于樹一 黃瀟

[摘要]脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利收官是全面建成小康社會(huì)取得決定性成就的關(guān)鍵，而財(cái)政資金在脫貧攻堅(jiān)的偉大歷程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性的物質(zhì)保障作用。為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，中國將在五年過渡期內(nèi)，保持原有政策及資金力度不減，并將原中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金更名為“中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金”，讓其在以鄉(xiāng)村振興為平臺(tái)的相對貧困治理中繼續(xù)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。為此，需從資金監(jiān)管的角度，分別以問題和效率為導(dǎo)向，為這部分財(cái)政資金構(gòu)建起“雙框架”監(jiān)管體系。一方面基于中國特色反貧困理論構(gòu)建資金監(jiān)管體系的理論框架，另一方面根據(jù)財(cái)政資金投入使用安全、規(guī)范的需要構(gòu)建資金監(jiān)管體系的實(shí)際運(yùn)行框架，二者相輔相成，共同構(gòu)成財(cái)政資金“雙框架”監(jiān)管體系，促進(jìn)財(cái)政資金監(jiān)管效能提升。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政資金監(jiān)管中國特色反貧困理論脫貧攻堅(jiān)鄉(xiāng)村振興

[基金項(xiàng)目]中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義理論學(xué)科建設(shè)與理論研究工程項(xiàng)目“成就與變革：黨的十八大以來我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革研究”（2018mgchq008）

[作者簡介]于樹一，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士;黃瀟，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生（北京100006）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.01.011

一、引言

改革開放40余年來，中國始終遵循社會(huì)主義本質(zhì)的內(nèi)在要求，為中華民族徹底擺脫貧困進(jìn)行著不懈努力。尤其是黨的十八大以后，在習(xí)近平扶貧論述的指導(dǎo)下，打響了以精準(zhǔn)扶貧為抓手的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，制定了“確保到2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全部農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”[1]的時(shí)間表和任務(wù)書。經(jīng)過全國上下的不懈努力，2020年底，中國高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，出色完成各項(xiàng)既定任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的百年奮斗目標(biāo)、推進(jìn)世界減貧進(jìn)程作出了巨大貢獻(xiàn)。

財(cái)政資金一直是中國開展扶貧工作、提高貧困地區(qū)群眾生活水平的基礎(chǔ)性物質(zhì)保障，特別是在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，為中國如期取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利發(fā)揮了重要作用。新冠肺炎疫情帶給脫貧攻堅(jiān)最大的挑戰(zhàn)便是來自資金的挑戰(zhàn)。一方面，疫情阻礙經(jīng)濟(jì)增長，財(cái)政面臨大幅減收;另一方面，政府出臺(tái)應(yīng)對疫情和提振經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)舉措，均需由財(cái)政埋單，財(cái)政面臨大幅增支。在如此嚴(yán)峻的財(cái)政形勢下，國家仍盡全力保障脫貧攻堅(jiān)所需的財(cái)力，2020年中央財(cái)政扶貧資金不減反增，不但延續(xù)了每年200億元的固定增量，還通過結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金一次性增加300億元，資金規(guī)模較2019年增長40%。這一方面反映出中央對打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心，另一方面對財(cái)政資金的投入產(chǎn)出的要求也比以往更高。因?yàn)樵谪?cái)政困境中，被優(yōu)先保障的財(cái)政扶貧資金投入須獲得高產(chǎn)出，任何資金低效使用的現(xiàn)象都沒有理由存在。從這個(gè)角度看，加強(qiáng)資金監(jiān)管具有較高的必要性和緊迫性。

為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興新階段的平穩(wěn)過渡，中央設(shè)立脫貧攻堅(jiān)五年過渡期，保持原有政策及資金力度不減，并將中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金更名為“中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金”（以下簡稱“銜接資金”）在財(cái)政部、國家鄉(xiāng)村振興局等部門2021年出臺(tái)的《中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》中，將“中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村執(zhí)行補(bǔ)助資金”，簡稱為“銜接資金”，本文沿用該提法。。2021年，中央財(cái)政預(yù)算安排銜接資金1561億元，較2020年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模再增加100億元，用于支持鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。由此可見，銜接資金與財(cái)政扶貧資金一脈相承，在過渡期之后，此類財(cái)政資金還將在鄉(xiāng)村振興階段持續(xù)發(fā)揮作用。基于此，本文將在同一框架下、依同一渠道將分別投入到脫貧攻堅(jiān)階段、過渡期、鄉(xiāng)村振興階段的財(cái)政資金作為研究對象，并統(tǒng)稱為“財(cái)政資金”。我們將基于脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建科學(xué)高效的財(cái)政資金監(jiān)管體系，讓其在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段發(fā)揮關(guān)鍵作用。尤其是脫貧攻堅(jiān)業(yè)已收官，社會(huì)對依原渠道繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模投入使用的財(cái)政資金關(guān)注度更高，加強(qiáng)監(jiān)管的意義更為重大，需要直面尚未解決的問題，構(gòu)建高效能的監(jiān)管體系，將財(cái)政資金籌集、分配、投入、使用、見效等各個(gè)環(huán)節(jié)，都納入監(jiān)管體系框架下。

二、在過渡期構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管體系的必要性分析

《中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）除了對“銜接資金”的用途和相關(guān)要求作出規(guī)定外，專門設(shè)置“對銜接資金使用管理情況開展監(jiān)管”的條款，充分體現(xiàn)了財(cái)政資金監(jiān)管體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)需求。事實(shí)上，財(cái)政資金監(jiān)管體系的構(gòu)建既需要以效率為目標(biāo)，也需要以問題為導(dǎo)向。為此，我們分別從效率和問題兩個(gè)方向出發(fā)，通過發(fā)現(xiàn)資金使用效率與最優(yōu)水平之間的差距以及有關(guān)資金安全性、規(guī)范性的問題，論證在過渡期構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管體系的必要性。

