□吳文旭，蒲 玥

（1.西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002；2.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 213002）

1 研究背景

農(nóng)村人居環(huán)境是農(nóng)村居民的聚居地，是滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的物質(zhì)和非物質(zhì)需要而進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)的空間場(chǎng)所，是農(nóng)村居民賴以生存的載體[1-3]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，國(guó)家和社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理問題越來越關(guān)注，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》等相繼出臺(tái)；2021 年中央一號(hào)文件提出“實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升5 年行動(dòng)方案”。

近年來，學(xué)界對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理愈發(fā)關(guān)注，取得了豐富的理論成果。鞠昌華等（2015）[4]認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治中配套經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重不足，突出表現(xiàn)在資金整體不足、稅收支持政策過嚴(yán)難以惠及農(nóng)村、缺乏用電價(jià)格支持政策、金融支持政策支持面窄等方面。趙霞（2016）[5]的研究表明，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境問題的因素既有政府層面，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不當(dāng)、政府服務(wù)意識(shí)差、引導(dǎo)意識(shí)以及保障不足等；也有農(nóng)戶層面的，如農(nóng)戶參與意識(shí)、保護(hù)意識(shí)淡薄等。于法穩(wěn)（2019）從政策機(jī)制角度分析，認(rèn)為目前農(nóng)村人居環(huán)境整治的相關(guān)機(jī)制不完善，質(zhì)量監(jiān)管缺位。綜上，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)依然十分嚴(yán)峻，治理問題仍舊突出。

基于政策網(wǎng)絡(luò)理論和人居環(huán)境系統(tǒng)理論的獨(dú)特視角，分析我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理產(chǎn)生的問題及其成因，并嘗試建構(gòu)治理路徑，以期對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理理論和政府決策有所裨益。

2 理論基礎(chǔ)與分析框架

2.1 理論基礎(chǔ)

政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20 世紀(jì)30 年代的美國(guó)，是指由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體。其中，比較具有代表性的模型是由英國(guó)政治學(xué)家羅茨（Rhodes）提出的，如表1 所示。該模型認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)包括地域網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)5 種類型，各網(wǎng)絡(luò)主體在互動(dòng)博弈過程中建構(gòu)政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)模型。羅茨根據(jù)政策制定過程提出5 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來劃分政策網(wǎng)絡(luò)類型，即利益團(tuán)體的目標(biāo)導(dǎo)向、成員、縱向的獨(dú)立性、橫向的獨(dú)立性、資源的分配。

表1 羅茲模型

國(guó)外對(duì)人居環(huán)境的研究起步較早，興起于城市規(guī)劃學(xué)說，奠基于道薩迪亞斯的人類聚居學(xué)，并逐漸從城市人居環(huán)境研究轉(zhuǎn)向農(nóng)村，形成了比較豐富的學(xué)術(shù)理論成果。吳良鏞作為國(guó)內(nèi)人居環(huán)境科學(xué)的奠基人，在借鑒道薩迪亞斯的人類聚居學(xué)基礎(chǔ)上，立足國(guó)情，在《人居環(huán)境科學(xué)導(dǎo)論》一書中提出人居環(huán)境五大構(gòu)成系統(tǒng)，即人類系統(tǒng)、自然系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、居住系統(tǒng)和支持系統(tǒng)，如圖1 所示。在人居環(huán)境研究框架基礎(chǔ)上，運(yùn)用定性與定量結(jié)合的方法，探討鄉(xiāng)村人居自然地理環(huán)境變化、人居環(huán)境建設(shè)及人居環(huán)境評(píng)價(jià)。

圖1 人居環(huán)境構(gòu)成系統(tǒng)模型

2.2 分析框架

基于上述理論，主要從農(nóng)村人居環(huán)境治理主體網(wǎng)絡(luò)和治理目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)兩方面來構(gòu)建分析框架，如圖2 所示。治理主體系統(tǒng)主要包括地域網(wǎng)絡(luò)（中央各部委）、府際網(wǎng)絡(luò)（地方政府）、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（專業(yè)人員）、議題網(wǎng)絡(luò)（媒體組織）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（企業(yè)）、消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)（村民），治理內(nèi)容目標(biāo)系統(tǒng)主要包括生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、居住條件、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)文明。

