褚明浩

(華中科技大學 公共管理學院， 湖北 武漢 430074)

引言

基層治理是國家治理的基石，國家治理的根本立足點是基層。傳統(tǒng)中國的治理特征是“皇權不下縣”[1](P.352)，傳統(tǒng)社會基層治理主要是指士紳治理。士紳遵循傳統(tǒng)的禮教和鄉(xiāng)俗民約，尤其是在處理鄉(xiāng)村內(nèi)部事務中，士紳所運用的非正式權力治理的權威來源于傳統(tǒng)政治秩序和科舉制度的保障，還包括鄉(xiāng)村社會文化人情網(wǎng)絡的支持。[2](P.49)當國家政權建設延伸至鄉(xiāng)土社會后，基層治理在被國家權力改造的同時仍未擺脫鄉(xiāng)村社會的影響。在缺乏穩(wěn)定的、抽象的和普遍性的運作規(guī)則之下，基層政權組織功利性地將各種方法、手段和策略引入基層治理實踐。[3](P.126)然而，鄉(xiāng)村社會的巨大變遷考驗著基層政府的治理能力。盡管當前基層政府的制度環(huán)境、行為邏輯和運行機制沒有發(fā)生根本性變革，但基層治理卻陷入了財政危機、政策失靈、權威下降和制度異化等治理僵局[4](P.158)，無法有效運轉。

基層治理現(xiàn)代化是提升基層治理能力的關鍵環(huán)節(jié)?；鶎又卫眢w系現(xiàn)代化意味著治理主體的多層化和多元化、治理結構的分權化和網(wǎng)絡化、治理制度的理性化、治理方式的民主化與法治化、治理手段的文明化和治理技術的現(xiàn)代化。[5](P.20)學者們分別從治理主體(1)參見劉建軍、馬彥銀《從“官吏分途”到“群體三分”：中國地方治理的人事結構轉換及其政治效應——對周雪光〈從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度〉一文的一個補充》，載《社會》2016年第1期；周雪光《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，載《社會》2016年第1期；楊華《“制造流動”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事激勵的一個新解釋框架》，載《探索》2020年第4期；周黎安《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經(jīng)濟研究》2007年第7期；倪星、王銳《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，載《政治學研究》2017年第2期。、治理資源[6](P.157)[7]與治理規(guī)則[8][9]等方面探討基層治理現(xiàn)代化的可行路徑。不少研究者將基層治理現(xiàn)代化定位為制度規(guī)范化[10]、過程程序化[11]、目標精準化[12]和手段技術化[13]等，最終卻發(fā)現(xiàn)基層治理陷入了更大的困境。實際上，治理主體、治理資源與治理規(guī)則等治理要素服從于治理體制的總體結構與治理機制的微觀調整。本質上，基層治理現(xiàn)代化作為主要治理主體的基層政府自我改革的過程，表現(xiàn)為在體制和機制上獲得重構的基層治理體系實施公共治理和達成治理目標。[14]這意味著要將基層治理實踐置于體制—機制框架之中，以整體性理解基層治理的實踐邏輯，在立體化視域下研究基層治理現(xiàn)代化。

體制、機制是基層治理的中觀概念。“體制是滲透某種意識形態(tài)或價值觀念，在相關領域或組織間形成的一種基本的整體關系框架。機制則是遵循和利用某些客觀規(guī)律，使相關主體間關系得以維系或調整，實現(xiàn)預期的作用過程。體制是靜態(tài)和規(guī)范意義上的，機制是動態(tài)和實證意義上的?！盵15]具體到基層治理領域，治理體制是指國家“基礎性權力”[16](P.68)在基層治理中形塑的總體結構，是制度化國家權力的普遍性約束；治理機制則是國家“基礎性權力”的具體實踐方式，體現(xiàn)為治理主體在一定的治理規(guī)則內(nèi)通過治理資源與治理手段實現(xiàn)治理目標。

