□趙 敏

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

1 研究背景

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，資源消耗量顯著上升，人類與生態(tài)環(huán)境、土地資源之間的矛盾日益突出，無償、低價(jià)獲取資源的問題頻發(fā)，造成了環(huán)境污染和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。鐘驍勇等（2020）[1]認(rèn)為，土地資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性生產(chǎn)要素，在步入生產(chǎn)階段或流通階段后成為土地資源資產(chǎn)，憑借市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)顯現(xiàn)出價(jià)值，最終由資源產(chǎn)權(quán)制度保障市場(chǎng)進(jìn)行公平公正、合理有序的交易。對(duì)此，需重點(diǎn)關(guān)注土地資源產(chǎn)權(quán)制度，其是確保資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵，對(duì)資源合理配置起到促進(jìn)作用。

產(chǎn)權(quán)（property rights）是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要概念，包括資源要素的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、收益權(quán)等一系列相互關(guān)聯(lián)的權(quán)利。制度（system）是社會(huì)中團(tuán)體或個(gè)人共同遵循的行為規(guī)則。土地資源產(chǎn)權(quán)制度是保持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本制度，確立清晰合理的土地資源產(chǎn)權(quán)制度可以最大程度地提高資源利用效率[2]。丁棟虹（1998）[3]認(rèn)為，土地資源產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)涵豐富，是一種相對(duì)復(fù)雜的綜合體，除擁有一般財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的基本性質(zhì)外，還包含所有者和使用者的獨(dú)有歷史痕跡。

人類的發(fā)展史是一部土地產(chǎn)權(quán)制度變遷史，每一次進(jìn)步都打破了陳舊的土地產(chǎn)權(quán)制度，引進(jìn)和構(gòu)建適應(yīng)新情況、新要求的土地產(chǎn)權(quán)制度。近年來，我國(guó)高度重視土地資源高效利用和生態(tài)環(huán)境綠色保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在資源利用方面，學(xué)者通常采用兩種方法開展研究，一是定量分析，從資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益出發(fā)，采用比值分析法、生產(chǎn)函數(shù)法或數(shù)據(jù)包絡(luò)法等評(píng)價(jià)方法[4-5]；二是定性分析，從包含所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、交易權(quán)等權(quán)利的產(chǎn)權(quán)制度方面進(jìn)行對(duì)比分析[6-8]。

考慮到土地資源的重要性，本研究采用定性分析法對(duì)比我國(guó)歷史上的不同土地資源產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)未來改革趨勢(shì)進(jìn)行展望，并提出相關(guān)建議。

2 土地資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史演變

土地資源產(chǎn)權(quán)制度是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。1949 年后，我國(guó)逐步確立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)于該制度的歷史變遷，現(xiàn)有文獻(xiàn)將其分為兩種：第一種是從制度改革角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)4 次重大變遷改革，即中華人民共和國(guó)成立初期的土地改革運(yùn)動(dòng)、50 年代中期的農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)、50 年代中后期至70 年代末的高級(jí)社和人民公社化運(yùn)動(dòng)、80 年代初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和后續(xù)完善制度[9]；第二種是從產(chǎn)權(quán)屬性角度出發(fā)，認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)制度有3 種形式，分別是公有產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)、開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的無償委托和開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的有償交易[10-11]。如表1 所示，兩種劃分方法在分類角度和變遷過程中有所差異，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容大體相似。依據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)間點(diǎn)，采用第一種方法細(xì)化分類后進(jìn)行對(duì)比分析。

表1 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷分類

2.1 經(jīng)濟(jì)體制改革前

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在此階段大致可分為以下3 個(gè)主要階段。

土地改革運(yùn)動(dòng)（1949—1953 年）：中華人民共和國(guó)成立后，地主與農(nóng)民之間存在的大量矛盾推進(jìn)了土地產(chǎn)權(quán)制度改革，這既是新民主主義革命的重要遺留任務(wù)，也是為了促進(jìn)中國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展。1950 年，黨中央提出土地改革總路線并頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，制定了土地改革運(yùn)動(dòng)的方針政策，決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)民土地所有權(quán)制度，使產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變革，由農(nóng)民土地所有制替代了封建地主土地所有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，重新恢復(fù)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。該階段的產(chǎn)權(quán)特征：所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民既是土地所有者，也是土地經(jīng)營(yíng)者；土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)，允許買賣、出租和贈(zèng)送等交易行為；國(guó)家通過土地登記、發(fā)放證書和征收契稅等方式實(shí)行管理。

