姚樹榮，景麗娟，呂含笑

（四川大學經濟學院，四川 成都 610065）

我國鄉(xiāng)村數(shù)量眾多，地域分布廣闊，在自然地理與人文社會等方面存在著巨大的差異。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，激活存量宅基地資源被寄予厚望，一些地方借此有力助推了鄉(xiāng)村振興，一些地方則因忽視了鄉(xiāng)村的差異性而照搬其他地方增減掛鉤、宅基地退出與合村并居的做法，造成嚴重的負面影響。此外，由于鄉(xiāng)村存在的巨大差異，農民與土地的粘附關系以及土地的開發(fā)價值也存在巨大差異，鄉(xiāng)村振興有的急需建設資金、有的面臨發(fā)展空間不足的制約、有的既缺建設資金又無發(fā)展空間，采取單一的以資源換資金的增減掛鉤模式已明顯不適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。為此，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃明確提出，鄉(xiāng)村振興應因地制宜、循序漸進，科學把握各地差異和特點，不搞“一刀切”，不搞統(tǒng)一模式[1]。如何在維護好農民權益的前提下，因“村”制宜，分類治理，差別化激活宅基地資源，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可回避的重要理論與現(xiàn)實問題。把握不同鄉(xiāng)村的差異和特點，探尋適配的存量宅基地資源激活策略，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略十分重要，但學術界的相關研究還比較薄弱。因此，本文擬引入鄉(xiāng)村異質性和宅基地發(fā)展權配置兩個概念，在理論上揭示二者的內在關系，探討與不同鄉(xiāng)村相適應的宅基地發(fā)展權配置策略，為我國差別化推動鄉(xiāng)村振興與多樣化配置宅基地資源提供新的啟發(fā)，在實踐上警示宅基地發(fā)展權配置只有與各地實際“適配”的模式，沒有放之四海而“最優(yōu)”的模式。

1 文獻綜述

1.1 關于鄉(xiāng)村異質性的相關研究

異質性與差異性的涵義相近，生態(tài)學中常用“空間異質性”描述所研究的系統(tǒng)特性在空間上的復雜性或變異性[2]。針對有些地方在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時簡單照搬其他地方模式而造成的負面影響以及學術界籠統(tǒng)探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的傾向，蔣輝等將異質性引申到鄉(xiāng)村振興領域，提出村莊異質性的概念[3]，并基于異質性對村莊開展分類研究，試圖探尋鄉(xiāng)村分類振興的思路。鄭風田等按種養(yǎng)資源與人文資源的豐富或稀缺性將鄉(xiāng)村分為種養(yǎng)與人文資源豐富型、種養(yǎng)與人文資源稀缺型、種養(yǎng)資源豐富但人文資源稀缺型、種養(yǎng)資源稀缺但人文資源豐富型四類[4]；賀雪峰等從社會結構角度將鄉(xiāng)村分為分散型、團結型和分裂型三類[5]；文軍等按鄉(xiāng)村分化后村民與村落的關系將鄉(xiāng)村分為有村落有村民、有村落無村民、有村民無村落、無村民無村落四類[6]；夏國峰將鄉(xiāng)村分為宗族型、宗教型和世俗型三類[7]；呂德文從村莊傳統(tǒng)角度把鄉(xiāng)村分為新傳統(tǒng)、老傳統(tǒng)、新老傳統(tǒng)結合和村落傳統(tǒng)遭遇瓦解四類[8]。在實踐中，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）將我國鄉(xiāng)村劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤并四類。地方政府結合自身實際也對鄉(xiāng)村分類進行了探索，如成都市將鄉(xiāng)村分為示范引領型、特色發(fā)展型、改造提升型、拆遷撤并型四類，廣州市將鄉(xiāng)村分為城中村、城邊村、遠郊村和搬遷村四類[9]?？偟膩砜?，理論與實踐界開始關注到鄉(xiāng)村的異質性問題，并基于鄉(xiāng)村異質性按照不同標準對鄉(xiāng)村開展了分類研究，為差別化推進鄉(xiāng)村振興提供了理論依據(jù)，但從激活宅基地資源角度進行鄉(xiāng)村分類研究的成果還不多見。雖然我國鄉(xiāng)村存在著巨大差異，但實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興都面臨著激活宅基地資源的難題，基于鄉(xiāng)村異質性，從影響宅基地資源配置角度對鄉(xiāng)村進行合理歸類，采取適配的宅基地發(fā)展權配置方式，可能是激活宅基地資源進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。