本文致力于分析當前基層治理的結構性困境，挖掘治理體制在基層治理中的實踐形態(tài)，辯證分析基層治理體制與治理機制之間的關系。治理體制是治理機制運行的框架與結構，在一定程度上決定了機制創(chuàng)新和運行的空間，但治理機制并非完全被動的，而是可以能動地彌補治理體制的不足，從而激活治理體制的正當性與有效性。本文從體制—機制的互動中審視基層治理的實踐邏輯，借助基層治理機制的創(chuàng)新與變革反思基層治理現(xiàn)代化的實踐路徑。作為基層政權的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要完成上級政府布置的工作任務，又要回應鄉(xiāng)村社會的治理需求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)實性與復雜性最高，治理問題最突出，對機制創(chuàng)新的需求最強烈，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能夠更好地展現(xiàn)基層治理的實踐困境、機制創(chuàng)新以及機制與體制的互動。筆者以對北京平縣興鎮(zhèn)、劉鎮(zhèn)以及湖南新縣溪鎮(zhèn)、石鎮(zhèn)等地的田野調查為經(jīng)驗支撐，全面思考基層治理中體制與機制的互動，其中，“片線結合”是新縣為解決當前基層治理難題創(chuàng)新的治理機制，成功地激活了治理體制，有效解決了基層治理的難題。

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)實困境

基層治理現(xiàn)代化是基層治理體系與其所面臨的公共問題之間不斷契合的過程。[17]鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角色定位決定了其在基層治理中的重要性與特殊性，也意味著治理的復雜性，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨著層出不窮的新生治理事務。然而，作為科層體制的組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐受制于既有的制度環(huán)境。在既定的體制框架與制度的安排下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以及時、有效地回應各種復雜性需求，治理能力與現(xiàn)實需求的不匹配使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理陷入困境。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需求的復雜化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的復雜化體現(xiàn)為治理事務的擴大化、治理需求的多樣化，從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提出了更高要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以會產(chǎn)生大量的新生事務是因為其在縣鄉(xiāng)村三級體系中的特殊位置，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要承接鄉(xiāng)村社會上移的治理事務，而且要承擔上級政府下達的國家政策性任務。同時，伴隨著鄉(xiāng)村社會轉型的變遷與基層治理生態(tài)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中不斷出現(xiàn)新的治理事務。

一是鄉(xiāng)村社會上移的新生事務。傳統(tǒng)中國社會是一個相對穩(wěn)定的“熟人社會”[18](P.364)，通過低成本、低負擔、高效率的“簡約治理”[19]方式基本上能夠完成稅收、糾紛調解和公共事業(yè)等治理目標與行政目標。在“熟人社會”，由于信息高度透明、地方性規(guī)范有效，基層干部能夠迅速地對群眾進行定位，采用各種半正式的手段解決問題。進入21世紀以后，中國的城市化進程加速，熟人社會逐漸解體，中國基層治理環(huán)境發(fā)生了巨大變化。一方面，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、違法建設等新生治理事務不斷涌現(xiàn)；另一方面，地方性規(guī)范漸趨瓦解，而現(xiàn)代規(guī)范與秩序尚未建立。簡言之，農(nóng)村治理需求的變化與村級治理能力不匹配的矛盾越來越凸顯。同時，以村干部的職業(yè)化、治理方式的規(guī)范化、治理過程的程式化等為表征的村級組織的行政化逐漸成為當前基層治理的發(fā)展趨勢，這恰恰為鄉(xiāng)村社會將其難以自主解決的問題向行政體系傳遞提供了渠道。國家權力對基層社會干預得越多意味著國家要為更多的基層事務擔責。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生的新生事務。近年來，中央提出了基層治理現(xiàn)代化的治理理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一改稅費改革后的“懸浮”特性，成為積極有為的政府。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每項工作都非常重要，都要“狠抓落實”，那些原來只需應付完成的工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新安排人力來積極推進，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新生事務。同時，在新的發(fā)展階段，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都形成了自身的發(fā)展定位，積極打造示范鎮(zhèn)或亮點鎮(zhèn)，以彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色和政績。例如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營鎮(zhèn)域旅游，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造特色文化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展田園綜合體，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索居家養(yǎng)老實驗，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新黨建引領治理，等等。這些新增的治理事務對鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的治理體制提出了挑戰(zhàn)，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的壓力。