初級(jí)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)（1953—1956 年）：初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社是農(nóng)民互助合作組織的衍生，是常年互助組的下一步發(fā)展形式。1953 年土改運(yùn)動(dòng)后，農(nóng)戶在微觀層面上建立起家庭私有制，但這種分散式的個(gè)體經(jīng)濟(jì)具有一定局限性，容易遇到自然災(zāi)害、貧富分化等問題，也無法滿足工業(yè)化建設(shè)需求。毛主席指出：“個(gè)體農(nóng)民增產(chǎn)有限，必須發(fā)展互助合作，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，現(xiàn)在是既需要又可能，潛在力很大?！眹?guó)家決定推行農(nóng)業(yè)合作化，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與互助組、初級(jí)社，在1956 年底基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化。該階段的產(chǎn)權(quán)特征：保留土地所有權(quán)，農(nóng)戶在擁有私人土地的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體勞動(dòng)，由“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”變?yōu)椤稗r(nóng)民所有、集體經(jīng)營(yíng)”；經(jīng)營(yíng)使用權(quán)與收益權(quán)從所有權(quán)中分離出來，由合作社統(tǒng)一負(fù)責(zé)，根據(jù)勞動(dòng)力與土地?cái)?shù)量進(jìn)行分紅并享有退社自由。

高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化運(yùn)動(dòng)（1956—1978 年）：1956 年，毛主席的《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》中倡導(dǎo)在農(nóng)村創(chuàng)辦大社和高級(jí)社，并強(qiáng)調(diào)某些地方在條件適合的情況下可不經(jīng)過初級(jí)社形式直接進(jìn)入高級(jí)社。在這種思想的指引下，全國(guó)進(jìn)入了高級(jí)社大規(guī)模發(fā)展階段，高級(jí)社數(shù)量在年底已達(dá)到54 萬個(gè)，入社農(nóng)民超過1 億人，占農(nóng)戶總數(shù)的87.8%[12]。社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改造為當(dāng)時(shí)的工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)打下夯實(shí)基礎(chǔ)，迫于急切建設(shè)社會(huì)主義道路的心情，高級(jí)社進(jìn)一步發(fā)展為人民公社。人民公社是以公有制為前提，實(shí)行共同勞動(dòng)，共享生產(chǎn)資料和勞動(dòng)成果的一種社會(huì)治理模式。該階段的產(chǎn)權(quán)特征：土地所有權(quán)歸合作社集體所有，集體從高級(jí)社變?yōu)楣谢潭雀叩娜嗣窆?；土地?jīng)營(yíng)使用權(quán)由人民公社掌握，取消土地勞動(dòng)報(bào)酬；收益權(quán)由按勞分配原則改變?yōu)槠骄髁x分配。

2.2 經(jīng)濟(jì)體制改革后

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在改革開放后實(shí)行的承包責(zé)任制可分為以下兩個(gè)主要階段。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1978—1997 年）：黨的十一屆三中全會(huì)后，黨中央明確農(nóng)村政策的出發(fā)點(diǎn)，即制定政策時(shí)以是否發(fā)揮農(nóng)民生產(chǎn)積極性、是否促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從1978 年的初始階段到1984 年實(shí)現(xiàn)全范圍確立，突破了人民公社的純粹公有制形式，是建設(shè)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)時(shí)探索出的一種制度創(chuàng)新。家庭承包責(zé)任制確立了“承包責(zé)任”與“統(tǒng)分結(jié)合”相聯(lián)系的雙層經(jīng)營(yíng)體制，依據(jù)家庭人口數(shù)量公平分配承包土地，使農(nóng)民重新?lián)碛辛俗灾魃a(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度為分離土地集體所有權(quán)，即土地所有權(quán)和處置權(quán)由集體負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸農(nóng)戶所有，形成所有權(quán)和使用權(quán)的有效分置；收益權(quán)在二者之間協(xié)調(diào)分配，除上繳稅費(fèi)和統(tǒng)籌提留外，其余收益歸農(nóng)戶所有。該制度重新界定原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使家庭收入與土地產(chǎn)出相掛鉤，探索了產(chǎn)權(quán)制度改革的新道路。