（一）效率：尚有提升的空間

在過渡期，要發(fā)揮財(cái)政資金在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要作用，不僅要保持資金投入規(guī)模，還要不斷提高資金的投入使用效率，而資金效率的提高與否需以前一階段作為參照系。那么在持續(xù)推進(jìn)脫貧減貧階段，中國財(cái)政資金的投入使用效率如何？需要借助統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)證分析方法進(jìn)行測算，找到資金投入使用與貧困人口減少、貧困發(fā)生率降低、貧困者收入增加等脫貧攻堅(jiān)成果之間的關(guān)系。因?yàn)槊撠毠?jiān)是包括財(cái)政資金投入使用在內(nèi)的多項(xiàng)舉措的集合體，脫貧攻堅(jiān)取得的成效也是多項(xiàng)舉措共同作用的結(jié)果，要確定資金投入使用的成效，需要采用科學(xué)方法將其從脫貧攻堅(jiān)總體成效中剝離。

我們通過建立財(cái)政資金投入使用總的投入產(chǎn)出關(guān)系模型和具體用途的投入產(chǎn)出關(guān)系模型，利用計(jì)量軟件對國家扶貧重點(diǎn)縣扶貧總體成效與資金數(shù)據(jù)以及貧困地區(qū)衛(wèi)生室、村通公路、村通農(nóng)網(wǎng)和電力設(shè)施建設(shè)三項(xiàng)用途的資金數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，得出財(cái)政扶貧資金投入使用的總體成效和具體成效（見表1）。

實(shí)證分析得出如下三方面結(jié)論：第一，在中國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中財(cái)政資金投入使用總體成效顯著。在其他條件不變的情況下，財(cái)政資金總投入每增加1億元，扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)村居民人均純收入增加6.94元、貧困發(fā)生率下降0.05個(gè)百分點(diǎn)、貧困人口數(shù)量相應(yīng)減少10.15萬人。同時(shí)，從總體來看，資金投入使用產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，在上述三個(gè)方面分別節(jié)約資金18.6億元、55.1億元、44億元。

表1財(cái)政資金投入使用總體成效和具體成效測算目前關(guān)于扶貧資金的統(tǒng)計(jì)缺乏穩(wěn)定性，綜合考慮統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性、統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，對總體成效的測算選用2002—2010年國家扶貧重點(diǎn)縣扶貧資金數(shù)據(jù);對具體成效的測算，根據(jù)重要性原則，選用2014—2016年用于貧困地區(qū)衛(wèi)生室、村通公路及農(nóng)網(wǎng)完善、無電地區(qū)電力設(shè)施建設(shè)的扶貧資金數(shù)據(jù)。主要原因是國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查根據(jù)各縣扶貧資金的來源與投向上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行的匯總統(tǒng)計(jì)，到2016年終止。盡管受統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的限制，難以獲得最優(yōu)的測算結(jié)果，但并不影響定量分析的結(jié)論。

第二，不同用途的財(cái)政資金的具體成效表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)分化特征。其中：衛(wèi)生院、衛(wèi)生室建設(shè)投資、村通公路投資、農(nóng)網(wǎng)完善及無電地區(qū)電力設(shè)施建設(shè)投資每增加1億元，所在自然村有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重、所在自然村通公路的農(nóng)戶比重、所在自然村能接收有線電視信號的農(nóng)戶比重分別提升0.61個(gè)百分點(diǎn)、0.006個(gè)百分點(diǎn)、0.18個(gè)百分點(diǎn)。但是，前兩項(xiàng)用途的財(cái)政資金投入使用產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，分別節(jié)約資金0.03億元和11.2億元，而根據(jù)測算結(jié)果，農(nóng)網(wǎng)完善及無電地區(qū)電力設(shè)施建設(shè)投資需要增加38.33億元財(cái)政資金投入，但實(shí)際增加39.2億元，多支出0.87億元，說明該項(xiàng)用途的財(cái)政資金效率略低，存在一定程度的資金浪費(fèi)。

第三，分省份看，大部分省份財(cái)政資金投入使用的規(guī)模效率較高，但技術(shù)效率和綜合效率尚有較大的提升空間，且省間效率差距較大。我們還以2019年“中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金”在21省的分配值作為投入指標(biāo)，以各省的減貧人數(shù)、貧困發(fā)生率以及農(nóng)村人均可支配收入的變化值作為產(chǎn)出指標(biāo)，并以各省人均GDP及人均財(cái)政支出作為環(huán)境變量，建立三階段DEA模型，測算此項(xiàng)財(cái)政資金投入使用效率。測算結(jié)果顯示，2019年此項(xiàng)財(cái)政資金在21個(gè)省份的平均技術(shù)效率為0.780，規(guī)模效率為0.909，綜合效率為0.697（見表2）。規(guī)模效率值相對較高，說明資金較為充足，能夠滿足脫貧攻堅(jiān)需求。但是技術(shù)效率和綜合效率相對較低，原因之一是省份之間存在著較大的差距。如表2所示，有3個(gè)省份三項(xiàng)效率值均為1，處于效率前沿面，而技術(shù)效率、規(guī)模效率、綜合效率最低值分別為0.35、0.31、0.31，與前沿面的差距懸殊，且有9個(gè)省份存在規(guī)模報(bào)酬遞減的情況。這說明，部分省份距離現(xiàn)有資金水平下的最佳投入使用狀態(tài)尚有一定差距，此項(xiàng)財(cái)政資金的減貧成效尚有較大的提升空間。

綜上所述，在持續(xù)推進(jìn)減貧脫貧階段，中國財(cái)政資金投入使用效率總體較高，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)了重要力量。但是部分用途和部分地區(qū)的資金使用效率仍存在改進(jìn)空間。因此，進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新階段，為有效鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，有必要強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管，全面提升資金效率。