三是上級政府轉移的新生事務。作為行政體制的最低層級，上級政府轉移的新生事務的增加自然也會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務增加。一方面，縣級政府轉移的中心工作增加。伴隨著基層治理現(xiàn)代化的推進，縣級政府下達的政治任務激增，環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興和12345市長熱線等相繼成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作。上級政府下達的工程建設和社會改造任務越來越多，并且都需要在鄉(xiāng)村兩級落實，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促落實和監(jiān)督進度。另一方面，行政職能部門轉移的行政事務的增加。城市發(fā)展使市縣政府與行政職能部門承擔更多的治理事務，而這些工作都要對接到村、到戶，件件都要抓落實、求實效，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與協(xié)調和督導。同時，一旦上級行政職能部門的治理失效，這些行政事務就會轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務。因此，上級政府與職能部門增加的治理任務會傳導給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不投入更多的力量，從而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的負擔。

總體而言，在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的各種新生事務中，無論是自上而下的治理任務，還是自下而上的鄉(xiāng)村事務，都難以“切事化”，無法采用一套標準化、規(guī)范化的方法來處理。簡言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新生事務治理沖擊著鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的治理秩序，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提出了更高要求。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的弱化

作為地方公共事務的治理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于矛盾和沖突的焦點，直接面對著治理困境。本質上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境源于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力與新生事務的治理需求不匹配，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的能力不足。作為國家科層體制的末端機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般通過科層體制實現(xiàn)常規(guī)性治理，其資源配置方式主要依賴以“三定方案”為基礎的編制管理。編制管理是中國治理體制的重要范疇，是科層體制統(tǒng)籌調控和配置機構、人員和資源等治理要素的過程。“三定方案”的制度設計與功能定位從中央延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成了“職責同構”[20]的縱向權責配置格局。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定方案”規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理責任與任務，確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源配置，直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎性治理能力。

然而，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定方案”的制度設計不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的治理事務，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源配置與其治理能力的實踐要求不相匹配。一方面，“三定方案”規(guī)定的組織機構的設置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際治理任務不相符，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的治理能力。在行政理性化的治理理念下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織分工明確、邊界清晰，但“三定方案”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的設置過于細化，人員配置過于分散。高度科層化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織導致國家權力碎片化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權缺乏靈活性，喪失了整體治理的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看似各司其職，卻缺乏集中精力攻堅克難的能力，難以回應基層治理的需要。同時，“三定方案”的制度設計主要針對常規(guī)的行政業(yè)務，而未涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增治理事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過臨時抽調部分人員和劃撥部分財政資源來完成這部分工作。隨著基層治理重心的下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務越來越多，臨時性的應對方式難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理需求，“三定方案”的制度設計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐的張力越來越凸顯。

另一方面，“三定方案”中關于干部崗位的規(guī)定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實際需求不相符，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際治理能力?！叭ǚ桨浮敝淮_定了部門職責、內(nèi)設機構與人員編制等，并未提供判斷干部崗位匹配度的具體方法。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作類型多樣，對于不同的工作崗位來說，都需要配備具有相應能力的干部。例如，行政業(yè)務的專業(yè)性較強，需要文字寫作能力強、專業(yè)知識過硬的干部；鄉(xiāng)村事務專業(yè)性不強，需要有農(nóng)村或社區(qū)工作經(jīng)驗的干部。然而，“三定方案”以專業(yè)性為準則，可以甄別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的專業(yè)技能，卻無法甄別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力、經(jīng)驗與關系等。質言之，“三定方案”并未做到人員與崗位、人員與事務的有效匹配，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力。

綜上所述，“三定方案”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際治理任務和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事需求不符是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制中制度設計不合理的表現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的不合理設計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐之間的張力導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理能力的弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理能力弱化表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理困境，即無力應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增的治理事務，而這些新增的治理事務對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力提出了更高要求，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行機制創(chuàng)新。

二、“片線結合”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新的治理實踐與運行機制

在自下而上的變革要求與自上而下的政治責任的雙重壓力下，基層政府積極探索應對治理危機的出路?；鶎诱仨氃诩扔械捏w制框架內(nèi)創(chuàng)新，這既是基層治理合法性與正當性的基礎，也是基層治理有效性的支撐。在保證體制穩(wěn)定的前提下，機制創(chuàng)新是基層政府的必然選擇。在缺乏財政等體制內(nèi)資源與體制外資源的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大的體制資源就是人力資源，如何配置人力資源成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新的關鍵。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機構設置上有一定的靈活性與自主性，可以通過增設內(nèi)設機構來調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構。雖然增設機構與“混編混崗”不符合“三定方案”的制度原則，但符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實需要。二者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用體制資源進行的機制調整，在一定程度上彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的不完整性。[21]