1.2 關于宅基地發(fā)展權的相關研究

宅基地發(fā)展權是土地發(fā)展權的一種形式[10]。學術界對土地發(fā)展權的研究多集中于國外經驗介紹[11]、基礎理論探討[12]、農地征收補償[13]和國土空間規(guī)劃[14]分析等方面，對宅基地發(fā)展權的研究則多與對增減掛鉤[15]、宅基地退出[16]和指標交易[17]等問題的探討相關聯(lián)。對于什么是宅基地發(fā)展權，官方沒有明確定義。在已有的學術研究中，丁德昌等將宅基地發(fā)展權定義為權利人擁有的從土地所有權中分離出來的將宅基地轉讓給他人或者對其進行立體化開發(fā)綜合利用以提高宅基地利用效能的權利[18]；鄂施璇等將宅基地發(fā)展權定義為宅基地向新產業(yè)新業(yè)態(tài)及農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用途擴展時，產生了超越其居住保障功能的宅基地發(fā)展性權利，認為宅基地發(fā)展權是一種衍生于宅基地所有權及其使用權的新型用益物權[19]。對于宅基地發(fā)展權的歸屬，學術界存在不同主張，沈守愚主張“漲價歸公”[20]，周其仁則主張“漲價歸私”[21]，程雪陽等更多學者支持“公私兼顧”[22]。對于宅基地發(fā)展權的配置方式及應用場景，學術界的研究還較薄弱。張雅婷等對宅基地發(fā)展權的初始配置進行了探討，區(qū)分為面積配置、人口配置和人地結合配置三種模式[23]；還有學者具體分析了重慶“地票”交易[24]、浙江土地折抵指標交易[25]等實踐模式及其對區(qū)域經濟增長的影響[26]等問題?？偟膩砜矗瑢W術界關于宅基地發(fā)展權的性質、內涵、歸屬等基本問題的研究取得了較大進展，但有關宅基地發(fā)展權配置方式及應用場景的研究還處于探索階段。在我國宅基地使用權直接入市受限的法律框架內，各地圍繞盤活閑置宅基地開展了諸多探索，衍生出豐富的宅基地發(fā)展權配置方式，目前鮮有學者對我國實踐中涌現(xiàn)出的宅基地發(fā)展權配置方式進行系統(tǒng)總結和比較研究，基于鄉(xiāng)村異質性探討宅基地發(fā)展權配置方式差別化應用的研究亟待深化。

綜上，鄉(xiāng)村的異質性研究警示鄉(xiāng)村分類振興和差別化配置宅基地發(fā)展權的必要性?；卩l(xiāng)村異質性進行鄉(xiāng)村分類，探尋與不同鄉(xiāng)村適配的宅基地發(fā)展權配置策略，是激活宅基地資源進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。但是，學術界將鄉(xiāng)村異質性與宅基地發(fā)展權配置結合起來研究的成果還不多見，一方面缺失了從激活宅基地資源角度對鄉(xiāng)村分類的研究，另一方面又缺失了宅基地發(fā)展權配置方式的理論概括及其差別化應用場景的研究。有鑒于此，本文擬基于鄉(xiāng)村異質性，從激活宅基地資源的角度進行鄉(xiāng)村分類，對地方實踐涌現(xiàn)出的典型宅基地發(fā)展權配置方式進行理論概括，在揭示鄉(xiāng)村異質性與宅基地發(fā)展權配置內在關系的基礎上，探尋與不同鄉(xiāng)村適配的宅基地發(fā)展權配置策略，為我國鄉(xiāng)村分類振興提供決策支撐。

2 鄉(xiāng)村異質性與宅基地發(fā)展權配置：一個理論框架

2.1 鄉(xiāng)村分類

鄉(xiāng)村異質性，即鄉(xiāng)村在地理區(qū)位、資源稟賦、經濟發(fā)展、歷史文化和社會結構等方面呈現(xiàn)出的差異性。異質性表明沒有條件完全相同的鄉(xiāng)村，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時不能搞“一刀切”，同時異質性也表明會有部分鄉(xiāng)村在某些特性上呈現(xiàn)出類似條件，因而也不存在完全不同的鄉(xiāng)村，可以根據(jù)共同的特性對鄉(xiāng)村歸類。本文基于鄉(xiāng)村異質性，從激活宅基地資源的角度，選取區(qū)位條件、資源稟賦、村集體組織能力三個因素，對鄉(xiāng)村進行分類研究。因素選擇主要基于三方面考慮：（1）區(qū)位條件是影響宅基地開發(fā)利用價值的關鍵因素。按照區(qū)位理論[27]，不同區(qū)位引致差異化的發(fā)展需求和空間布局，尤其是宅基地的潛在價值也因不同區(qū)位呈現(xiàn)出巨大差異。（2）資源稟賦作為影響鄉(xiāng)村發(fā)展的重要因素，始終是鄉(xiāng)村研究的焦點[28-29]。從產業(yè)發(fā)展看，資源稟賦是特色優(yōu)勢產業(yè)形成的基礎；從鄉(xiāng)村建設看，資源稟賦（如人均宅基地面積）影響宅基地盤活利用的潛力和鄉(xiāng)村建設的成本，進而影響宅基地發(fā)展權配置的方式選擇及效果。（3）村集體組織能力決定著宅基地資源的組織化配置程度。村集體組織能力越強，越有利于宅基地資源在村級層面的統(tǒng)籌配置，有利于發(fā)展集體經濟；反之，宅基地資源難以集中統(tǒng)一配置，不利于發(fā)展集體經濟。具體分類如圖1和表1。