（二）問題：尚亟待解決

在脫貧攻堅(jiān)階段，除了部分財(cái)政資金投入使用低效外，在實(shí)際運(yùn)行中，還存在著因信息不對稱、道德風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的挪用、騙取或套取、少撥或滯撥、侵占財(cái)政扶貧資金及違規(guī)收費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)行為。要讓過渡期的財(cái)政資金投入使用成效更大，就要根本解決這些問題，問題的出路在于強(qiáng)化監(jiān)管，搭建財(cái)政資金監(jiān)管體系框架。

在脫貧攻堅(jiān)階段，財(cái)政扶貧資金投入使用存在如下四方面問題。第一，資金統(tǒng)籌整合未徹底且有資金閑置。盡管通過涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用改革實(shí)現(xiàn)了涉農(nóng)資金“化零為整”，但受資金分散管理的路徑依賴影響，統(tǒng)籌整合并不徹底，還導(dǎo)致大量資金閑置，每年審計(jì)均有相關(guān)報(bào)告，且比重不低。資金閑置相當(dāng)于資金規(guī)模被縮減，統(tǒng)籌整合不到位相當(dāng)于資金形成的合力還有保留，二者均影響資金投入使用成效。而要獲得最大的資金成效，首要條件是資金全部且集中用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

第二，資金投入使用的精準(zhǔn)度有待提高。在習(xí)近平總書記提出的精準(zhǔn)脫貧思想指導(dǎo)下，中國對扶貧的財(cái)政資金投入使用精準(zhǔn)度大幅提升，但受基層治理現(xiàn)代化程度所限，仍有繼續(xù)提高的空間。其中具有延續(xù)性、需在鄉(xiāng)村振興階段解決的問題有兩個(gè)方面：一是部分資金用于“錦上添花”而非“雪中送炭”，沒有用于脫貧和鄉(xiāng)村振興最需要之處。同時(shí)，資金投向存在偏差，需要幫扶者沒有享受到幫扶，不符合幫扶標(biāo)準(zhǔn)者卻享受幫扶的問題在一定范圍內(nèi)存在。二是惠民惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金“一卡通”管理制度和小額信貸制度尚不健全，前者存在多頭管理、“一卡多戶”發(fā)放資金等情況，后者存在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與資金需求的矛盾處理難題，均影響財(cái)政資金功能的有效發(fā)揮。

第三，政策執(zhí)行的偏差導(dǎo)致資金浪費(fèi)。財(cái)政資金投入使用是扶貧和鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的保障，反過來，政策的落實(shí)程度也影響財(cái)政資金投入使用效益。在脫貧攻堅(jiān)階段，相關(guān)政策在實(shí)施過程中還存在四個(gè)問題，造成了資金的浪費(fèi)，需在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段加以改善。一是超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍發(fā)放政策性補(bǔ)助。二是由財(cái)政資金支持的就業(yè)、保障性住房、醫(yī)療及教育等政策落實(shí)不到位。三是重前期投入而輕后期績效。四是作為政策載體的相關(guān)項(xiàng)目存在拖延、廢棄及虛報(bào)完工進(jìn)度、缺乏有效質(zhì)量監(jiān)控等問題。

第四，資金監(jiān)管因未體系化仍存在漏洞。目前，中國相關(guān)法律法規(guī)日益健全，在脫貧攻堅(jiān)階段，扶貧領(lǐng)域的財(cái)政資金審計(jì)逐漸常態(tài)化、制度化，在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段可以被沿用和進(jìn)一步完善。同時(shí)，財(cái)政部門、人大、紀(jì)檢以及專項(xiàng)督查巡查機(jī)構(gòu)也履行著部分財(cái)政資金監(jiān)管職能，但因這類財(cái)政資金數(shù)額較大，資金分散程度較高，相關(guān)數(shù)據(jù)信息的及時(shí)獲取與共享難度較大，尤其是資金監(jiān)管尚未形成體系，監(jiān)管效能尚未實(shí)現(xiàn)最大化，存在一定的改進(jìn)空間。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是事前監(jiān)管略顯不足，主要體現(xiàn)在對立項(xiàng)的監(jiān)管，因評估手段和信息不全面等原因，項(xiàng)目未能被最優(yōu)確定。二是事中監(jiān)管不夠及時(shí)，過程管理仍然不夠規(guī)范。三是事后監(jiān)管方式單一、監(jiān)管力度不夠，未能達(dá)到監(jiān)管效能最大化。

由此可見，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段，構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政資金監(jiān)管體系對于脫貧攻堅(jiān)成果得到有效鞏固、增強(qiáng)脫貧效果可持續(xù)性是非常必要的，而構(gòu)建相應(yīng)的體系框架則是更為必要的基礎(chǔ)性工作。

三、以中國特色反貧困理論構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管體系理論框架

財(cái)政資金監(jiān)管體系的構(gòu)建既需要堅(jiān)實(shí)的理論指導(dǎo)，也需要在實(shí)踐中錘煉?；诖耍斜匾鶕?jù)脫貧攻堅(jiān)階段財(cái)政資金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建過渡期銜接資金監(jiān)管體系的“雙框架”結(jié)構(gòu)，一是由理論支撐的外延型理論框架，二是以實(shí)踐承載的內(nèi)涵型實(shí)際運(yùn)行框架，從而實(shí)現(xiàn)提高效率和解決問題的雙重目標(biāo)，并能夠被運(yùn)用到過渡期之后的全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧所作的系列重要論述，是對中國改革開放四十年來反貧困實(shí)踐的深刻凝練，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最重要的理論武器，更構(gòu)成了中國特色反貧困理論的基本內(nèi)核[2]。中國特色反貧困理論既適用于絕對貧困治理，也適用于相對貧困治理;既適用于脫貧攻堅(jiān)階段，也適用于過渡期和鄉(xiāng)村振興階段。其中關(guān)于扶貧資金投入使用的內(nèi)容，為中央和地方合理、有效使用扶貧資金和科學(xué)、嚴(yán)格監(jiān)管扶貧資金提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)，對于過渡期和鄉(xiāng)村振興階段的財(cái)政資金投入使用同樣具有重要的指導(dǎo)意義[3]。將相關(guān)論述進(jìn)行具體化、系統(tǒng)化地梳理歸納，可為財(cái)政資金監(jiān)管體系搭建理論框架。