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新的治理實踐

“片線結合”機制是新縣進行機制創(chuàng)新的治理實踐，具體做法包括兩個方面。一是合理增設機構，在原有行政機構的基礎上，增設片區(qū)、重點工作線兩個內(nèi)設機構，以應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增的治理事務；二是重新配置干部，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從編制中解脫出來，配置到相應的崗位從事治理工作，從而形成“片線結合”的工作機制。

1.合理增設機構 2019年3月，根據(jù)中央和省級機構改革要求，新縣按照“精簡、統(tǒng)一、效能”和“小政府、大服務”的原則，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行了重新設置。以新縣的溪鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)共設10個行政機構，形成了“6+1+3”模式。“6”是指六大辦公室，即黨政綜合辦公室、基層黨建辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室以及社會治安和應急管理辦公室、自然資源和生態(tài)環(huán)境辦公室；“1”是一個綜合行政執(zhí)法大隊；“3”是指三個中心，即社會事務綜合服務中心、農(nóng)業(yè)綜合服務中心和政務服務中心。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)將行政業(yè)務集中在這10個機構中，成立了片區(qū)與重點工作線兩個內(nèi)設機構，以承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增的治理事務。其中，片區(qū)承接鄉(xiāng)村上移的治理事務，重點工作線承接縣級政府轉移與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務。溪鎮(zhèn)的重點工作線有兩條：一條是綜治維穩(wěn)線，主要工作是維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定與秩序；另一條是重點工程線，主要工作是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點工程按時完成。片區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權下沉的常設機構。溪鎮(zhèn)將管理轄區(qū)劃分為4個片區(qū)，片長代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干片區(qū)內(nèi)所有的工作任務。每個片區(qū)只有五六個村(社區(qū))，管理幅度減少，片長有充足的時間和精力面對面地與村(社區(qū))書記溝通，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策、解決村(社區(qū))的難題。片區(qū)發(fā)揮的功能是減少治理幅度，強化治理力度，實現(xiàn)精細化治理。

2.重新配置干部 2019年，溪鎮(zhèn)共有編制工作人員149人，實際在崗人員140人。其中，有公務員編制人員45名，包含1名精神病人、1名請假且停發(fā)工資的工作人員和1名編制在縣局單位的掛職人員；有事業(yè)編工作人員104名，包括2人借調到其他單位，5名請假且停發(fā)工資的工作人員。溪鎮(zhèn)黨政領導共13名，占全部在崗人員的9.29%，負責統(tǒng)籌協(xié)調全鎮(zhèn)工作。除黨政領導外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的編制均納入上述10個機構。

為了便于工作的開展，溪鎮(zhèn)按照“人編分離”“混編混崗”的原則重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，按照實際工作需要確定行政機構、片區(qū)與重點工作線的人數(shù)。在具體的人員安排上，除黨政領導外，溪鎮(zhèn)將一部分工作人員從編制所在的機構中抽離出來，調整到片區(qū)和重點工作線。在“片線結合”的改革實踐中，除領導崗位和一些專業(yè)性較強的崗位的工作人員不能變動之外，其余的工作人員都可以自由選擇工作崗位。由表1可知，行政機構實際的工作人員共53名，只占全部在崗工作人員的37.86%，而片區(qū)與重點工作線的工作人員共74名，占全部在崗工作人員的52.85%，后者的占比比前者高出約15%。除了黨政領導外，半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部跳出了編制所在的機構和崗位從事“三定方案”之外的工作。即使其余仍在行政機構的工作人員也并不一定與其編制相符合，如從社會事務辦公室調到基層黨建辦公室或黨政綜合辦公室工作。

表1 溪鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的構成

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新的運行機理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新的關鍵是正向激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，過程是激活治理體制，最終目的是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理。通過“片線結合”機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理形成了分類治理機制與雙向選擇機制，做到了人與事的結合、人與人的結合，最終實現(xiàn)了“人盡其才、事盡其功”。

