楊明一，秦海波，喬海娟，康文健，張叢林＊

（1.北京航空航天大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100191；2.新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046；3.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京 210029；4.河北工程大學(xué)水利水電學(xué)院，河北邯鄲 056038；5.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

引言

當(dāng)前，河長(zhǎng)制已成為我國(guó)進(jìn)行河湖管護(hù)的綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)，其目的是將各部門(mén)、各地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來(lái)，共同管理和保護(hù)河湖[1]。但河長(zhǎng)制還面臨一系列問(wèn)題，這直接制約了我國(guó)河湖管護(hù)效果的進(jìn)一步提升。河長(zhǎng)制是一種中國(guó)語(yǔ)境下的提法，國(guó)際上并無(wú)此稱呼，世界主要國(guó)家的跨區(qū)域、跨利益相關(guān)方河湖管理協(xié)調(diào)政策主要是流域綜合管理?？傮w來(lái)看，在管理機(jī)構(gòu)、組織形式、工作機(jī)制、公眾參與、行動(dòng)依據(jù)、政策環(huán)境等方面，河長(zhǎng)制與流域綜合管理存在明顯差異[2-4]。而二者在協(xié)調(diào)解決河湖面臨的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等問(wèn)題中均發(fā)揮了巨大作用。二者的具體差異是什么？中國(guó)為何會(huì)實(shí)施不同于流域綜合管理的河湖管護(hù)協(xié)調(diào)政策？河長(zhǎng)制應(yīng)如何借鑒流域綜合管理政策進(jìn)行發(fā)展完善？對(duì)這些問(wèn)題的回答，不僅關(guān)乎對(duì)河長(zhǎng)制的理解，還直接影響未來(lái)我國(guó)河長(zhǎng)制的走向以及河湖管護(hù)的成效。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 政策起源與擴(kuò)散

1.1.1 河長(zhǎng)制的起源與擴(kuò)散

第一個(gè)階段：創(chuàng)建與形成期。河長(zhǎng)制起源于浙江省長(zhǎng)興縣。21 世紀(jì)初，全縣的村鎮(zhèn)之間河湖治理時(shí)間不同步、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，責(zé)任主體不明確，河湖面貌持續(xù)惡化。2003 年6 月，長(zhǎng)興縣印發(fā)河長(zhǎng)制政策，公布河長(zhǎng)名單及其職責(zé)。

第二個(gè)階段：試點(diǎn)與擴(kuò)散期。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)興經(jīng)驗(yàn)的效仿和借鑒，河長(zhǎng)制逐步延伸至浙江全省以及全國(guó)大部分地區(qū)。2014 年，水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地推行河長(zhǎng)制。截至2016年底，全國(guó)共有25 個(gè)省份開(kāi)展了河長(zhǎng)制探索。

第三個(gè)階段：推廣與強(qiáng)化期。2016 年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，河長(zhǎng)制正式上升至國(guó)家層面。2017 年，河長(zhǎng)制正式寫(xiě)入修訂后的《水污染防治法》。2017 年11 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將湖泊水域空間管控納入河長(zhǎng)制任務(wù)范疇。截至2018 年6 月，31 個(gè)省（區(qū)、市）已全面建立河長(zhǎng)制。此后，河長(zhǎng)制被相繼納入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，河長(zhǎng)制部際聯(lián)席會(huì)議制度得到調(diào)整完善，河長(zhǎng)制相關(guān)工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

在生態(tài)文明體制改革背景下，河長(zhǎng)制進(jìn)行了一系列機(jī)制性創(chuàng)新，在立法、規(guī)劃、跨區(qū)域統(tǒng)籌、跨部門(mén)協(xié)調(diào)等方面得以進(jìn)一步強(qiáng)化，直接服務(wù)于國(guó)家重大流域和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)。

1.1.2 流域綜合管理的起源與擴(kuò)散

第一個(gè)階段：?jiǎn)我荒繕?biāo)管理階段。進(jìn)入18 世紀(jì)，特別是工業(yè)革命后，英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水資源短缺現(xiàn)象日益突出，流域管理任務(wù)主要是水資源數(shù)量調(diào)查與分配[2]。

第二個(gè)階段：由以水土保持為主要目標(biāo)向統(tǒng)一管理過(guò)渡的階段。自20 世紀(jì)30 年代起，逐步開(kāi)始了以水土保持為主要目標(biāo)的流域管理[2]。至20 世紀(jì)50 年代，開(kāi)始對(duì)流域防洪、水資源供應(yīng)、航運(yùn)、發(fā)電等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

第三個(gè)階段：各要素一體化綜合管理的階段。20世紀(jì)80 年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍認(rèn)識(shí)到解決由于過(guò)度開(kāi)發(fā)利用自然資源導(dǎo)致的水質(zhì)下降、土地退化、資源枯竭以及生物多樣性降低等問(wèn)題的有效途徑是以流域?yàn)閱卧獙?duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行一體化綜合管理。這一階段，流域管理的法律、政策和體制均取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，推動(dòng)流域綜合管理向科學(xué)化、規(guī)范化方向進(jìn)一步發(fā)展。