（一）中國特色反貧困理論對資金投入使用的重要論述

中國特色反貧困理論對資金投入使用的重要論述，主要圍繞著資金投入總量、資金使用結(jié)構(gòu)、資金使用效率三個(gè)方面展開。在總量方面，聚焦反貧困的關(guān)鍵需求——資金需求，一是強(qiáng)調(diào)增加財(cái)政投入規(guī)模，二是提出拓展資金渠道。在結(jié)構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)資金精準(zhǔn)投入，一是扶弱，補(bǔ)齊“木桶的短邊”;二是根據(jù)形勢變化動(dòng)態(tài)調(diào)整資金投入和使用方向。在效率方面，一是重視內(nèi)在的體制機(jī)制完善，二是強(qiáng)調(diào)外在的資金監(jiān)管發(fā)揮作用。

1.關(guān)于財(cái)政資金投入規(guī)模的論述

中國特色反貧困理論關(guān)于扶貧資金投入使用的重要論述突出強(qiáng)調(diào)扶貧資金投入規(guī)模對脫貧攻堅(jiān)全局的至關(guān)重要性，提出“扶貧開發(fā)投入力度，要同打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求相匹配”[4]40-43，強(qiáng)調(diào)“增加投入是保障”[5]。將其應(yīng)用范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)村振興的相對貧困治理，可解讀為：財(cái)政資金投入力度要同鄉(xiāng)村振興的要求相匹配，以增加投入來保障政策的落實(shí)和項(xiàng)目的落地。充足的資金投入是農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)、提高人民生活水平的物質(zhì)保障。脫貧攻堅(jiān)勝利的實(shí)踐證明，中國大規(guī)模貧困人口脫貧是與大規(guī)模的扶貧資金投入成正比的，中國特色反貧困理論著重強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金投入規(guī)模，源自堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

2.關(guān)于財(cái)政資金渠道拓展的論述

國家財(cái)政資金有限，不足以滿足脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興對資金的需求。針對這一問題，中國特色反貧困理論中有拓展資金渠道的思路：“增加金融資本對脫貧攻堅(jiān)的投放，吸引社會(huì)資金參與扶貧開發(fā)”[5]“積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金” [6]100“用好扶貧的土地和金融政策”[7]3。這要充分發(fā)揮財(cái)政的間接支持作用，吸引、鼓勵(lì)金融資本和社會(huì)資本投入。在以鄉(xiāng)村振興為載體的相對貧困治理階段，對財(cái)政直接支持的需求越來越少，對財(cái)政間接支持的需求越來越多。而為了拓寬資金渠道、挖掘金融資本和社會(huì)資金的扶貧潛力，須借助財(cái)政之力加快農(nóng)村金融改革，完善金融資本、社會(huì)資本向相對貧困地區(qū)傾斜的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而有效激發(fā)市場活力，增強(qiáng)相對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

3.關(guān)于財(cái)政資金對政策落實(shí)的論述

在資金規(guī)模確定之后，就需要對資金進(jìn)行分配使用，而后者決定于相關(guān)政策。政策具有扶弱的傾向性，實(shí)踐證明，深度貧困的地區(qū)能夠如期脫貧主要是政策集中發(fā)力。在這樣的背景下，中國特色反貧困理論洞悉“深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)”，要求“新增脫貧攻堅(jiān)資金主要用于深度貧困地區(qū)”，并具體分析了深度貧困的特征和成因，從八個(gè)方面明確深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的路徑，全力破除“木桶效應(yīng)”[8]。在這一論述的指導(dǎo)下，各級政府認(rèn)識到深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)最難啃的硬骨頭，是取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利的關(guān)鍵，所以要求新增脫貧攻堅(jiān)資金主要用于這些地區(qū)，要求新增扶貧項(xiàng)目向這些地區(qū)傾斜，加大對這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模等等。從當(dāng)前來看，這些已脫貧地區(qū)的自然條件仍然較差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然較弱，應(yīng)該作為過渡期和鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶之處，確保財(cái)政資金按需投入。正因如此，《管理辦法》才做出“對國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣及新疆、西藏予以傾斜支持”的要求。

4.關(guān)于提高資金使用精準(zhǔn)度的論述

中國特色反貧困理論強(qiáng)調(diào)的“七個(gè)堅(jiān)持”中，就有習(xí)近平總書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”方略，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，“資金使用精準(zhǔn)”位列其中。這一要求矯正了多年來中國在扶貧資金投入使用中存在的粗放式“大水漫灌”的傾向，讓有限的財(cái)政資金投入到真正需要的地方，強(qiáng)調(diào)聚焦和力度，而不是“撒胡椒面”式的廣覆蓋、輕支持。在經(jīng)過從地區(qū)到縣、再到村逐漸縮小“瞄準(zhǔn)”對象的過程后，資金投入已精準(zhǔn)到人。在脫貧攻堅(jiān)階段要求“聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，確保不漏一村不落一人”[9]。在過渡期，需聚焦脫貧人口，重在防止返貧。在鄉(xiāng)村振興階段，則需聚焦低收入人口，因?yàn)樗麄兗仁青l(xiāng)村振興的短板，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，還是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的短板，應(yīng)是財(cái)政資金集中發(fā)力之處。此外，中國特色反貧困理論還涉及加大對特定地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及基本公共服務(wù)提供力度，加快勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，發(fā)揮財(cái)政資金的“造血”功能等內(nèi)容，均適用于過渡期和鄉(xiāng)村振興階段?？梢?，精準(zhǔn)扶貧方略賦予中國特色反貧困理論更大的包容性，財(cái)政資金的投入使用方向和力度隨著反貧困進(jìn)程動(dòng)態(tài)調(diào)整更加精準(zhǔn)而發(fā)揮功效，向最終的共同富裕目標(biāo)一步步邁進(jìn)。