1.分類治理機制：人與事的結合 “片線結合”是根據(jù)工作的內(nèi)容、性質與環(huán)境等因素對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進行分類，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部按照個人的能力、偏好與性格等因素選擇合適的工作，形成一套分類治理機制?？茖又贫ň幎◢徸畲蟮膯栴}就是人事不匹配，擅長群眾工作的人從事行政業(yè)務，擅長行政業(yè)務的人從事農(nóng)村工作，從而難以在最大程度上發(fā)揮工作人員的潛能?！捌€結合”機制可以將工作的屬性與工作人員的特性相結合，實現(xiàn)人與事的高度匹配，從而使每個人的潛能都被充分激活，以更為有效地完成治理任務。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事匹配主要體現(xiàn)在三個方面。一是工作要求與個人能力相匹配，個人能夠勝任其所選擇的工作；二是工作環(huán)境與個人性格相匹配，個人能夠與其所選擇工作的環(huán)境氛圍相融洽；三是工作特性與個人偏好相匹配，個人能夠以放松的心情開展工作。

從表2可知，溪鎮(zhèn)的實際情況主要包括三個方面。第一，從事行政業(yè)務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是30歲以下的年輕人，一般是高中或大學學歷，能夠熟練運用電腦和其他現(xiàn)代化辦公設備。在30個非黨政領導的公務員中，有14人從事行政業(yè)務，占比接近50%。這些公務員有較強的文字撰寫、政策理解和創(chuàng)新能力，能夠勝任材料撰寫、經(jīng)驗總結、宣傳報道和活動創(chuàng)新等工作。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中女性干部較多，大多數(shù)女性干部偏好固定的辦公地點與辦公時間的行政業(yè)務，這與女性自身的個性、需要照顧家庭等特征相匹配。第二，重點工作線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是40歲以上的中老年人，他們一般已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作二十多年，不僅有豐富的工作經(jīng)驗，而且有廣泛的社會關系網(wǎng)。他們有能力調動各方面的資源，善于運用各種治理策略解決實際問題。據(jù)調查，溪鎮(zhèn)重點工作的負責人都是55歲左右的老鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其余45人中90%以上都是經(jīng)驗豐富的中老年鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。此外，這些工作人員以事業(yè)編為主，不僅在數(shù)量上占據(jù)多數(shù)，而且在崗位職務上處于主導地位。事業(yè)編與公務員在體制上具有巨大差異，在晉升上呈現(xiàn)出“官吏分途”[7](PP.1～3)的現(xiàn)象。因此，老鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是事業(yè)編，承擔著重點工作線的主要部分。綜治維穩(wěn)線共有18人，大多數(shù)是經(jīng)驗豐富的事業(yè)編工作人員；重點工程線共有29人，85%以上是事業(yè)編工作人員。第三，從事片區(qū)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是三十多歲的中青年人。他們有著豐富的鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗，熟悉群眾工作方法，對鄉(xiāng)村工作有著極大的熱情，愿意從事鄉(xiāng)村工作。年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗，往往難以勝任鄉(xiāng)村工作，甚至可能因言語或工作方式不合適而引起村干部與群眾的對抗性反應；高齡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不太愿意且其精力也不允許他們從事鄉(xiāng)村工作。

表2 溪鎮(zhèn)工作類型與干部特征

不同類型的治理工作需要不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來完成，由此才能專人專事高效地完成工作任務。這套分類治理機制在區(qū)分工作類型的同時，將不同類型的干部配置到不同崗位，做到了“人適其事、事得其人”，實現(xiàn)了人與事相結合。

2.雙向選擇機制：人與人的結合 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導與干部并非剛性的權力—服從關系，因為大多數(shù)人沒有正式的層級差異。不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導指揮干部工作，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導與干部共同工作。在這種工作模式下，領導只有與干部配合，才能更好地推動工作。然而，在當前的治理體制下，領導與干部未必能很好地配合，他們相互之間往往都不滿意對方卻又難以改變現(xiàn)狀，導致雙方矛盾加劇，影響了工作效率與工作效果。雙向選擇機制能夠解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中人與人不匹配的問題。根據(jù)“片線結合”制度，片線領導可以選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也可以選擇領導，從而實現(xiàn)了人與人的有效配合。

