定(6)該通知規(guī)定,公務(wù)員受到撤職處分,要按照降低一個及以上職務(wù)層次的標(biāo)準(zhǔn)另行確定職務(wù),一般不得確定為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在撤銷其現(xiàn)任所有職務(wù)的同時,還應(yīng)當(dāng)降低其級別和工資。。我們認(rèn)為,在不違反“紀(jì)嚴(yán)于法”的前提下,可以通過調(diào)整公務(wù)員撤職時降低的職務(wù)層次幅度,來實現(xiàn)政務(wù)撤職處分與黨紀(jì)重處分之間的匹配適用。鑒于由撤銷黨內(nèi)職務(wù)到開除黨籍的黨紀(jì)處分是依次加重,因而撤職處分與留黨察看、開除黨籍匹配時也要相應(yīng)地增加降低的職務(wù)層次。

當(dāng)然,以上都只是原則性的規(guī)定,在具體匹配時不能完全照搬照用。更何況,從中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公開的案例來看,實踐中還存在著政務(wù)撤職匹配留黨察看一年時,撤職處分既有降低兩個職務(wù)層次的情況,也有降低一個職務(wù)層次的情況。因此,具體適用時還要綜合考慮多種因素,結(jié)合案情進(jìn)行上下浮動。

2.政務(wù)輕處分不必然與黨紀(jì)輕處分同時適用

《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8條只對黨紀(jì)重處分與政務(wù)重處分相結(jié)合提出了要求,沒有明確規(guī)定黨紀(jì)輕處分必須與政務(wù)輕處分相適應(yīng),而相關(guān)規(guī)定也沒有黨紀(jì)輕處分必然搭配政務(wù)輕處分的規(guī)定。事實上,之所以僅對政務(wù)重處分必須搭配黨紀(jì)重處分作出特別規(guī)定,是因為重處分種類與被處分對象的重大利益密切相關(guān),為了避免兩種處分的適用出現(xiàn)“畸輕畸重”進(jìn)而導(dǎo)致被處分人的合法權(quán)益受到侵害,需要嚴(yán)格規(guī)范二者的銜接標(biāo)準(zhǔn)。而對于輕處分種類而言,由于輕處分措施多是口頭上的警告,至多會影響到黨員干部的級別待遇,因而黨紀(jì)輕處分與政務(wù)輕處分既可以同時適用,也可以單獨適用,需要根據(jù)具體案情進(jìn)行把握。

四、黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的程序性機制

黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的程序大致可以分為啟動、調(diào)查取證、作出處分和救濟等幾個階段。其中,立案審查調(diào)查具有十分重要的地位,不僅是整個紀(jì)檢監(jiān)察工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是黨紀(jì)政務(wù)處分程序銜接中的重中之重。趙樂際就曾在工作報告中明確提出“要圍繞監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[27]開展相關(guān)具體工作。由于立案程序是開展審查調(diào)查工作的起點,而整個審查調(diào)查程序的進(jìn)行都與證據(jù)和證明密切相關(guān),因此,規(guī)范立案程序和確立證據(jù)規(guī)則,對于促使黨紀(jì)處分與政務(wù)處分在法治軌道上實現(xiàn)更好的銜接具有重要的保障作用。

(一)規(guī)范黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的立案程序

紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對于單獨的違紀(jì)行為必須以黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的名義進(jìn)行黨紀(jì)立案;對于非黨員的公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪的行為必須以監(jiān)察機關(guān)的名義進(jìn)行政務(wù)立案。在通常情況下,只有先立案審查調(diào)查,才能作出相應(yīng)的黨紀(jì)政務(wù)處分;未立案的情況下直接作出黨紀(jì)政務(wù)處分的,因違反法定程序而無效。同時,根據(jù)有關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則的規(guī)定,除需要采取凍結(jié)、查封、留置等強制調(diào)查措施的應(yīng)當(dāng)在立案后進(jìn)行外,其他審查調(diào)查措施都可以在初步核實階段使用。由此可見,黨紀(jì)政務(wù)立案不僅在絕大多數(shù)情況下是適用黨紀(jì)政務(wù)處分的必經(jīng)程序,同時也是防止濫用強制調(diào)查手段、維護(hù)黨紀(jì)政務(wù)處分嚴(yán)肅性和權(quán)威性的基本措施。