5.關(guān)于完善相關(guān)體制機(jī)制的論述

有限的財(cái)政資金要取得最大化的產(chǎn)出還需要體制機(jī)制的保障，解決資金投入使用過程中存在的老問題，防止未來出現(xiàn)新問題。在脫貧攻堅(jiān)階段，扶貧資金投入使用存在問題的原因是多方面的，而資金分散是重中之重，需要強(qiáng)有力的體制機(jī)制促進(jìn)扶貧資金的統(tǒng)籌整合，讓有限的資金實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、提高資金效率。習(xí)近平總書記曾指出“資金使用效率低下，問題表現(xiàn)在下邊，根子在上邊”[4]40-43，并要求“加大財(cái)政涉農(nóng)資金整合力度，加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管，提高資金使用效率和效益”[4]40-43，即從統(tǒng)籌整合資金和提高資金使用效率兩個(gè)方面，給出了體制機(jī)制建設(shè)的方向，成為中國特色反貧困理論的重要內(nèi)容之一。在中國的實(shí)踐中，包括扶貧資金在內(nèi)的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革取得了巨大成效，如完善涉農(nóng)資金管理體系，并賦予基層更多資金整合使用的自主權(quán)，公益性建設(shè)項(xiàng)目取消對縣級配套資金的要求等等，均是對中國特色反貧困理論的充分貫徹。在該理論的指導(dǎo)下，《管理辦法》對中西部地區(qū)繼續(xù)按規(guī)定開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作的脫貧縣作出了安排。

6.關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管的論述

在中國特色反貧困理論中，關(guān)于加強(qiáng)資金監(jiān)管方面的內(nèi)容具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，更具有較強(qiáng)的前瞻性。針對數(shù)字脫貧、虛假脫貧現(xiàn)象，該理論明確要求：“脫貧計(jì)劃不能脫離實(shí)際隨意提前，扶貧標(biāo)準(zhǔn)不能隨意降低”，“要實(shí)施最嚴(yán)格的考核評估”，“加強(qiáng)督查問責(zé)”，同時(shí)，要求“嚴(yán)把退出關(guān)”，對摘帽設(shè)置過渡期，在過渡期內(nèi)，原有政策延續(xù)[8]。那么，為了防止脫貧再返貧，保障政策落實(shí)的扶貧資金不能減少，銜接資金才得以發(fā)揮應(yīng)有的作用。這些前瞻性的安排反映出加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管的重要性和緊迫性，為健全資金監(jiān)管體系提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)。

（二）構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管體系的理論框架

黨的十八屆三中全會(huì)確定了國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政新定位，我們將這一思路沿用到過渡期和鄉(xiāng)村振興階段財(cái)政資金監(jiān)管體系理論框架的構(gòu)建中來，拓展運(yùn)用“蓋房子”打基礎(chǔ)、立支柱、上橫梁并分別加固的思路，分別在基礎(chǔ)層、支柱層、橫梁層及其加固層中，為中國特色反貧困理論所涉及的關(guān)于財(cái)政資金投入使用的內(nèi)容找到最適合的位置，按如下思路搭建整體理論框架[10]。

第一，以關(guān)于資金投入規(guī)模的論述搭建基礎(chǔ)層，以關(guān)于資金渠道拓展的論述加固基礎(chǔ)層;第二，以關(guān)于資金落實(shí)扶持政策的論述搭建支柱層，以關(guān)于完善相關(guān)體制機(jī)制的論述加固支柱層;第三，以關(guān)于提高資金使用精準(zhǔn)度的論述搭建橫梁層，以關(guān)于資金監(jiān)管的論述加固橫梁層。其邏輯關(guān)系是：財(cái)政資金投入規(guī)模是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利的基礎(chǔ)，更是過渡期鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、減少相對貧困現(xiàn)象、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。財(cái)政資金畢竟有限，需要通過拓展資金渠道來擴(kuò)大資金總量;資金使用由相關(guān)政策決定，但能否用最小化的資金成本支持政策落實(shí)到位，還需要相關(guān)體制機(jī)制加以保障;資金高效投入使用的核心是精準(zhǔn)，用精準(zhǔn)作為標(biāo)桿約束每一個(gè)環(huán)節(jié)，但畢竟內(nèi)生的約束力不足，還需要外部監(jiān)管增加約束力。

從整體框架看，財(cái)政資金監(jiān)管的作用是加固房梁、支撐屋頂?shù)?，這部分理論框架的構(gòu)建必然與整體一脈相承，可以沿用整體框架的搭建思路，考慮從以下五個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。

1.根據(jù)階段性目標(biāo)任務(wù)和財(cái)政資金目標(biāo)成效設(shè)立資金規(guī)模監(jiān)管依據(jù)

在脫貧攻堅(jiān)階段，習(xí)近平的扶貧論述多次強(qiáng)調(diào)要確保財(cái)政投入同脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。在以鄉(xiāng)村振興為載體的相對貧困治理新階段，中國特色反貧困理論需強(qiáng)調(diào)財(cái)政投入同鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。完善財(cái)政資金監(jiān)管體系，必須將新的目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)程度作為重要的考核指標(biāo)，并以此作為衡量中央及地方政府財(cái)政資金投入規(guī)模和力度的監(jiān)管依據(jù)。這就需要對過渡期及鄉(xiāng)村振興總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評估，找到資金投入使用的差距和薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，還可通過測算資金的實(shí)際成效，將其與既定的目標(biāo)成效進(jìn)行對比，以對比結(jié)果作為后續(xù)資金總量安排是否合理的監(jiān)管依據(jù)。