表1 鄉(xiāng)村類型及主要特征Tab.1 Types and characteristics of villages

圖1 基于區(qū)位—資源—組織三維組合的鄉(xiāng)村分類Fig.1 Village classification based on the three-dimensional combination of location-resource-organization

（1）鄉(xiāng)村可以依據(jù)區(qū)位條件劃分為近郊型和遠郊型。區(qū)位條件是影響鄉(xiāng)村發(fā)展方向和土地投資吸引力的重要因素。鄉(xiāng)村的區(qū)位條件，主要是鄉(xiāng)村與中心城市的距離遠近，對于存量宅基地的盤活利用方式有著決定性的影響。一般而言，鄉(xiāng)村與中心城市的距離越近，鄉(xiāng)村接受城市化和市場化輻射的可能性越大，鄉(xiāng)村的非農化發(fā)展趨勢越明顯，宅基地的投資吸引力越強、越可能用作非農建設、經濟價值越高；反之，在遠郊鄉(xiāng)村或交通閉塞的鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)之間的互動較少，鄉(xiāng)村在很大程度上保持著傳統(tǒng)農耕特色并呈現(xiàn)出空心化的趨勢，宅基地等建設用地的投資吸引力不強，反而復墾為農用地更有經濟利用價值。

（2）鄉(xiāng)村可以依據(jù)資源稟賦劃分為優(yōu)勢型和平庸型。資源稟賦是鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎，蘊含了鄉(xiāng)村的產業(yè)投資吸引力和發(fā)展?jié)摿?。所謂資源稟賦，是指由于土壤、水質、氣候、地形等自然地理因素或歷史文化、民族風情、傳統(tǒng)手藝等人文社會因素，使得某些鄉(xiāng)村擁有、其他鄉(xiāng)村不擁有或即使擁有但在豐度、品質和市場認可度等方面均不及的特色優(yōu)勢資源。該資源的稀缺性、壟斷性，使得其擁有者掌握了市場的定價權，能夠依托該資源通過產業(yè)鏈的縱向延伸或橫向拓展，實現(xiàn)規(guī)模經濟、范圍經濟和集聚經濟，從而獲得較豐厚的經濟回報。擁有特色優(yōu)勢資源的鄉(xiāng)村更容易獲得投資者的青睞，更有條件走出一條特色優(yōu)勢資源產業(yè)化發(fā)展的振興之路，也需要更多的建設用地作為產業(yè)發(fā)展的空間保障。相較而言，那些不擁有特色優(yōu)勢資源的平庸型鄉(xiāng)村，對資本和人才的吸引力不足，非農產業(yè)發(fā)展的機會不多，對建設用地的需求也不大；相反，由于當?shù)剞r民多數(shù)比較貧困，在滿足基本居住的前提下，對以宅基地有償退出或復墾還耕換取資金來改善居住條件的需求更為迫切。

（3）鄉(xiāng)村可以依據(jù)村集體組織能力劃分為團結型和分散型。在集體土地所有制下，村集體組織作為集體土地的產權代表，擁有對集體土地的終極處分權，其組織能力對資源配置效率、基層治理水平、社會和諧穩(wěn)定和鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展等有著重要影響。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨大變遷，許多鄉(xiāng)村的基層組織渙散、村規(guī)民約缺失、村民各奔前程，處于無組織或弱組織的分散狀態(tài)，但也有部分鄉(xiāng)村（如浙江何斯路村、陜西袁家村）保持了較強的集體組織能力，存在既德高望重又經營能力突出的村干部或致富能手，在他們的組織帶領下，健全了村規(guī)民約，增強了凝聚力，實現(xiàn)了產業(yè)興旺，處于強組織的團結狀態(tài)。分散型鄉(xiāng)村由于村集體組織能力弱，村民缺乏對村集體的歸屬感或對村干部的認同感，包括宅基地在內的集體土地往往由村民自行配置和利用，“碎片化”現(xiàn)象比較突出；團結型鄉(xiāng)村由于村集體組織能力強，村民對村集體的歸屬感或對村干部的認同感較強，更樂意把土地資源交由村集體統(tǒng)一配置，有利于實現(xiàn)土地的規(guī)?；图s化利用。

2.2 宅基地發(fā)展權配置方式

宅基地發(fā)展權，即從宅基地所有權中分離出來的，權利主體通過變更土地性質或土地集約利用程度來謀求發(fā)展的一種新型用益物權。目前，我國各地通過實踐探索，已經形成了三種典型的宅基地發(fā)展權配置方式，具體如下：