通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，流域綜合管理與河長(zhǎng)制都是伴隨著特定的問(wèn)題而提出的，并伴隨問(wèn)題的變化經(jīng)歷了一定的發(fā)展演變過(guò)程，在此過(guò)程中逐漸加強(qiáng)跨區(qū)域、跨利益相關(guān)方協(xié)調(diào)與協(xié)商力度。

1.2 相關(guān)研究進(jìn)展

目前，已有的相關(guān)研究成果主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①政策比較對(duì)象。已有研究將河長(zhǎng)制與庫(kù)布齊沙漠修復(fù)治理、三江源垃圾治理等環(huán)境治理模式[5]和“一提一補(bǔ)”“用水戶協(xié)會(huì)”等水治理政策[6]進(jìn)行比較；還有研究對(duì)不同省份[7,8]或同一省份中城鄉(xiāng)[9]的河長(zhǎng)制實(shí)施狀況進(jìn)行比較。②政策比較方法。已有的政策比較方法以定性比較分析為主，主要方法包括：基于政策過(guò)程理論[6]和“過(guò)程—結(jié)構(gòu)”視角[5]的框架性比較方法，定性的案例對(duì)比分析方法[10-13]等。③政策比較結(jié)論。通過(guò)政策比較，得出如下結(jié)論：我國(guó)河長(zhǎng)制采用自下而上和自上而下相結(jié)合的雙軌治理機(jī)制，在改善地方水環(huán)境中起著舉足輕重的作用[14,15]；由于各地實(shí)際情況不同，各省份河長(zhǎng)制在會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)[7]、河長(zhǎng)人數(shù)和職位設(shè)置[9]、建設(shè)投入、政策方針、整治措施、下屬市縣及城鄉(xiāng)的落實(shí)情況等方面有所差異[8]；且河長(zhǎng)制擴(kuò)散過(guò)程中存在不同類型的組織退耦現(xiàn)象[16]，擴(kuò)散結(jié)果及政策效果存在差異[6]。

總體來(lái)看，已有研究已經(jīng)取得了諸多成果，但還有待進(jìn)一步完善，主要體現(xiàn)在：①在比較對(duì)象方面，鮮有將河長(zhǎng)制與流域綜合管理進(jìn)行系統(tǒng)比較的研究報(bào)道；②在比較方法方面，往往缺乏系統(tǒng)性的政策比較理論框架；③在比較結(jié)論方面，缺乏將河長(zhǎng)制與流域綜合管理進(jìn)行比較，進(jìn)而提出完善河長(zhǎng)制的相關(guān)建議。

2 研究方法

目前，對(duì)河湖管護(hù)協(xié)調(diào)政策的比較，還未形成統(tǒng)一的研究框架。其原因主要是：一方面，河湖管護(hù)協(xié)調(diào)政策的政策系統(tǒng)中涉及較為復(fù)雜的政策主體、政策客體以及政策環(huán)境；另一方面，同一政策的政策系統(tǒng)可能隨時(shí)間和地區(qū)的變化而存在一定差異。研究方法的規(guī)范化有助于提高政策比較結(jié)果的邏輯性與科學(xué)性，政策差異為政策之間的相互借鑒提供了可能，作為本土政策環(huán)境創(chuàng)新的河長(zhǎng)制，迫切需要借鑒流域綜合管理政策進(jìn)一步完善。鑒于此，本文嘗試建立一個(gè)政策比較框架，基于公共政策學(xué)的基本原理，對(duì)中國(guó)河長(zhǎng)制與流域綜合管理進(jìn)行比較研究，通過(guò)分析二者差異，為解決河長(zhǎng)制存在的問(wèn)題提供建議。

政策的主要特征體現(xiàn)在政策目標(biāo)、代理人（政策執(zhí)行者）以及政策間的聯(lián)系（即政策工具或手段）等三個(gè)方面[17,18]。其中：①政策目標(biāo)指河湖管護(hù)協(xié)調(diào)政策預(yù)期達(dá)到的效果，是政策的基礎(chǔ)和前提；②政策執(zhí)行者可以是地方行政組織、第三方機(jī)構(gòu)和公眾等組成的共同體，負(fù)責(zé)落實(shí)河湖管護(hù)協(xié)調(diào)政策以達(dá)到政策目標(biāo)[19,20]；③政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的各種手段。據(jù)此，本文構(gòu)建了以“政策目標(biāo)—政策執(zhí)行者—政策工具”為導(dǎo)向的河湖管護(hù)協(xié)調(diào)政策比較框架（圖1）。