根據(jù)《監(jiān)察法》第39條第1款和《紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第37條的規(guī)定,黨紀(jì)政務(wù)立案必須符合以下三個條件:(1)被審查調(diào)查對象存在違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪事實;(2)需要追究相應(yīng)的紀(jì)律或者法律責(zé)任;(3)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)[1]416。需要說明的是,紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在報請批準(zhǔn)立案時必須已經(jīng)掌握部分違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪事實和證據(jù),但不要求掌握全部事實和證據(jù)。然而,實踐中的情況往往要復(fù)雜得多,不僅會發(fā)生只有黨紀(jì)立案,之后又要給予政務(wù)處分的,是否需要補辦政務(wù)立案手續(xù)的情形,還會發(fā)生依據(jù)生效的刑事判決書或行政處罰決定書進(jìn)行黨紀(jì)政務(wù)處分時,是否需要黨紀(jì)政務(wù)立案的情形。前者被稱為黨紀(jì)政務(wù)立案的內(nèi)部銜接,后者被稱為黨紀(jì)政務(wù)立案的外部銜接。對此,需要分情況建立相應(yīng)的適用銜接機制。

1.內(nèi)部立案程序銜接機制

通常來說,紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過初步核實,對于需要同時追究違紀(jì)違法責(zé)任的案件,最規(guī)范的立案辦理模式是既由紀(jì)檢機關(guān)黨紀(jì)立案,又由監(jiān)察機關(guān)政務(wù)立案。鑒于紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)“合署辦公”的便利條件以及“紀(jì)法貫通”的現(xiàn)實需要,這一規(guī)范的立案辦理模式在特定情況下也可以作出相應(yīng)的簡化。例如,對違反黨紀(jì)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)黨紀(jì)立案的,在隨后的審查調(diào)查中又發(fā)現(xiàn)其還存在應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分的情形,在這種情況下,如果違法事實清楚,證據(jù)確鑿,可以不再重新補辦政務(wù)立案手續(xù),而把最初的黨紀(jì)立案視同為已經(jīng)政務(wù)立案。但需要注意的是,如果在黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)事先均沒有立案的情況下,需要給予政務(wù)處分的,監(jiān)察機關(guān)必須辦理立案手續(xù)后才能依法作出政務(wù)處分決定。另外,由于扣押、凍結(jié)、查封、訊問等調(diào)查措施只能由監(jiān)察機關(guān)在立案之后才能進(jìn)行,因此,對于確需采取上述調(diào)查措施的案件,也必須辦理政務(wù)立案手續(xù)。