每年年初，溪鎮(zhèn)都會進行一輪干部雙向選擇，具體過程包括三步。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員確定片區(qū)與重點工作線的主管領導；其次，主管領導在中層干部中挑選片長與線長；最后，片長與線長挑選工作人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挑選片長與線長。一方面，片線領導挑選鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。從片線領導的角度講，他們會盡可能地選擇團隊意識高、工作能力強、積極主動、配合默契的干部，從而使領導的工作更輕松、更簡單。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挑選片線領導。從工作人員的角度講，他們會盡可能地選擇容易相處、愿意培養(yǎng)干部的領導，從而在相對融洽的環(huán)境中工作。通過這種方式，雙方能夠將全部精力都投入到工作中，積極主動地完成各項工作。

調研中發(fā)現(xiàn)，領導和干部雙方都傾向于選擇曾經(jīng)的同事，因為雙方相互熟悉，了解對方的品性與能力，這種方式可以解決信息不對稱的問題，能夠為良好的合作奠定基礎。片線領導和干部構成了一個緊密的共同體，領導相信干部不會敷衍了事，干部愿意跟著領導認真工作。

總之，通過實行雙向選擇機制，既建立了主管領導與片線負責人之間的信任關系，打通了領導層與一線工作的運行關節(jié)，強化了領導推動工作的力度，又建立了片線負責人與片線成員之間的信任關系，節(jié)省了一線工作的運行成本，增強了工作的協(xié)同性，從而實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理。

三、治理機制與治理體制的互動

推進基層治理現(xiàn)代化就是要適應時代變化，既要改革不適應治理實踐的體制機制、法律法規(guī)，又要構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面的制度更加科學、完善。[22]“片線結合”機制是基層政府積極調整體制資源與創(chuàng)新治理機制的實踐，充分體現(xiàn)了治理機制與治理體制之間的互動。治理體制具有穩(wěn)定性，治理機制具有靈活性，體制的穩(wěn)定性與機制的靈活性統(tǒng)一于基層治理實踐。治理機制的創(chuàng)新能夠改善當前的治理現(xiàn)狀，治理機制的創(chuàng)新離不開治理體制的支持。只有實現(xiàn)治理機制與治理體制的互動，才能優(yōu)化基層治理結構。

(一)利用既有體制創(chuàng)新治理機制

1.以治理問題為中心，轉變政府治理理念 “壓力型體制”[23](P.101)將治理責任與政治壓力傳達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了大量的治理事務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是一級完全的政權，其人、財、物、權等體制資源不如縣級完整。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政、權力等資源相對稀缺，人力資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的體制資源。然而，既有體制并沒有合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性尚未被調動起來。原因是現(xiàn)有的資源配置方式并不是以治理事務為中心，人力、財物的配置方式不能與治理事務相匹配。以解決問題為中心的基層治理是建立在實踐論與認識論的基礎上的，從現(xiàn)實治理中的問題出發(fā)，圍繞治理問題展開，探索解決問題的方式與方法。建立以解決問題為導向的政府回應機制能夠推進政府管理方式的轉變，促使基層治理從封閉、單向度規(guī)則、僵化體制向互動、符合現(xiàn)實需求和彈性體制轉變。[24]在這個意義上，基層政府的機制創(chuàng)新降低了科層體制的僵化程度，平衡了制度設計與現(xiàn)實環(huán)境，將回應性與適應性融入體制系統(tǒng)?；谶@一認知路徑，以解決問題為中心的基層治理以治理問題為核心，審視體制資源的配置現(xiàn)狀，并探索體制資源的再利用空間，創(chuàng)新基層治理機制。從頂層設計轉向問題導向，說明政府的功能定位與執(zhí)政理念發(fā)生了巨大轉變。基層政府從壓力型體制下的被動治理轉變?yōu)榉招驼砟钕碌闹鲃又卫?。政府是服務型政府，也是務實型政府，既要能發(fā)現(xiàn)問題，更要能解決問題。這是一種主動治理與積極治理，積極尋求更高效的政府回應方式。