第二輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1997—2027 年）：1997 年初，第一輪15 年期限的土地承包已陸續(xù)到期，全國(guó)范圍內(nèi)開啟了第二輪土地承包，落實(shí)了土地承包期“再延長(zhǎng)30 年不變”的政策。第二輪土地承包堅(jiān)持土地歸集體所有，在確保農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定的前提下，延長(zhǎng)承包期限30 年，規(guī)定承包土地可通過轉(zhuǎn)讓、入股和租賃等形式流轉(zhuǎn)；2019 年國(guó)家最新出臺(tái)的《土地承包法》規(guī)定“土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年不動(dòng)”。該制度使農(nóng)民吃下“定心丸”，優(yōu)化了土地、資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的合理配置，保證了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，是原有制度的創(chuàng)新與改進(jìn)。

3 土地資源產(chǎn)權(quán)制度的對(duì)比分析

土地資源產(chǎn)權(quán)制度在第一階段（經(jīng)濟(jì)體制改革前）的歷史變遷過程如下。一是在所有權(quán)方面，實(shí)現(xiàn)了從個(gè)體所有—合作社集體所有—人民公社所有的轉(zhuǎn)變，所有權(quán)主體由個(gè)人變?yōu)檗r(nóng)村集體，繼而發(fā)展為合作社、高級(jí)社乃至人民公社。二是在經(jīng)營(yíng)使用權(quán)方面，實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)—合作社集體經(jīng)營(yíng)—人民公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。需要注意的是，集體與個(gè)體是相對(duì)概念，集體所有制的主體也在隨公有化程度的變化而不斷發(fā)生變化。三是在收益權(quán)方面，從土改運(yùn)動(dòng)中的全部收入歸個(gè)人所有，到合作化運(yùn)動(dòng)的根據(jù)土地?cái)?shù)量分配與按勞分配，繼而發(fā)展到高級(jí)社與人民公社對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的平均主義分配，此時(shí)存在個(gè)人勞動(dòng)與實(shí)際報(bào)酬相分離，收入分配無法體現(xiàn)出自身努力程度與生產(chǎn)力水平的情況，導(dǎo)致勞動(dòng)激勵(lì)機(jī)制失效。

第二階段（經(jīng)濟(jì)體制改革后）的變遷過程是在所有權(quán)歸集體所有的前提下，明確農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與使用權(quán)的有效分置，使農(nóng)民真正獲得了經(jīng)營(yíng)使用權(quán)與收益權(quán)。這一階段重新強(qiáng)化了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，提高了土地產(chǎn)出率和耕地有效利用率，恢復(fù)了資源配置功能、激勵(lì)機(jī)制功能和資本經(jīng)營(yíng)功能，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)出巨大經(jīng)濟(jì)潛力。

第一、第二階段詳細(xì)對(duì)比如表2 所示。兩個(gè)階段的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，可以通過定量分析法，結(jié)合相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)加以佐證。為確保數(shù)據(jù)的代表性與可行性，現(xiàn)選取我國(guó)1952—2003 年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、糧食產(chǎn)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)來衡量農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差別?？紤]到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在1978 年前存在數(shù)據(jù)缺失現(xiàn)象，現(xiàn)使用農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值替代分析，以1952 年不變價(jià)格計(jì)算。兩個(gè)階段分別為1952—1977 年的第一階段和1978—2003 年的第二階段，數(shù)據(jù)來自歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。圖1 和圖2 分別是兩個(gè)階段的糧食產(chǎn)量和農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值折線對(duì)比圖。

圖2 兩個(gè)階段的農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值對(duì)比

表2 土地資源產(chǎn)權(quán)制度的“三權(quán)”對(duì)比分析

如圖1 所示，第一階段糧食產(chǎn)量在整體上低于第二階段。第一階段的年平均糧食產(chǎn)量為20 736.6 萬t，產(chǎn)量在13 650.9 萬～28 630.5 萬t 范圍內(nèi)波動(dòng)；第二階段的年平均糧食產(chǎn)量為42 011.0 萬t，相比第一階段有非常明顯的提高，在30 476.5 萬～51 229.5 萬t 范圍內(nèi)波動(dòng)，兩個(gè)階段的年平均產(chǎn)量差值為21 274.4 萬t，1978 年的糧食產(chǎn)量較1952 年增加了14 083.4 萬t，在1998 年達(dá)到最高值51 229.5 萬t，創(chuàng)造出1949—2007 年的最高水平。