2.外部立案程序銜接機制

一方面,對于司法機關(guān)已經(jīng)作出生效有罪判決的具有黨員身份的公職人員,一般不再進(jìn)行黨紀(jì)政務(wù)立案,依據(jù)刑事判決直接作出處分?！都o(jì)律處分條例》第33條和《公職人員政務(wù)處分法》第49條第1款的規(guī)定均表明,具有黨員身份的公職人員被依法追究刑事責(zé)任的,黨組織或者監(jiān)察機關(guān)無須履行立案審查調(diào)查程序,可以直接根據(jù)審判機關(guān)的生效裁判所認(rèn)定的案件事實和情節(jié),依照相關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀(jì)政務(wù)處分即可。之所以不要求重新進(jìn)行立案審查調(diào)查,主要是因為審判機關(guān)在作出生效判決、裁定和決定之前,已經(jīng)按照法定最高標(biāo)準(zhǔn)綜合審查判斷了偵查、調(diào)查過程中收集、調(diào)取的證據(jù)材料,并通過法律程序予以嚴(yán)格確認(rèn),因此,黨組織和監(jiān)察機關(guān)沒有必要再對這些證據(jù)材料進(jìn)行重復(fù)審核[28]。當(dāng)然,如果監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員除了刑事判決確認(rèn)的違法犯罪情形之外,還存在其他違法行為需要給予政務(wù)處分的,監(jiān)察機關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行立案調(diào)查核實。另外,對于司法機關(guān)作出的生效有罪判決但免予刑事處罰的情形,如果需要給予黨紀(jì)政務(wù)處分,也可以不再進(jìn)行立案,仍可直接依據(jù)生效的刑事判決書認(rèn)定的事實作出處分。因為有罪判決本身已經(jīng)表明被告人的犯罪行為證據(jù)確鑿,刑事判決書定罪判刑和定罪免罰的區(qū)別,僅僅是在量刑方面的區(qū)別。對于犯罪事實的認(rèn)定,證據(jù)采信的標(biāo)準(zhǔn),以及審判的程序,都是一樣的。

另一方面,對于已經(jīng)受到行政處罰的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,如果要繼續(xù)追究其黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任,仍然需要立案?！都o(jì)律處分條例》第33條第2款和《公職人員政務(wù)處分法》第49條第2款均明確規(guī)定,黨組織和監(jiān)察機關(guān)對于受到行政處罰之后的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,仍需追究黨紀(jì)責(zé)任或者給予政務(wù)處分的,可以根據(jù)該行政處罰決定認(rèn)定的相關(guān)違法事實,經(jīng)核查屬實后依照相關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政務(wù)處分。由于職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法目的不同,行政機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查措施、取證手段上均存在差異,且行政處罰決定書較之于司法判決裁定而言,其不具有終局效力[29],因此，黨紀(jì)政務(wù)處分在與行政處罰進(jìn)行銜接時,還需要履行立案程序。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)適用黨紀(jì)政務(wù)處分的核心目標(biāo)是增強執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督的針對性和有效性,如果對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到行政處罰事項不加區(qū)別地都給予黨紀(jì)政務(wù)處分,不僅會有濫用處分權(quán)力之嫌,同時,也會增加紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的運轉(zhuǎn)負(fù)荷,甚至侵犯黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的合法權(quán)益[30],最終也不利于法治反腐長效機制的構(gòu)建。

(二)確立黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的證據(jù)規(guī)則

在國家監(jiān)察體制改革之后,反腐敗力量得以集中,執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的合一模式取代了以往紀(jì)律調(diào)查、違法調(diào)查和犯罪調(diào)查分列的體制。在這種模式之下,如再分別制定不同的證據(jù)制度不但有悖于集約高效的改革目標(biāo),還會人為地增加紀(jì)委和監(jiān)委之間證據(jù)轉(zhuǎn)換的成本[24]。因此,需要確立和完善黨紀(jì)處分與政務(wù)處分在證據(jù)方面的運行機制,在保持獨特性的基礎(chǔ)上確保兩種處分證據(jù)規(guī)則的協(xié)調(diào)一致。