2.根據(jù)精準(zhǔn)方略設(shè)立財(cái)政資金配置監(jiān)管依據(jù)

“既不急躁蠻干，也不消極拖延，既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口，確保焦點(diǎn)不散、靶心不變”[9]是精準(zhǔn)扶貧方略的內(nèi)在要求，其在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段也仍然適用。對于財(cái)政資金監(jiān)管體系建設(shè)，需以資金投入精準(zhǔn)度為依據(jù)，對資金使用結(jié)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。一方面將“六個(gè)精準(zhǔn)”的深刻內(nèi)涵拓展到鄉(xiāng)村振興時(shí)期，作為衡量財(cái)政資金投入精準(zhǔn)不精準(zhǔn)的監(jiān)管依據(jù)。另一方面以相關(guān)支持政策落實(shí)到位程度作為衡量財(cái)政資金是否覆蓋所有目標(biāo)群體的監(jiān)管依據(jù)。同時(shí)，還要以政策性補(bǔ)助發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和范圍作為衡量財(cái)政資金是否使用過度的監(jiān)管依據(jù)。

3.以財(cái)政資金的可持續(xù)性為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立資金使用監(jiān)管依據(jù)

增強(qiáng)資金及其投入使用效果的可持續(xù)性是資金監(jiān)管的另一視角。在脫貧攻堅(jiān)階段，習(xí)近平扶貧論述中“增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展的‘造血’能力”[11]“支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)” [12]等內(nèi)容就體現(xiàn)了財(cái)政資金的可持續(xù)性監(jiān)管視角。大規(guī)模的財(cái)政資金投入使用不僅要保障短期的“脫貧”，更要立足長遠(yuǎn)的“致富”，支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、解決相對貧困問題長效機(jī)制的建立;不僅要采取單一的“輸血”幫扶方式在短期內(nèi)防止返貧，更要放眼長遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。據(jù)此，需要以財(cái)政資金的可持續(xù)性為基礎(chǔ)設(shè)立監(jiān)管依據(jù)，衡量資金投入及項(xiàng)目選擇是否有利于增強(qiáng)脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，是否能夠提升脫貧群眾自我發(fā)展的“造血”能力。

4.根據(jù)財(cái)政資金統(tǒng)籌整合要求設(shè)立制度保障監(jiān)管依據(jù)

涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合是此類財(cái)政資金制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在過渡期，一方面，將資金統(tǒng)籌整合作為重要監(jiān)管依據(jù)，判別資金整合及統(tǒng)籌使用情況是否符合制度要求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金被分割、散亂、閑置等問題并予以糾正，促進(jìn)分散管理的資金形成合力。另一方面，將給基層政府適當(dāng)下放財(cái)政資金整合使用的自主權(quán)作為監(jiān)管依據(jù)，一是判別是否按規(guī)定下放了這項(xiàng)自主權(quán)，二是對自主權(quán)的行使予以跟蹤與監(jiān)管，避免產(chǎn)生基于權(quán)利的違法違規(guī)行為。

5.根據(jù)陽光化監(jiān)管理念設(shè)立財(cái)政資金合法合規(guī)監(jiān)管依據(jù)

將脫貧攻堅(jiān)階段習(xí)近平扶貧論述中的陽光扶貧、廉潔扶貧的理念應(yīng)用到過渡期和鄉(xiāng)村振興新階段，以財(cái)政資金和項(xiàng)目的公告公示制度是否健全、資金和項(xiàng)目是否得到多元化的有效監(jiān)督、相關(guān)管理制度是否嚴(yán)格規(guī)范等為監(jiān)管依據(jù)，一是衡量財(cái)政資金是否被納入陽光化管理，二是衡量群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有效性的高低。

圖1財(cái)政資金監(jiān)管體系的理論框架

由此可見，為財(cái)政資金監(jiān)管體系構(gòu)建理論框架就像蓋房子一樣（見圖1），只有房屋框架結(jié)實(shí)牢固，房屋才能堅(jiān)不可摧。然而房屋的框架不可能平地而起，需要堅(jiān)實(shí)的“地基”提供支撐。為該理論框架“打地基”的過程，就是梳理中國特色反貧困理論關(guān)于財(cái)政資金投入使用及其監(jiān)管的脈絡(luò)使之清晰化的過程。

四、構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管體系的實(shí)際運(yùn)行框架

在構(gòu)建起理論框架后，還需立足于資金投入使用實(shí)際情況及監(jiān)管現(xiàn)狀，以加強(qiáng)制度建設(shè)、完善頂層設(shè)計(jì)為重點(diǎn)，將現(xiàn)代信息技術(shù)及大數(shù)據(jù)平臺(tái)用于監(jiān)管過程中，構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管體系的實(shí)際運(yùn)行框架。實(shí)際運(yùn)行框架包括兩個(gè)層次：功能層和保障層，前者強(qiáng)調(diào)體系內(nèi)在功能，后者強(qiáng)調(diào)配套措施的保障。二者的邏輯關(guān)系是：只有財(cái)政資金監(jiān)管體系得到全面保障，才能全面激發(fā)其內(nèi)在功能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化的目標(biāo)（見圖2）。

（一）實(shí)際運(yùn)行框架的功能層

從功能上看，財(cái)政資金監(jiān)管體系應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)全方位、多層次、全流程的資金監(jiān)管，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的監(jiān)管合力。[13]一是能夠覆蓋財(cái)政資金投入使用事前、事中、事后的全流程監(jiān)管，二是能夠充分發(fā)揮和優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、專項(xiàng)督查巡查等各類監(jiān)督主體的監(jiān)管職能，三是能夠?yàn)槿罕妳⑴c財(cái)政資金監(jiān)督提供越來越暢通的渠道。