（1）宅基地發(fā)展權拓展型。即農戶利用自家宅基地，對附著其上的房屋及其他建（構）筑物進行重建、改建或擴建，在滿足自身居住需求的前提下，用于從事民宿、農家樂等經營性活動，實現(xiàn)了宅基地的布局優(yōu)化、立體利用、功能拓展。這種方式通過改變土地集約利用程度實現(xiàn)了宅基地有效利用。此時，宅基地的功能和用途得到拓展，不只是承載居住功能，還通過土地利用強度改變即建筑容積率和密度的提高衍生出了承載經營性活動的功能，促進了農戶增收，實現(xiàn)了土地的立體開發(fā)與復合利用。在這種方式下，政府主要起引導作用，農戶是宅基地發(fā)展權的配置主體，農戶的自主性和滿意度較高。

（2）宅基地發(fā)展權轉移型。即地方政府、企業(yè)或村集體在征得農民同意的前提下，通過宅基地整理復墾等方式，引導農民有償退出宅基地，將節(jié)余的建設用地指標轉移到城鎮(zhèn)使用，換取的資金用于項目實施，對農民進行集中居住安置或貨幣化安置。這種方式通過變更土地性質實現(xiàn)了宅基地發(fā)展權優(yōu)化配置。此時，在宅基地發(fā)展權的“發(fā)送區(qū)”，宅基地整理復墾為農用地，宅基地使用權滅失，轉為土地承包經營權，農戶失去了非農開發(fā)的權利，但增加了農業(yè)生產的權利，同時獲得了必需的發(fā)展資金用于改善居住環(huán)境；而在宅基地發(fā)展權的“接收區(qū)”，集體農用地征收轉用為國有建設用地，土地承包經營權滅失，國有建設用地使用權生成，政府獲得了利用土地進行非農開發(fā)的權利，同時被征地農民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，雖失去了利用土地進行農業(yè)生產的權利，但獲得了法定的補償、住房安置和社會保障。在這種方式下，地方政府通常起主導作用，農戶一般是被動參與，項目效果受政府動機與政策影響存在差異性。

（3）宅基地發(fā)展權保留型。保留型是相對于轉移型而言的，即宅基地發(fā)展權不是轉移給了城鎮(zhèn)使用而是保留在了鄉(xiāng)村使用。在地方實踐中，除少量宅基地采取原址開發(fā)利用方式外，通常做法是村集體自行或聯(lián)合企業(yè)實施土地綜合整治項目，在完成對宅基地的整理復墾以及對農戶的補償安置基礎上，將節(jié)余的建設用地指標轉移到本村鎮(zhèn)范圍內符合規(guī)劃的區(qū)域使用。這種方式也是通過變更土地性質實現(xiàn)了宅基地發(fā)展權空間優(yōu)化配置，與轉移型方式在城鄉(xiāng)之間配置不同，它是在鄉(xiāng)村范圍內進行的優(yōu)化配置。簡言之，是在鄉(xiāng)村內部保持農用地與建設用地總量不變的前提下，通過土地性質變更與空間布局調整實現(xiàn)了存量土地有效利用。在這種方式下，閑置宅基地轉換為了集體經營性建設用地，通過入市交易和開發(fā)利用，不僅為農戶籌集了改善居住環(huán)境的必要資金，而且保留了鄉(xiāng)村非農開發(fā)的權利，為鄉(xiāng)村一二三產業(yè)融合發(fā)展預留了空間，有望實現(xiàn)鄉(xiāng)村經濟的多樣化轉型發(fā)展。

2.3 鄉(xiāng)村異質性與宅基地發(fā)展權配置的內在關系

鄉(xiāng)村異質性與宅基地發(fā)展權配置存在著緊密的內在聯(lián)系。一方面，鄉(xiāng)村異質性規(guī)定了鄉(xiāng)村潛在發(fā)展方向，進而規(guī)定了宅基地發(fā)展權配置方式；另一方面，宅基地發(fā)展權配置方式形塑鄉(xiāng)村異質性，進而對鄉(xiāng)村發(fā)展方向產生重要影響。宅基地發(fā)展權配置方式只有與鄉(xiāng)村的異質性和特點相適應，才能“賦能”鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村走上振興之路；當然，宅基地發(fā)展權配置方式不只是被動適應，宅基地發(fā)展權的優(yōu)化配置可能引起鄉(xiāng)村異質性發(fā)生變化，進而對鄉(xiāng)村振興的方向或路徑產生影響（圖2）。

圖2 鄉(xiāng)村異質性與宅基地發(fā)展權配置的內在關系Fig.2 The inherent relationship between rural heterogeneity and allocation of rural residential land development rights