1.非法證據(jù)排除銜接機制

非法證據(jù)排除規(guī)則對于保障公民權(quán)益、維護(hù)程序正義具有重要的價值意義。當(dāng)前,黨紀(jì)處分中沒有非法證據(jù)排除的相關(guān)規(guī)定,而《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》盡管明確規(guī)定了對于非法收集到的證據(jù)必須予以排除,不得作為給予政務(wù)處分的依據(jù),但是規(guī)定內(nèi)容較為簡單籠統(tǒng),難以為實踐中非法證據(jù)的排除工作提供具體指導(dǎo)。我們認(rèn)為,無論是對違紀(jì)行為還是對違法行為的調(diào)查,都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依紀(jì)依法收集證據(jù),確保證據(jù)內(nèi)容的真實性和證據(jù)獲取手段的合法性。在當(dāng)前違紀(jì)調(diào)查和違法調(diào)查缺乏明確規(guī)定和可操作性程序的情況下,可以借鑒刑事訴訟相對成熟的非法證據(jù)排除規(guī)則,并在今后紀(jì)檢監(jiān)察工作的持續(xù)推進(jìn)中不斷加以修正和完善。2017年“兩高三部”聯(lián)合發(fā)布的《嚴(yán)格排除非法證據(jù)規(guī)定》對非法證據(jù)的排除范圍作了進(jìn)一步細(xì)化和完善,確立了“非法實物證據(jù)相對排除、非法言詞證據(jù)絕對排除”的基本規(guī)則。具體來說,對以非法方式收集到的實物證據(jù),不能直接拒絕適用,只有當(dāng)其真實性存在疑問、證據(jù)來源不明確且不能作出合理解釋的情況下,才可作為非法證據(jù)予以排除。而對以暴力、脅迫等非法方法獲取的被害人陳述、證人證言和被告人供述,幾乎沒有補正或解釋的空間,一律作為非法言詞證據(jù)予以排除。因此,在構(gòu)建黨紀(jì)政務(wù)處分的非法證據(jù)排除規(guī)則時,紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要嚴(yán)格界定“非法證據(jù)”,防止證據(jù)排除范圍的擴大化[31]。

值得注意的是,《監(jiān)察法》第40條第2款和《刑事訴訟法》第52條都明確規(guī)定,嚴(yán)禁以引誘、欺騙等非法方式收集證據(jù),但是對于在何種情況下應(yīng)當(dāng)對這些非法收集到的證據(jù)予以排除并沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為,在違紀(jì)調(diào)查和違法調(diào)查過程中,對以引誘、欺騙等非法方式收集到的證據(jù)是否應(yīng)當(dāng)排除,應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。調(diào)查程序與偵查程序不同,由于公職人員多具有豐富的社會經(jīng)驗和廣泛的人脈關(guān)系,且對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的熟悉度更高,其職務(wù)違法違紀(jì)行為往往更加隱蔽,一般的調(diào)查方式難以發(fā)揮實際作用[32]。在審查調(diào)查過程中,調(diào)查人員通常要采取一些調(diào)查策略和技巧,如使用一些從氣勢上、心理上壓倒、攻破被調(diào)查人心理防線的語言來獲取被調(diào)查人的陳述,有時也難免會采取一些引誘、欺騙的手段來促使被調(diào)查人主動交代違紀(jì)違法事實。如果這些都作為非法證據(jù),可能會導(dǎo)致大量的言詞證據(jù)被排除,不僅會使調(diào)查取證工作喪失了靈活性和機動性,還可能會阻礙反腐敗斗爭的深入推進(jìn)[33]。因此,我們認(rèn)為,違紀(jì)違法調(diào)查一方面要嚴(yán)格遵守非法證據(jù)排除規(guī)則,另一方面,也要突顯調(diào)查工作的獨特性,將一些實踐中廣泛認(rèn)同、較為成熟、行之有效的調(diào)查策略予以規(guī)定下來,對于以引誘、欺騙方式取得的證據(jù)可以適當(dāng)降低排除標(biāo)準(zhǔn),但是仍要確保言詞證據(jù)的合法性和真實性。