圖2 農(nóng)村人居環(huán)境治理分析框架

3 農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐檢視：?jiǎn)栴}及其成因

3.1 國(guó)家宏觀政策適應(yīng)性和調(diào)控效果不足

目前，農(nóng)村人居環(huán)境治理已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。我國(guó)出臺(tái)了一系列中央一號(hào)文件和國(guó)家宏觀政策，對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要的指導(dǎo)意義。究其原因，客觀上是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村地域廣闊、情況復(fù)雜，政策難以做到絕對(duì)的宏觀普適性；主觀上是宏觀政策試點(diǎn)機(jī)制運(yùn)用不足，以及對(duì)基層政府信息反饋偏差的監(jiān)管不足。

3.2 基層政府政策執(zhí)行存在偏差

基層政府是開展農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要主體，其作用主要體現(xiàn)在對(duì)宏觀政策的具體規(guī)劃和實(shí)施，對(duì)企業(yè)、專業(yè)人員團(tuán)體、村民、新聞媒體以及NGO（非政府組織）等多方資源的整合。然而，在實(shí)際操作中，“上有政策，下有對(duì)策”的政策執(zhí)行偏差情況仍然存在。究其原因，一方面是基層政府追求政績(jī)，在政策制定上不符合實(shí)際，在向上級(jí)部門反饋信息上也存在謊報(bào)、虛報(bào)的情況；另一方面是基層政府及村民自治組織沒能合理整合各種有利資源。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，不論是繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)政府統(tǒng)合論和單一決策機(jī)制，還是過分強(qiáng)調(diào)多元共治、片面弱化政府在政策網(wǎng)絡(luò)中的作用都不可取。

3.3 專業(yè)人才缺失，缺乏有效的人才引進(jìn)機(jī)制

適應(yīng)科學(xué)化、專業(yè)化、知識(shí)化的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢(shì)，擁有一批具備較高知識(shí)水平和專業(yè)能力的建設(shè)人才是農(nóng)村人居環(huán)境治理的必備條件。一是在政府決策、村莊編制規(guī)劃、環(huán)境治理和知識(shí)普及方面，需要專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員參與和提出意見；二是在農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)方面需要專門技術(shù)人員指導(dǎo)；三是在基層民主自治方面，需要具有高素質(zhì)、新思想的鄉(xiāng)賢；四是在鄉(xiāng)風(fēng)文化的傳承和重塑過程中，需要有文化、會(huì)引導(dǎo)的教育人才；五是在農(nóng)村民生領(lǐng)域，需要愛農(nóng)村、肯扎根、愿奉獻(xiàn)的服務(wù)人員。

然而在目前農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，人才缺失問題尤其嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為“留不住，請(qǐng)不來”的畸形狀態(tài)，并且缺乏有效的人才引進(jìn)機(jī)制。究其原因，一是政府在引進(jìn)人才方面的財(cái)政投入不足，工資待遇低，對(duì)于專業(yè)人士缺乏吸引力；二是人才常駐保障機(jī)制不健全，配套設(shè)施跟不上，往往是留得住人、留不住心，人才流失的風(fēng)險(xiǎn)大；三是地區(qū)綜合實(shí)力落后，競(jìng)爭(zhēng)力不足，發(fā)展前景不好。

3.4 村民參與度低、依賴性大，不能充分把握參與的機(jī)會(huì)和途徑

“治理”一詞不同于“管理”，管理強(qiáng)調(diào)單一主體和單一方向，而治理則強(qiáng)調(diào)多方主體的共治，包括政府、社會(huì)組織、村民等。目前，農(nóng)村人居環(huán)境的治理主要是政府主導(dǎo)，村民的參與積極性并不高。其具體表現(xiàn)，一方面是村民對(duì)于農(nóng)村集體事務(wù)漠不關(guān)心，對(duì)各級(jí)政策缺乏了解和認(rèn)識(shí)，將本村的治理發(fā)展問題全部寄希望于政府，對(duì)公共權(quán)力依賴心理較重；另一方面是村民在自身權(quán)益受到侵害時(shí)選擇沉默，維權(quán)意識(shí)薄弱，同時(shí)對(duì)政府持懷疑態(tài)度，缺乏信任感。究其原因，一是傳統(tǒng)文化觀念中“清官情節(jié)”作祟，村民對(duì)干部依賴較強(qiáng)；二是政府沒有提供多種多樣多主體的參與渠道，村民參與治理無門；三是政策宣傳和社會(huì)動(dòng)員不夠，治理主體之間信息溝通不暢。