（1）鄉(xiāng)村異質性規(guī)定了鄉(xiāng)村潛在發(fā)展方向，進而規(guī)定了宅基地發(fā)展權配置方式。鄉(xiāng)村擁有的自然地理與人文社會稟賦，是尋求鄉(xiāng)村未來發(fā)展方向的基礎性條件。近郊鄉(xiāng)村因能接受到城市的輻射帶動，最有可能走上非農化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的路子；擁有特色資源優(yōu)勢的鄉(xiāng)村通常能夠依托特色資源優(yōu)勢，走上產業(yè)融合發(fā)展的新路，從而打造成為現(xiàn)代農業(yè)名村、生態(tài)旅游名村、歷史文化名村、特色工業(yè)名村；而更多鄉(xiāng)村因區(qū)位和資源稟賦平庸難以找到合適的發(fā)展策略而處于困境之中，“衰而不亡”“空心化”的狀態(tài)可能長期存在；還有部分鄉(xiāng)村因惡劣的自然地理條件或脆弱的生態(tài)環(huán)境等因素需要搬遷撤并。鄉(xiāng)村發(fā)展的方向不同，對土地資源的空間整合、用途轉換和權利配置的需求也不同。一些走農業(yè)規(guī)?；洜I路子的鄉(xiāng)村更需要集中連片、高產穩(wěn)產的基本農田，而另一些非農投資吸引力強的鄉(xiāng)村則對建設用地的需求強烈；一些鄉(xiāng)村根據(jù)發(fā)展定位需要優(yōu)化生產、生活和生態(tài)空間布局，形成功能分區(qū)明確的空間結構，而另一些鄉(xiāng)村依據(jù)田園綜合體等產業(yè)特點需要對土地進行復合化和混合化利用；一些鄉(xiāng)村注重集體經濟發(fā)展，要求對土地資源進行統(tǒng)一配置，而另一些鄉(xiāng)村缺乏組織化能力，產業(yè)項目布局零散，要求“點狀供地”?？梢?，鄉(xiāng)村的類型不同、發(fā)展方向不同，對宅基地的配置方式要求就不同，不存在適用于所有鄉(xiāng)村的最優(yōu)配置方式。鄉(xiāng)村振興只能因“村”制宜選擇合適的配置方式，在頂層設計中切忌“一刀切”的配置方式安排。而且，鄉(xiāng)村異質性不是一成不變的，會隨著經濟發(fā)展以及交通等條件的變化而動態(tài)演進，因而宅基地發(fā)展權配置方式還應“因時而變”。

（2）宅基地發(fā)展權配置方式形塑鄉(xiāng)村異質性，進而對鄉(xiāng)村發(fā)展方向產生重要影響。激活存量宅基地資源，解決鄉(xiāng)村振興面臨的資金與用地瓶頸，是推動鄉(xiāng)村振興的重要引擎。但是，在激活存量宅基地資源的過程中，宅基地發(fā)展權的重新配置可能引起鄉(xiāng)村資源稟賦的變化，進而對鄉(xiāng)村發(fā)展方向產生重要影響。首先，宅基地發(fā)展權保留型有利于鄉(xiāng)村經濟的多樣化轉型?！叭{”數(shù)據(jù)顯示，村莊用地總規(guī)模達3.29億畝，占全國建設用地總量6.13億畝的53.67%，從總量上完全能夠滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的建設用地需求。但由于長期以來鄉(xiāng)村建設缺乏科學規(guī)劃，土地資源配置存在小、散、亂問題，導致了嚴重的“反公地悲劇”，大多數(shù)鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中難以找到集中連片的建設用地。依托土地綜合整治，對存量土地尤其是宅基地的土地性質及空間布局進行調整，在耕地面積不減少、建設用地規(guī)模不增加的前提下形成集中連片的建設用地，是解決鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展用地瓶頸的重要途徑?？梢?，保留型的宅基地發(fā)展權配置方式提升了鄉(xiāng)村的建設用地保障能力，從而為鄉(xiāng)村經濟多樣化轉型提供了可能性。其次，宅基地發(fā)展權從鄉(xiāng)村向城市轉移的方式，雖然可以最大限度地換取資金，快速改善農民居住環(huán)境，但卻導致鄉(xiāng)村建設用地資源的匱乏，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展只能“窄化”為農業(yè)生產。如果缺乏現(xiàn)代科技的運用，只是土地流轉和規(guī)?；洜I，農業(yè)生產的附加值難以大幅度提高，青壯年依然選擇外出務工，鄉(xiāng)村空心化的狀態(tài)難有明顯改觀?？梢?，即使鄉(xiāng)村擁有的初始稟賦條件相同，如果采取不同的宅基地發(fā)展權配置方式，鄉(xiāng)村未來發(fā)展的方向就會很大不同。只有宅基地發(fā)展權配置方式與鄉(xiāng)村異質性相適應，才能對鄉(xiāng)村振興起到助推作用；如果宅基地發(fā)展權配置的動機不是服務于鄉(xiāng)村振興，而是攫取土地指標保障城市發(fā)展，或者雖然動機是服務于鄉(xiāng)村振興，但是沒有把握好鄉(xiāng)村異質性規(guī)律，就可能對鄉(xiāng)村發(fā)展產生負面的影響。