圖1 兩個(gè)階段的糧食產(chǎn)量對(duì)比

如圖2 所示，第一階段的農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值基本保持不變，26 年的年均總產(chǎn)值為812.3 億元，在457 億～1 260 億元范圍內(nèi)波動(dòng)；第二階段的農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值緩慢上升一段時(shí)間后，至1998 年后有了明顯提升，年均總產(chǎn)值為12 143.3 億元，在1 397 億～29 692 億元范圍內(nèi)波動(dòng)。兩個(gè)階段年平均總產(chǎn)值差值為11 331 億元，其中第二階段在1992—1997 年呈現(xiàn)大幅提升的現(xiàn)象，并始終保持顯著遞增趨勢(shì)，至2003 年達(dá)到最高水平29 691.8 億元，該階段的經(jīng)濟(jì)水平具備較大發(fā)展?jié)摿?，同步帶?dòng)了農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。

綜上，第二階段的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比第一階段有大幅提高。一是反映出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度優(yōu)越性，以農(nóng)戶家庭為單位的經(jīng)營(yíng)方式具有更高的生產(chǎn)效率，更適合我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和基本國(guó)情。二是說明我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地政策有極大的穩(wěn)定性和連續(xù)性，在保持社會(huì)穩(wěn)定的前提下，真正賦予了農(nóng)民實(shí)實(shí)在在的土地權(quán)利，維護(hù)了廣大農(nóng)民群眾的根本利益。

4 未來改革趨勢(shì)與展望

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的轉(zhuǎn)變是結(jié)構(gòu)性的、關(guān)于歷史全局的基礎(chǔ)性改革。歷史實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，任何一種產(chǎn)權(quán)制度都不是一勞永逸的，農(nóng)村土地資源產(chǎn)權(quán)制度改革也不是一蹴而就的，每一次改變都出現(xiàn)過無數(shù)次分歧和探討。通過分析我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演變，得到一些重要的經(jīng)驗(yàn)啟示，即土地資源產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則是在保持歷史延續(xù)性的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注一定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)性。在堅(jiān)持公有制的基礎(chǔ)上，未來的土地資源產(chǎn)權(quán)制度可以通過如下思路來構(gòu)建。

一是明確土地資源產(chǎn)權(quán)界限，構(gòu)建清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使各產(chǎn)權(quán)主體“具體化”。對(duì)于集體所有制的土地，要形成具體化的所有權(quán)主體，明確集體組織負(fù)責(zé)人作為所有者代表，使其獲得征收土地使用費(fèi)、監(jiān)督土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等相關(guān)權(quán)利時(shí)，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。另外，還應(yīng)明確土地所有者與使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維持所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)使用權(quán)有效分離的產(chǎn)權(quán)制度，使兩種權(quán)利主體達(dá)成契約關(guān)系，從而促進(jìn)農(nóng)戶家庭增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是改變土地資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性。對(duì)于一些無法明確利益分配的土地，應(yīng)依據(jù)準(zhǔn)公共物品的管理原則進(jìn)行開發(fā)，調(diào)整現(xiàn)存的多元主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，由整體利益統(tǒng)一的組織作為所有者，負(fù)責(zé)資源管理和利益分配，避免出現(xiàn)外部性。另外，還應(yīng)繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)制度與法律法規(guī)，為產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化改革提供法律保障，強(qiáng)化土地資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，建立健全土地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

三是確立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的土地資源流轉(zhuǎn)制度。促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的市場(chǎng)化，通過自由競(jìng)爭(zhēng)支付獲取有償產(chǎn)權(quán)。當(dāng)國(guó)家需要征收屬于集體所有的土地時(shí)，應(yīng)根據(jù)其原有使用功能，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格購買，給予原使用者經(jīng)營(yíng)資本損失、重新就業(yè)崗位和技能培訓(xùn)等相關(guān)費(fèi)用，依據(jù)征地帶來的土地資本增值計(jì)算征地賠償標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)企業(yè)或個(gè)人向集體租賃土地時(shí)，應(yīng)采用均額有償租賃和公開招標(biāo)租賃兩種方式，減少尋租行為，確保土地資源的公平使用性和歷史繼承性[13-14]。