4 農(nóng)村人居環(huán)境治理路徑建構(gòu)

4.1 強(qiáng)化政策頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化治理資源配置

頂層設(shè)計(jì)要求從系統(tǒng)論角度出發(fā)，從全局角度對(duì)各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)人居環(huán)境治理方面，政府應(yīng)當(dāng)注重合理配置治理資源，將資源適當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、需發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，促進(jìn)國(guó)家基本公共服務(wù)均等化，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供更良好資源，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

4.2 完善治理法律體系，健全監(jiān)督管理體制

就立法層面而言，生態(tài)人居環(huán)境治理需要法律法規(guī)在制度層面的保障方可有效推進(jìn)。就監(jiān)督層面而言，應(yīng)發(fā)揮多種監(jiān)督主體的作用，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，公共權(quán)力、大眾媒體與民眾相互協(xié)作，從而建立完善的監(jiān)督體系，對(duì)政府和企業(yè)予以切實(shí)有效的監(jiān)督。

4.3 大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

充分發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)，用生態(tài)產(chǎn)業(yè)撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興，圍繞“生態(tài)+”“旅游+”“互聯(lián)網(wǎng)+”模式發(fā)展適合本地的特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展思路，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使原來的粗放式走向集約化。關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)或運(yùn)用倒逼政策促使其產(chǎn)業(yè)升級(jí)。積極鼓勵(lì)農(nóng)民、企業(yè)發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)地域網(wǎng)絡(luò)合作、產(chǎn)供銷一體化，讓生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為村莊名片，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)同步前行，真正踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。

4.4 合理規(guī)劃建設(shè)布局，提高農(nóng)村景觀“顏值”

政府在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，應(yīng)對(duì)人均居住面積、建筑密度、房前屋后景觀、房屋設(shè)計(jì)樣式進(jìn)行預(yù)期規(guī)劃，保證居民住房采光條件，破除村民守舊思想，加大老屋舊房改造力度，實(shí)現(xiàn)整體與局部相協(xié)調(diào)。合理布局學(xué)校、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、民政網(wǎng)點(diǎn)，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，方便民眾生活。加強(qiáng)道路交通、垃圾回收站和公廁建設(shè)，提高街道整潔度，消除農(nóng)村以前的臟、亂、差現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村景觀“顏值”整體轉(zhuǎn)變，從“素顏”到“美顏”。

5 結(jié)論與討論

以政策網(wǎng)絡(luò)理論為分析視角，系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理問題及其產(chǎn)生原因，并提出了具體的治理路徑。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)被看作一個(gè)廣泛、多層的復(fù)合系統(tǒng)。必須充分發(fā)揮農(nóng)村人居環(huán)境治理各主體的作用以形成治理合力，從全局入手促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境各方面的整體提升。在具體的治理過程中，應(yīng)堅(jiān)持四大原則。

第一，以人為本原則。重視人的主體地位，明確生態(tài)人居環(huán)境當(dāng)中應(yīng)當(dāng)由人治理，并最終回饋到人，切實(shí)提高人的生活質(zhì)量。

第二，生態(tài)性原則。不能以犧牲生態(tài)的代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

第三，科學(xué)性原則。一是技術(shù)層面的科學(xué)性，即對(duì)于科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用。科學(xué)技術(shù)對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展有很大推動(dòng)，在生態(tài)人居環(huán)境治理中能發(fā)揮極大作用，要積極運(yùn)用多種新興技術(shù)、妥善運(yùn)用科技成果，解決建設(shè)中疑難雜癥，創(chuàng)造宜居生活。二是方法上的科學(xué)性，即專業(yè)化和針對(duì)性。專業(yè)的事情要交給專業(yè)的人用專業(yè)的方法來做，要重視專業(yè)人才的引進(jìn)，對(duì)癥下藥，才能有效解決相應(yīng)問題。

第四，獨(dú)特性原則。強(qiáng)調(diào)因時(shí)制宜和因地制宜，在農(nóng)村人居環(huán)境治理中要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際、設(shè)計(jì)本土方案，做到“一村一品”，富有文化底蘊(yùn)、環(huán)境基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，讓村莊真正“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。