1.監(jiān)管體系全方位化保障資金監(jiān)管“無死角”

資金投入使用信息收集不全面、反饋不及時(shí)所造成的信息不對稱會(huì)對資金監(jiān)管效能產(chǎn)生較大影響。因?yàn)樨?cái)政資金層層撥付，脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尚不健全，增加了信息搜集的難度和時(shí)間長度。所以，要重視財(cái)政資金監(jiān)管中信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的現(xiàn)代財(cái)政資金監(jiān)管平臺(tái)，加快互聯(lián)網(wǎng)在相對落后地區(qū)的普及程度，建立資金應(yīng)用數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)上傳機(jī)制，提高資金投入使用信息獲取的時(shí)效性。也就是說，將現(xiàn)代信息技術(shù)及大數(shù)據(jù)平臺(tái)作為財(cái)政資金監(jiān)管體系建設(shè)的一部分，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“無死角”，有效提高財(cái)政資金監(jiān)管效能。除此之外，目前各級政府、部門之間還存在一定程度的信息壁壘，增加了數(shù)據(jù)共享的難度，因此，還需打破部門及地區(qū)之間的信息壁壘，在中央及各省市建立財(cái)政資金投入使用數(shù)據(jù)平臺(tái)，為實(shí)施實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)化的資金監(jiān)管創(chuàng)造有利條件。

2.監(jiān)管體系多層次化保障資金陽光化管理的實(shí)現(xiàn)

在各級政府建立由各相關(guān)部門參與的多層次綜合監(jiān)管機(jī)制，可以為提升財(cái)政資金監(jiān)管效能提供制度保障。第一，財(cái)政資金部門內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。由財(cái)政部門、鄉(xiāng)村振興部門建立健全資金的分配使用、項(xiàng)目管理及績效考核管理機(jī)制，發(fā)揮自我管理、自我監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)管功能。第二，財(cái)政資金審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。由審計(jì)部門對資金的投入使用進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，并向全社會(huì)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告。作為資金監(jiān)管體系的一部分，審計(jì)監(jiān)督可以提供強(qiáng)約束力的外部監(jiān)督。第三，財(cái)政資金紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制。由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)集中整治、查辦涉及財(cái)政資金的腐敗及違法違紀(jì)案件，對過渡期和鄉(xiāng)村振興階段開展專項(xiàng)監(jiān)督，是審計(jì)監(jiān)督的有力補(bǔ)充。第四，財(cái)政資金權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督機(jī)制。由各級人大、政協(xié)及民主黨派深入聽取脫貧地區(qū)群眾及基層工作人員的意見，從頂層設(shè)計(jì)的高度，對資金投入使用提出優(yōu)化和整改建議。第五，財(cái)政資金的專項(xiàng)巡視機(jī)制。由中央及省級政府組織專項(xiàng)巡視，對資金的貪污侵占、截留挪用、優(yōu)親厚友等突出問題予以嚴(yán)肅處理與整改，具有更強(qiáng)的靈活性、針對性和震懾性。第六，財(cái)政資金的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督在財(cái)政資金監(jiān)管體系中扮演著越來越重要的角色，但社會(huì)監(jiān)督有效發(fā)揮作用需要以資金和項(xiàng)目公示制度、信息技術(shù)和平臺(tái)建設(shè)為前提，以此保障群眾、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督渠道多元化、相關(guān)信息完備化，從而提高社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的有效性。

3.監(jiān)管體系全流程化保障整體監(jiān)管效能升級

全流程監(jiān)管體系的建立健全，表明資金投入使用的全過程均被納入監(jiān)管范圍，有利于財(cái)政資金投入使用的各流程均獲得較高效能，且監(jiān)管更加精準(zhǔn)。第一，事前的識別及項(xiàng)目論證等流程監(jiān)管，能夠確保資金投入使用的精準(zhǔn)性和可行性，即財(cái)政資金投入使用方向正確。第二，事中的及時(shí)跟蹤及動(dòng)態(tài)監(jiān)管，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金使用及項(xiàng)目、政策落實(shí)中出現(xiàn)的偏差及問題，為及時(shí)糾偏和止損提供有效保證，減少財(cái)政資金的浪費(fèi)[14]。第三，事后的績效評價(jià)是衡量資金投入使用效益的主要依據(jù)，并且能夠?yàn)橄码A段的資金分配及項(xiàng)目安排提供重要參考。

（二）實(shí)際運(yùn)行框架的保障層

根據(jù)保障運(yùn)行的實(shí)際需要，需重點(diǎn)從體制機(jī)制、法律法規(guī)、績效評價(jià)等配套措施方面嘗試構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管體系運(yùn)行框架的另一部分?；诖?，這部分主要由運(yùn)行高效的資金監(jiān)管體制機(jī)制、保障有力的資金監(jiān)管法律法規(guī)體系、動(dòng)態(tài)調(diào)整的資金投入使用績效評價(jià)體系三個(gè)部分構(gòu)成。

1.運(yùn)行高效的資金監(jiān)管體制機(jī)制

第一，在財(cái)政資金投入使用各部門間建立權(quán)責(zé)清晰、高效合作的資金監(jiān)督制衡機(jī)制。各部門之間職責(zé)的交叉與重合是財(cái)政資金監(jiān)管難的關(guān)鍵，需明確各部門資金投入使用的權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)部門間的相互配合及銜接。第二，明確上級部門對下級部門財(cái)政資金的分配、投入方向、使用進(jìn)度等具有監(jiān)管職責(zé)，并保持實(shí)時(shí)監(jiān)控。第三，理順資金的投入管理體系，加強(qiáng)資金的統(tǒng)籌與整合，確保各類監(jiān)督主體能夠充分發(fā)揮各自的監(jiān)管優(yōu)勢。第四，嚴(yán)格落實(shí)資金的財(cái)務(wù)核算制度，對相關(guān)扶持項(xiàng)目的成本收益實(shí)行實(shí)時(shí)審查，提高資金投入使用的監(jiān)管效能。