2.利用體制資源創(chuàng)新治理機制 治理機制是體制與社會對接的具體形式，也是體制的實際運行狀態(tài)。機制創(chuàng)新是對體制資源的重構和優(yōu)化，以應對具體的治理事務。成功的機制創(chuàng)新能夠實現(xiàn)體制資源與具體治理事務的有效對接和精準匹配，實現(xiàn)體制資源的集約和優(yōu)化利用，達到事半功倍的治理效果。治理機制具有靈活性，可以根據(jù)不同的體制資源進行調整與創(chuàng)新?？h級政府的體制資源包括權力、財政、人力資源等，縣級治理的機制創(chuàng)新主要針對權力和財政展開，比如涉農(nóng)資金的整合、執(zhí)法力量的整合或下沉等。在治理資源與法定權力不足的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以充分調動與合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部資源，最大限度地發(fā)揮干部的積極性，通過人事結合有效地回應基層治理需求。在此意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的優(yōu)化組合實際上是從人員配置的角度提供了一個制度化的干部分工機制。這種用人機制并不是響應中心工作的臨時策略，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化的治理模式，體現(xiàn)了以問題的解決為歸宿、以個體能力的充分發(fā)揮為基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理理念。

(二)運用新生機制激活原有體制

新生機制形成了對原有體制的有效補充，通過激活原有體制提升了基層治理的效能。新生機制對原有體制的激活主要表現(xiàn)在三個方面。

1.激活體制的適應性 體制的適應性體現(xiàn)為既有體制能夠適應不同的經(jīng)濟發(fā)展程度與社會穩(wěn)定狀況的地區(qū)，而現(xiàn)實情況是既有體制并未完全適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實際。一方面，“三定方案”主要關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政業(yè)務，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際治理情況不相適應；另一方面，“三定方案”在全縣具有統(tǒng)一性，按照統(tǒng)一的標準執(zhí)行，并沒有考慮到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況。實際上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性較大，難以統(tǒng)一貫徹落實?？傮w而言，既有體制的制度設計并不完全與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理實踐相適應，難以按照統(tǒng)一的治理模式運轉。

“片線結合”機制關注到鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增的治理事務，并配備相應的治理力量，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作的開展與當前的治理需求相匹配。從這個角度講，“片線結合”機制能夠使既有體制與鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)狀、當前的治理需求相適應。此外，雖然“片線結合”機制是整個新縣的制度安排，但其形式靈活多樣，能夠應對不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況。溪鎮(zhèn)是城關鎮(zhèn)，重點工程相對較多，因而在重點工程線上配置的力量很大。而偏遠的石鎮(zhèn)是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村工作是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點，尤其是環(huán)境整治和森林防火，因此，石鎮(zhèn)的力量配備主要在片區(qū)。從這個角度講，機制能夠激活既有體制的適應性，使其適應不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.激活體制的回應性 “三定方案”規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其法定機構的法定職責，嚴格要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其法定機構完成相應的法定工作。無論是政治考核還是行政考核，都是針對法定職責而定的。不過，法定職責并不包含所有的治理事務，尤其是新生的治理事務成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理縫隙，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其法定機構留下了推諉空間。由此看來，“三定方案”并不具備對社會問題和需求的主動回應性，相應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定機構只是被動地完成法定職責，而沒有滿足這些需求的積極性。

然而，“片線結合”機制是一種“行政包干制”[25]，將片區(qū)、重點工作線的工作全部打包交給片線的工作人員，他們代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)全權處理。片長、線長擁有自主權，可以自行決定采取何種手段、方式完成工作。同時，片區(qū)與重點工作線所有的治理事務都是他們的責任與任務。這是權責對等的具象化過程，從泛化的權責對等(無權力也無責任)到具體的權責對等(有權力也有責任)。統(tǒng)籌治理資源與行動的權力從整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移到片區(qū)與重點線，而治理責任也從整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)細化到片區(qū)與重點工作線，甚至具體到個人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對片線采取結果考核，即通過年終考核情況來確定片線工作人員的工作績效，如果出現(xiàn)問題，就會影響他們的年終績效。因此，片線干部有動力主動回應片線內(nèi)所有的問題與需求，主動與片線內(nèi)的群眾建立聯(lián)系、化解矛盾。