3 不同鄉(xiāng)村與宅基地發(fā)展權配置的適應性策略

本節(jié)試圖在不同類型的鄉(xiāng)村與宅基地發(fā)展權配置方式之間架起橋梁，探尋不同類型的鄉(xiāng)村與宅基地發(fā)展權配置方式的適應性策略。由于鄉(xiāng)村的異質性、多樣化需求以及發(fā)展的動態(tài)性，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，有些鄉(xiāng)村可能適合采用一種宅基地發(fā)展權配置方式，有些鄉(xiāng)村可能適合在同時間段內采用多種宅基地發(fā)展權配置方式，或者在不同發(fā)展階段采用不同的宅基地發(fā)展權配置方式，由此形成了單一宅基地發(fā)展權配置方式的適配鄉(xiāng)村和復合宅基地發(fā)展權配置方式的適配鄉(xiāng)村，具體如圖3所示：近/遠郊優(yōu)勢分散型鄉(xiāng)村適配于拓展型單一方式，近郊平庸團結型鄉(xiāng)村適配于保留型單一方式，遠郊平庸團結/分散型鄉(xiāng)村適配于轉移型單一方式；近/遠郊優(yōu)勢團結型鄉(xiāng)村適配于保留型+拓展型復合方式，近郊平庸分散型鄉(xiāng)村適配于拓展型+轉移型復合方式。

圖3 不同鄉(xiāng)村與宅基地發(fā)展權配置的適應性策略Fig.3 The adaptive strategy for allocation of rural residential land development rights in different villages

3.1 單一宅基地發(fā)展權配置方式的適配鄉(xiāng)村

（1）拓展型：近/遠郊優(yōu)勢分散型鄉(xiāng)村。近郊優(yōu)勢分散型鄉(xiāng)村擁有優(yōu)越的區(qū)位條件和特色優(yōu)勢資源，由于城市經濟的輻射與帶動作用，這類鄉(xiāng)村的區(qū)域經濟發(fā)展水平較高，不僅政府有著較強的財政實力支農而且農戶相對富裕。對這類鄉(xiāng)村，政府一般通過人居環(huán)境整治等相關政策和資金支持鄉(xiāng)村建設，依托特色優(yōu)勢資源推動美麗經濟、生態(tài)旅游等產業(yè)發(fā)展，由此衍生出與主導產業(yè)相關的配套產業(yè)與服務需求，如民宿、農家樂和休閑娛樂等。在市場驅動下，農戶利用自家宅基地對附著其上的房屋和建（構）筑物進行重建、改建和擴建，在滿足自家居住需求的同時，提供民宿、農家樂和休閑娛樂等產業(yè)配套服務。通過宅基地的多元立體開發(fā)，宅基地的功能得到拓展，不僅繼續(xù)承載了居住功能，而且承載了經營性活動的新功能，土地集約利用程度顯著提高，農戶在“干中學”中人力資本不斷積累，有些逐步成長為擁有很大產業(yè)規(guī)模的新型企業(yè)家。在這種情況下，政府角色主要是規(guī)劃引導，即在一定的空間規(guī)劃管控下允許農戶或社會資本對存量宅基地進行多元立體開發(fā)，激勵農戶自主創(chuàng)業(yè)或引入社會資本聯(lián)合經營。遠郊優(yōu)勢分散型鄉(xiāng)村雖然沒有優(yōu)越的區(qū)位條件，但因擁有獨特的資源稟賦（如獨特的自然景觀與優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境），也具有較強的產業(yè)投資吸引力，只要政府允許農戶或社會資本對存量宅基地進行多元立體開發(fā)，這類鄉(xiāng)村就可能抓住我國居民消費升級的歷史機遇，通過激活存量宅基地資源打造民宿村或旅游度假村等走上振興之路。浙江省的許多美麗鄉(xiāng)村，均是在政府人居環(huán)境整治政策的支持下通過發(fā)展生態(tài)旅游走上了振興之路，并誘發(fā)農戶利用自家宅基地發(fā)展民宿等產業(yè)，實現(xiàn)了宅基地的多功能拓展，增加了農民的經營性與財產性收入。