2.證明標(biāo)準(zhǔn)適用銜接機制

證明標(biāo)準(zhǔn)是指運用證據(jù)來證明案件事實所要達(dá)到的程度,對于黨紀(jì)處分與政務(wù)處分而言,證明標(biāo)準(zhǔn)對于認(rèn)定違紀(jì)違法事實以及作出黨紀(jì)政務(wù)處分的重要性不言而喻?！侗O(jiān)察法》第33條第2款明確了職務(wù)犯罪行為的證明標(biāo)準(zhǔn)要與刑事審判中的證明標(biāo)準(zhǔn)相同,即案件事實清楚,證據(jù)確實、充分,并且要達(dá)到排除合理懷疑的程度。然而,監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件并非都是職務(wù)犯罪,對于職務(wù)違法這類只可能適用政務(wù)處分的案件,《監(jiān)察法》并沒有給出相應(yīng)的證明標(biāo)準(zhǔn),由此導(dǎo)致職務(wù)違法證明標(biāo)準(zhǔn)的缺失。我們認(rèn)為,在當(dāng)前《監(jiān)察法》及其實施細(xì)則難以提供足夠的規(guī)范支撐的情況下,職務(wù)違法采用與職務(wù)犯罪同樣的證明標(biāo)準(zhǔn)有一定的合理性,也是切實可行的。這主要基于兩個方面的原因:一方面,監(jiān)察機關(guān)在接手案件的初始階段難以判斷被調(diào)查行為究竟是職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪,案件的性質(zhì)往往要隨著證據(jù)的獲取和整理,待到整個案件事實逐漸清晰之后才能準(zhǔn)確界定[34]。如果職務(wù)違法和職務(wù)犯罪采取不同的證明標(biāo)準(zhǔn),那么對于一些在初始階段難以判定是一般違法行為還是犯罪行為的案件,證明標(biāo)準(zhǔn)的選擇就會變成棘手的問題。此外,如果一個行為在一開始被認(rèn)定為是違法行為,而其后收集到的證據(jù)又證明該行為應(yīng)該被認(rèn)定為犯罪,那么就會為后續(xù)的調(diào)查工作帶來極大的困擾。另一方面,不能因為職務(wù)違法案件僅給予政務(wù)處分就降低證明標(biāo)準(zhǔn),職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)達(dá)到“事實清楚、證據(jù)確實充分”的程度。一則職務(wù)違法中有相當(dāng)多的問題線索都來自群眾的檢舉控告,且多為言詞證據(jù),對職務(wù)違法調(diào)查采取更為嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)更有利于維護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益。二則采取同樣的證明標(biāo)準(zhǔn)也能夠有效實現(xiàn)紀(jì)法銜接,避免因案件性質(zhì)變更所造成的證明標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換,有利于提升辦案效率。

基于“紀(jì)法貫通”的現(xiàn)實需要和黨紀(jì)處分必須與政務(wù)處分匹配適用的原則要求,黨紀(jì)處分中違紀(jì)案件的證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)與政務(wù)處分中違法案件的證明標(biāo)準(zhǔn)保持一致,即均要達(dá)到事實清楚、證據(jù)確實充分(7)事實上,《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第53條已經(jīng)明確規(guī)定,“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對涉嫌違紀(jì)或者違法、犯罪案件嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法審核把關(guān),提出紀(jì)律處理或者處分的意見,做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合規(guī)”。。這里對涉嫌違紀(jì)或者違法、犯罪案件提出了一個共同的證明標(biāo)準(zhǔn),即“事實清楚、證據(jù)確鑿”。雖然在表述上有所差異,但在實質(zhì)上是一致的[35]。因此,黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的證明標(biāo)準(zhǔn)均要達(dá)到“事實清楚、證據(jù)確實充分”的程度。