3.激活體制的有效性 體制的有效性體現(xiàn)為基層政府解決實際問題的能力，即提升治理效果的能力。然而，中國國家治理的一個深刻矛盾是統(tǒng)一性體制與有效治理之間的矛盾[26](P.136)，統(tǒng)一性體制與不同層級政府面臨的實際問題之間存在著深刻矛盾，削弱了各級政府有效治理的能力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實踐中也存在統(tǒng)一性體制與有效性治理之間的矛盾。

在基層治理中，體制的有效性在很大程度上取決于既有體制與鄉(xiāng)村社會的結合程度，鄉(xiāng)村社會的地方性資源能夠成為既有體制發(fā)揮效能的推動力量?！捌€結合”機制是既有體制與鄉(xiāng)村社會對接的有效形式，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進行改良與優(yōu)化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠有針對性地調動資源，進行精準而有效的治理。具體而言，“片線結合”機制通過設置片區(qū)與重點工作線，建構鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會的中間層級，減少了治理幅度，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與鄉(xiāng)村社會的關聯(lián)。在此基礎上，片線負責人積極利用其在鄉(xiāng)村社會的關系網(wǎng)絡，汲取鄉(xiāng)村社會的地方性資源，增強治理能力，進而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理效果。

結語

本質上，基層治理機制創(chuàng)新是地方政府在傳統(tǒng)治理模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)的背景下，力圖通過深度挖掘體制資源來創(chuàng)新政府的治理機制和優(yōu)化基層政府的治理結構?；鶎又卫頇C制創(chuàng)新的起點是傳統(tǒng)的治理模式難以應對復雜多變的治理問題，給基層政府帶來了巨大壓力。這種外生的治理壓力構成了政府創(chuàng)新治理機制的內(nèi)生動力。在不觸及政治體制核心的前提下，適時、適度地推進治理機制創(chuàng)新成為地方政府的理性選擇。然而，基層治理機制創(chuàng)新的先決條件是厘清當前的基層治理困境與制約政府有效治理的結構性因素。在此基礎上，基層政府利用體制資源創(chuàng)新治理機制，以更優(yōu)的治理結構推動基層治理現(xiàn)代化。機制創(chuàng)新的目的是最大化地利用普遍化的體制資源，以解決轄區(qū)內(nèi)特殊性的治理事務。政府治理方式的轉變能夠促使政府的治理工具與治理過程發(fā)生轉變，治理效果也會隨之轉變。

鄉(xiāng)村社會轉型與基層治理轉型增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的復雜性，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要面臨層出不窮的新生治理事務。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理困境源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力與新生事務的治理需求不匹配，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力不足的問題。新縣通過增設內(nèi)部機構與重新配置干部形成了人與事、人與人有效結合的“片線結合”機制，有效地激活了原有的體制資源，從而提升了基層治理的有效性、回應性與適應性。由此可見，基層治理能力并不是一成不變的，而是伴隨著治理實踐與改革起起伏伏。因此，只有創(chuàng)新以解決問題為導向的治理機制，才能提升基層政府的治理能力。

基層政府的機制創(chuàng)新對基層治理現(xiàn)代化具有重要啟示。一是基層治理現(xiàn)代化以回應基層治理需求為目標導向?；鶎又卫憩F(xiàn)代化不僅是治理規(guī)則、治理技術等方面的現(xiàn)代化，而且是治理能力的現(xiàn)代化，集中表現(xiàn)為解決基層治理中的問題、難題。工具理性與技術理性的改進無疑對基層治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了重大影響，但工具理性必然要以價值理性為基礎與歸宿，不能讓手段變成目的。二是基層治理現(xiàn)代化以不變體制、變機制為實踐路徑?；鶎又卫憩F(xiàn)代化并不意味著要改變現(xiàn)有的治理體制(治理體制具有穩(wěn)定性，這是基層治理現(xiàn)代化的基礎)，而是通過機制創(chuàng)新彌補原有體制的不足，提升基層政府應對復雜性需求的能力。三是，基層治理現(xiàn)代化并不必然意味著增加治理資源。由于現(xiàn)有的體制資源足以支撐基層治理的現(xiàn)代化轉型，基層治理現(xiàn)代化完全可以通過完善基層治理體制與創(chuàng)新治理機制來實現(xiàn)，而不必增加額外的治理資源。