2.保障有力的資金監(jiān)管法律法規(guī)體系

健全的法規(guī)體系是對財(cái)政資金投入使用中出現(xiàn)的違法違規(guī)、效率低下等不良問題予以定性和懲處的依據(jù)，能夠?yàn)橘Y金監(jiān)管提供法律保障。當(dāng)前，中國以預(yù)算法為基礎(chǔ)，已出臺(tái)《中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》，以及之前在脫貧攻堅(jiān)階段出臺(tái)的《財(cái)政部門財(cái)政扶貧資金違規(guī)管理責(zé)任追究辦法》《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評價(jià)辦法》以及地方層面的財(cái)政資金管理辦法等。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)及政策文件大多是關(guān)于資金整體投入與使用的規(guī)定，體現(xiàn)出了較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，而在具體的法定事項(xiàng)規(guī)定方面略顯不足，需加以完善。一是對各級政府部門的出資權(quán)責(zé)加以明確規(guī)定;二是保證監(jiān)管范圍全覆蓋，在擴(kuò)展資金渠道的同時(shí)，出臺(tái)覆蓋專項(xiàng)資金、對口支援資金、專項(xiàng)小額貸款等各類資金的專門性監(jiān)管文件;三是將資金的精準(zhǔn)使用及高效運(yùn)行的要求明確體現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)文件中，除了對資金的違規(guī)使用、貪污挪動(dòng)等行為進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)重的資金投入偏差、低效經(jīng)營以及不作為等也要受到一定程度的懲處。

3.動(dòng)態(tài)調(diào)整的資金績效評價(jià)體系

財(cái)政資金績效評價(jià)能夠?yàn)橘Y金監(jiān)管體系的整體運(yùn)行提供科學(xué)依據(jù)。建立健全財(cái)政資金績效評價(jià)體系，設(shè)置科學(xué)、合理、完善的評價(jià)指標(biāo)，并結(jié)合先前扶貧資金投入使用中出現(xiàn)的問題，對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。2019年11月，財(cái)政部聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整〈財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)評分表〉的通知》，對2017年出臺(tái)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，并從指標(biāo)分?jǐn)?shù)、抽查項(xiàng)目量的要求等方面對扶貧資金績效評價(jià)內(nèi)容進(jìn)行了完善，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化了績效評價(jià)的方法和依據(jù)。隨著中國脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的完成，財(cái)政資金投入使用將轉(zhuǎn)向服務(wù)于相對貧困治理，需根據(jù)新形勢新變化，對此類財(cái)政資金績效評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)方法進(jìn)行新一輪動(dòng)態(tài)調(diào)整。

綜上所述，進(jìn)入過渡期，構(gòu)建完善的財(cái)政資金監(jiān)管體系框架，具有必要性和緊迫性。從長遠(yuǎn)來看，在絕對貧困從中國大地上消除之后，相對貧困問題將長期存在，加之鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的切實(shí)需要，財(cái)政專項(xiàng)資金將在較長時(shí)間內(nèi)存續(xù)下去，那么財(cái)政資金監(jiān)管體系建設(shè)就將更有意義。

正是基于這一考慮，我們才需要為財(cái)政資金監(jiān)管體系構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的“雙框架”結(jié)構(gòu)，為資金監(jiān)管實(shí)踐與理論的對接架起橋梁（見圖3）。財(cái)政資金監(jiān)管體系的理論框架是源自對中國脫貧攻堅(jiān)偉大實(shí)踐的總結(jié)與凝練，而財(cái)政資金監(jiān)管體系的實(shí)際運(yùn)行框架是源于對實(shí)踐過程中存在問題的探索與反思。進(jìn)入新發(fā)展階段，我們要將理論與實(shí)踐緊密結(jié)合，一方面，以財(cái)政資金監(jiān)管體系的理論框架指導(dǎo)資金監(jiān)管的實(shí)踐，另一方面，以財(cái)政資金監(jiān)管體系的實(shí)際運(yùn)行框架規(guī)范監(jiān)管行為，并在運(yùn)行過程中為進(jìn)一步完善理論體系提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從這個(gè)意義上看，“雙框架”相輔相成，相互促進(jìn)，形成不斷提升財(cái)政資金監(jiān)管效能的合力，為過渡期和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出更大的貢獻(xiàn)。

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On the Construction of “Double Framework” Supervision System of Fiscal Funds

——Based on the Perspective of Effective Connection between Poverty Alleviation and Rural Revitalization

YU Shu-yiHUANGXiao

Abstract：The successful conclusion of the battle against poverty is the key to get decisive achievements in building a moderately prosperous society in all respects， and fiscal funds have played a fundamental material role in the great course of poverty alleviation. In order to consolidate and expand our achievements in poverty alleviation， and link it with rural revitalization effectively， China will maintain the original level of funding during the five-year transition period， and renamed the former special poverty alleviation funds of the central government into the subsidy funds for promoting rural revitalization linked to the central government for promoting rural implementation， which is used to support the consolidation of the achievements of poverty alleviation and the effective link of rural revitalization. Therefore， it is necessary to construct a “Double Framework” supervision system for this part of fiscal funds from the perspective of capital supervision， which is oriented by problems and efficiency. On the one hand， the theoretical framework of the fund supervision system is constructed based on the anti-poverty theory with Chinese characteristics; on the other hand， the practical operational framework of the fund supervision system is constructed according to the safe and standardized use of fiscal funds. The two complement each other and jointly constitute the “Double Framework” supervision system of financial funds， which promotes the supervision efficiency of financial funds.

Key words：Supervision of Fiscal FundsAnti-poverty Theory with Chinese CharacteristicsPoverty AlleviationRural Revitalization

3043500338273