（2）保留型：近郊平庸團結型鄉(xiāng)村。近郊平庸團結型鄉(xiāng)村雖然資源稟賦平庸，但由于擁有優(yōu)越的區(qū)位條件，城市經濟的輻射與帶動作用強，在承接中心城市淘汰的低端勞動密集型產業(yè)以及低收入群體居住需求等方面具有明顯的成本優(yōu)勢，因而對建設用地的需求較為旺盛。但是，這類鄉(xiāng)村長期缺乏科學規(guī)劃，土地資源配置小、散、亂問題十分突出，村民各自為戰(zhàn)，亂搭亂建的違法違規(guī)現(xiàn)象比較普遍。因此，這類鄉(xiāng)村要分享城市化的發(fā)展紅利，就必須具備一個強有力的村集體組織，對鄉(xiāng)村振興進行科學策劃，協(xié)調村民達成共識，開展全域土地綜合整治，優(yōu)化配置土地資源，形成布局合理、可以規(guī)模化集約利用的建設用地，并通過招商引資進行開發(fā)建設，由此帶動鄉(xiāng)村走上振興之路。在這種情況下，政府角色主要是政策支持和必要的資金扶持，即支持這類鄉(xiāng)村自主開展全域土地綜合整治，暢通全域土地綜合整治的融資渠道，允許對無法避開的永久基本農田進行布局調整，允許宅基地有償退出后轉換成集體經營性建設用地并同等入市、同權同價。成都市近郊的一些鄉(xiāng)村，如戰(zhàn)旗村、青杠樹村等，雖然資源稟賦平庸，但村集體組織能力較強，他們依托大都市近郊的區(qū)位優(yōu)勢，采用宅基地發(fā)展權保留型配置策略，實現(xiàn)了存量土地資源的空間布局優(yōu)化、有效利用和產業(yè)重構，從而走上了振興之路。

（3）轉移型：遠郊平庸團結/分散型鄉(xiāng)村。遠郊平庸型鄉(xiāng)村占我國鄉(xiāng)村的絕大多數(shù)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的難點。這類鄉(xiāng)村無論村集體組織能力強弱，都由于遠離中心城市、交通閉塞，且缺乏獨特的資源稟賦，缺乏產業(yè)投資的吸引力，青壯年大多選擇外出務工，鄉(xiāng)村空心化、宅基地閑置的現(xiàn)象嚴重。這類鄉(xiāng)村大多與貧困相關聯(lián)，農戶居住條件差但卻無力自行改善，政府財力也不足以支撐大規(guī)模的鄉(xiāng)村建設。對這類鄉(xiāng)村，最緊迫的事情是籌集資金來改善農戶居住環(huán)境和緩解交通等基礎設施及公共服務設施供給不足的問題。因此，采取宅基地發(fā)展權轉移型方式，通過宅基地整理復墾和建新拆舊，引導農戶適度集中居住，將節(jié)余的建設用地指標轉移給城市使用，換取鄉(xiāng)村建設資金，是適宜的策略選擇。在這種情況下，政府既要發(fā)揮主導作用，又不大包大攬，應尊重農戶意愿，集中居住程度要與農戶生產生活方式相適應，還要根據(jù)鄉(xiāng)村建設需要預留必要的建設用地指標以備未來之需；同時，在制度層面應鼓勵擴大指標流轉的區(qū)域范圍，最大限度釋放指標的經濟價值以反哺鄉(xiāng)村。四川秦巴山區(qū)的一些貧困鄉(xiāng)村，如安居村，屬于典型的遠郊平庸分散型鄉(xiāng)村，在沒有區(qū)位、資源和組織優(yōu)勢且村民大多外出務工的情況下，政府充分發(fā)揮主導作用，選擇宅基地發(fā)展權轉移型配置策略換取建設資金，改善農民居住環(huán)境，吸引社會資本參與農用地的規(guī)?；洜I，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，逐步走上了振興之路。

3.2 復合宅基地發(fā)展權配置方式的適配鄉(xiāng)村

（1）保留型+拓展型：近/遠郊優(yōu)勢團結型鄉(xiāng)村。近郊優(yōu)勢團結型鄉(xiāng)村是我國鄉(xiāng)村中最有條件率先振興的鄉(xiāng)村類型。這類鄉(xiāng)村不僅臨近城市，區(qū)位條件優(yōu)越，能夠接受到城市經濟的輻射，而且擁有特色優(yōu)勢資源，產業(yè)投資吸引力強，能夠通過精深加工或產業(yè)鏈延伸等方式就地就近促進資源的產業(yè)化開發(fā)，加之村集體的組織能力較強，能夠對鄉(xiāng)村振興進行科學策劃，引進優(yōu)質的產業(yè)項目，并協(xié)調農戶對全域自然資源、生態(tài)環(huán)境與歷史文化等進行綜合整治、系統(tǒng)治理和優(yōu)化配置，從而為鄉(xiāng)村建設與產業(yè)發(fā)展提供有力的要素保障。因此，這類鄉(xiāng)村可以采取保留型+拓展型的復合配置策略，即在村集體統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌配置資源的基礎上，農戶依據(jù)規(guī)劃對自家宅基地及房屋進行拓展配置，既有利于發(fā)展集體經濟、引進大型項目發(fā)揮集聚效應，又有利于農戶自主創(chuàng)業(yè)、扶植小型項目實現(xiàn)“百花齊放”，在增強市場活力的同時，避免農戶各自為戰(zhàn)、無序經營、過度競爭的問題。遠郊優(yōu)勢團結型鄉(xiāng)村雖然不具有臨近城市的區(qū)位優(yōu)勢，但其擁有的特色優(yōu)勢資源足以吸引到資本投資，加之村集體的組織能力較強，能夠通過全域土地資源的優(yōu)化配置為產業(yè)發(fā)展提供用地保障，因而也可以采取保留型+拓展型的復合配置策略，并由此走上振興之路。