3.證據(jù)分類轉(zhuǎn)化銜接機制

如前文所述,在條件允許的情況下,對違反黨紀(jì)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以在黨紀(jì)立案的同時視為已經(jīng)政務(wù)立案。這樣一來,盡管立案程序?qū)崿F(xiàn)了簡化,但在隨后審查調(diào)查案件的過程中,黨紀(jì)處分的證據(jù)是否能夠為政務(wù)處分所用,也即兩種處分的證據(jù)如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)化就成為亟待解決的問題。在刑事司法實踐中,由于實物證據(jù)本身具有較強的客觀性和穩(wěn)定性,一旦被調(diào)查取證事后很難被更改,因而其證明力較強[36],如果經(jīng)查證屬實,且來源合法,那么就可以作為定案證據(jù)來使用。而對于言詞證據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)則更加嚴(yán)格,言詞證據(jù)必須有相應(yīng)的實物證據(jù)加以印證才能成為定案依據(jù)。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分之間的證據(jù)轉(zhuǎn)化可以借鑒刑事證據(jù)的相關(guān)規(guī)則,對于實物證據(jù),經(jīng)過審查之后能夠證明案件事實存在的,可以作為政務(wù)處分的證據(jù)加以使用;而對于言詞證據(jù),通常不能直接作為政務(wù)處分的證據(jù),監(jiān)察機關(guān)需要重新進(jìn)行證據(jù)搜集。然而,前文中也提到,由于黨紀(jì)處分與政務(wù)處分中有相當(dāng)多的問題線索來自群眾的檢舉控告,且多為言詞證據(jù),如果這些言詞證據(jù)一律不能轉(zhuǎn)化,就會造成事后調(diào)查取證的困難,甚至使一些違紀(jì)違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部成為“漏網(wǎng)之魚”。因此,在紀(jì)檢監(jiān)察實踐中,要做好對證據(jù)線索的統(tǒng)一研判,對于能夠相互印證的言詞證據(jù),以及證人證言這類言詞證據(jù),可以經(jīng)過核實之后轉(zhuǎn)化為政務(wù)處分的證據(jù)。

總之,立案程序與證據(jù)規(guī)則是黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接中較為關(guān)鍵的程序問題,承載著開啟審查調(diào)查程序和決定是否適用黨紀(jì)政務(wù)處分的重要功能。因此,我們在此詳細(xì)分析了黨紀(jì)處分與政務(wù)處分在這兩個階段的銜接問題。當(dāng)然,問題線索處置、案件審理、作出處分決定等階段同樣存在黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的空間。例如,在問題線索處置階段,信訪舉報部門歸口受理涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題的信訪舉報,實行統(tǒng)一受理、分類處置,為順利開展審查調(diào)查工作做好前期基礎(chǔ)性工作。又如,在處分決定的執(zhí)行階段,對于受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)以上黨紀(jì)處分和降級以上政務(wù)處分的,其職務(wù)、工作及其他相關(guān)待遇等也要受到相應(yīng)調(diào)整,在具體的程序要求、時限要求等方面,政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的執(zhí)行基本保持一致,從而實現(xiàn)紀(jì)法有機銜接[1]546。但由于這些并非關(guān)鍵性環(huán)節(jié),且實踐中已經(jīng)較為完善,因而不再予以贅述。

五、結(jié)語

在黨和國家監(jiān)督體系重構(gòu)的法治背景下,當(dāng)前有關(guān)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的規(guī)定大多是原則性的要求,不利于有效地指導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察實踐的展開。由于《公職人員政務(wù)處分法》的實施時間不長,黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接還處在不斷探索當(dāng)中,并且會隨著實踐的發(fā)展而漸趨完善。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接機制并不是一個孤立的機制,而是一整套作用機制的組合,既包括實體性適用銜接機制,也包括程序性適用銜接機制。在目前這個階段,亟須針對二者適用銜接中較為關(guān)鍵的實體性和程序性問題,有針對性地先行構(gòu)建相應(yīng)的實體性和程序性適用銜接機制,以發(fā)揮黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和監(jiān)察委員會的組織優(yōu)勢,加強它們內(nèi)部工作流程的創(chuàng)新和運行機制的完善。待到時機成熟,未來還要考慮在制定《紀(jì)律處分條例》《公職人員政務(wù)處分法》相關(guān)配套法規(guī)的基礎(chǔ)上,就黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用銜接形成一套專門的操作規(guī)范,以統(tǒng)一黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用銜接的各項具體舉措,助力法治反腐向縱深發(fā)展。