（2）拓展型+轉移型：近郊平庸分散型鄉(xiāng)村。近郊平庸分散型鄉(xiāng)村雖然既不具有特色優(yōu)勢資源，又缺乏強有力的村集體來統(tǒng)籌配置土地資源，但卻擁有臨近城市的區(qū)位優(yōu)勢，這使其有條件承接城市淘汰的低端勞動密集型產業(yè)或低收入群體的居住需求服務。因此，這類鄉(xiāng)村應充分發(fā)揮區(qū)位好的優(yōu)勢，采取拓展型配置策略，積極為城市轉移至此的產業(yè)項目和低收入群體提供辦公、居住等相關配套服務。同時，這類鄉(xiāng)村由于資源稟賦平庸，大多數(shù)農戶并不富裕，可能無力利用自家宅基地對附著其上的房屋及其他建（構）筑物進行重建、改建和擴建。在這種情況下，政府可以根據(jù)農戶需求，輔助實施轉移型配置策略，以部分資源換取必需的資金，用于農戶房屋的修繕及提升改造。

4 結語

宅基地發(fā)展權配置是一場嵌入我國城鄉(xiāng)二元體制中的誘致性制度變遷，是激活存量宅基地資源的重要途徑，被寄予了“振興鄉(xiāng)村”的厚望，但我國地域遼闊，不同的鄉(xiāng)村在區(qū)位條件、資源稟賦和村集體組織能力等方面存在著很大差異，如果忽視鄉(xiāng)村的異質性規(guī)律，在頂層制度設計與基層實際操作中采取“一刀切”或根據(jù)長官意志隨意的配置策略，就很可能對鄉(xiāng)村發(fā)展產生嚴重的負面作用，這在過去十多年的實踐中已被反復驗證。因此，重視研究鄉(xiāng)村的異質性規(guī)律，因“村”制宜采取差別化的宅基地發(fā)展權配置策略，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

本文基于“區(qū)位—資源—組織”三維組合將我國鄉(xiāng)村劃分為近郊優(yōu)勢團結型、近郊優(yōu)勢分散型、近郊平庸團結型、近郊平庸分散型、遠郊優(yōu)勢團結型、遠郊優(yōu)勢分散型、遠郊平庸團結型、遠郊平庸分散型8種類型，同時基于我國各地實踐總結提煉出拓展型、轉移型和保留型三種典型的宅基地發(fā)展權配置方式，討論了鄉(xiāng)村異質性與宅基地發(fā)展權配置的內在關系，認為鄉(xiāng)村異質性規(guī)定了宅基地發(fā)展權配置方式，宅基地發(fā)展權配置方式也會對鄉(xiāng)村異質性產生重要影響，進而對不同鄉(xiāng)村與宅基地發(fā)展權配置的適應性策略進行了詳細分析。該研究成果有助于人們深化對鄉(xiāng)村異質性和宅基地發(fā)展權配置規(guī)律的認識，為因“村”制宜采取適宜的宅基地發(fā)展權配置策略提供了決策參考；同時也啟發(fā)我們，切忌“一刀切”的制度設計，不僅要允許鄉(xiāng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加相掛鉤，而且要鼓勵不同鄉(xiāng)村之間進行建設用地增減掛鉤（簡稱“村村掛鉤”），不僅要完善鄉(xiāng)村內部土地性質變更、地類轉換與位置調整的制度，而且要建立包含宅基地在內的農村建設用地立體式、復合化、多功能利用的制度，健全適應鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化需求的宅基地發(fā)展權配置制度。

最后，需要特別說明的是，本文只是從激活宅基地資源的角度選取了三個關鍵因素進行鄉(xiāng)村分類，在本文鄉(xiāng)村分類基礎上仍存在對鄉(xiāng)村細分的可能，如資源稟賦優(yōu)勢可以細分為資源富集型、特色文化型、生態(tài)優(yōu)越型等，同時還有農戶收入、農民受教育水平和年齡等個體異質性因素可能會對宅基地配置產生影響。而且，鄉(xiāng)村類型并不是一成不變的，會隨著經濟社會發(fā)展不斷地動態(tài)演化，例如村集體組織能力弱的狀況可以通過選優(yōu)配強村干部的措施加以改變，分散型鄉(xiāng)村因而演化為團結型鄉(xiāng)村。隨著鄉(xiāng)村的動態(tài)演化，宅基地發(fā)展權配置策略也應“因時而變”，例如在初始階段先采取轉移型策略對部分農戶的居住條件進行改善，在人居環(huán)境明顯改善后，再采取保留型策略推動產業(yè)融合發(fā)展，在主導產業(yè)發(fā)展起來后，又鼓勵農戶采取拓展型策略提供配套產業(yè)服務。