圖1 政策比較框架

3 存在的主要問(wèn)題

雖然流域綜合管理政策起源時(shí)間較早，各方面相對(duì)更加成熟完善，但其與河長(zhǎng)制都面臨著利益相關(guān)方參與的廣度和深度不夠、政策與法規(guī)尚待健全、資金不足等問(wèn)題。此外，流域綜合管理在政策執(zhí)行者和政策工具等方面也存在若干特定問(wèn)題，如缺乏有效的流域綜合管理規(guī)劃等。

河長(zhǎng)制自誕生以來(lái)，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)河湖管護(hù)效果發(fā)揮了巨大作用，但目前仍存在部分改革任務(wù)進(jìn)展緩慢、效果不如預(yù)期等現(xiàn)象[21,22]，與杜絕侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂、超標(biāo)排放等違法違規(guī)行為、河湖生態(tài)環(huán)境根本改觀的目標(biāo)[23]相比，仍存在一定差距。具體來(lái)看，河長(zhǎng)制在政策目標(biāo)、政策執(zhí)行者、政策工具等方面暴露出不足。

3.1 政策目標(biāo)方面存在的問(wèn)題

政策目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性和可執(zhí)行性有待進(jìn)一步提高。在全面推行河長(zhǎng)制背景下，各級(jí)政府的治水力度之大前所未有，但也存在急于求成和不遵循客觀規(guī)律的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“不惜代價(jià)治水”的傾向。例如，有的縣市年財(cái)政收入不足15 億元，年度治水預(yù)算卻超過(guò)15 億元[22,24]。如果將專業(yè)化治理變成政治目標(biāo)，追求“大干快上”“畢其功于一役”，最后往往事倍功半。

3.2 政策執(zhí)行者方面存在的問(wèn)題

流域/跨區(qū)域河湖管護(hù)機(jī)制有待健全，多方參與的廣度和深度仍顯不足。主要體現(xiàn)在：

（1）河長(zhǎng)制尚未完全融入現(xiàn)行的流域生態(tài)環(huán)境管理體制?？缃绾雍茏o(hù)主要以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱卧?，盡管部分省份建立了跨省河湖聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，但對(duì)于大江大河而言，區(qū)域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理之間仍然存在一些矛盾[25]，河長(zhǎng)制與生態(tài)環(huán)境部流域派出機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部區(qū)域督察機(jī)構(gòu)、國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)等流域/跨區(qū)域資源環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)制有待建立健全。

（2）企業(yè)主體作用發(fā)揮不足。受資金、技術(shù)、管理、知識(shí)與信息等因素制約，企業(yè)治污能力和水平有待提升；部分企業(yè)的涉水生態(tài)環(huán)境治理信息公開(kāi)不及時(shí)、不全面，真實(shí)性也有待提高。

（3）多方參與的范圍和深度不足。公眾在行政決策、政策制定、考核評(píng)估等方面參與較少。公眾參與往往取決于河長(zhǎng)辦和有關(guān)部門(mén)的“自由裁量”，缺少程序性安排[21]。

3.3 政策工具方面存在的問(wèn)題

市場(chǎng)化和信息化政策工具的使用與創(chuàng)新難以適應(yīng)全面推行河長(zhǎng)制背景下的河湖管護(hù)需求。主要體現(xiàn)在：

（1）治水資金來(lái)源單一，市場(chǎng)化資金嚴(yán)重不足。目前，各級(jí)治水資金主要來(lái)源于政府投資，資金不足成為各地推行河長(zhǎng)制的重要瓶頸，由于河湖管護(hù)項(xiàng)目大多為公益類項(xiàng)目，產(chǎn)出效益不高，企業(yè)和社會(huì)各界對(duì)治水的資金投入嚴(yán)重不足。例如，2014—2019 年，滬、蘇、粵、津、京、浙、魯?shù)仁》葜饕蕾嚨胤截?cái)政資金開(kāi)展水利建設(shè)，其中滬、蘇、粵財(cái)政資金占比超過(guò)70%，上海市占比高達(dá)98%。

（2）信息化建設(shè)有待加強(qiáng)?，F(xiàn)階段各級(jí)河長(zhǎng)制信息化管理系統(tǒng)已初步建成，為河湖管護(hù)提供了良好的基礎(chǔ)技術(shù)支撐。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，智慧化河長(zhǎng)制信息平臺(tái)有待進(jìn)一步完善，目前尚未形成有關(guān)部門(mén)之間高度融合的智慧河湖系統(tǒng)，且人工智能領(lǐng)域的最新成果如智能信息感知、大數(shù)據(jù)挖掘、智能決策等技術(shù)在智慧河湖系統(tǒng)中的總體運(yùn)用程度較低、運(yùn)用范圍較小。河長(zhǎng)制信息化覆蓋范圍不足，部分省份尚未實(shí)現(xiàn)將各類排污口、取水口、小微水體等水域基礎(chǔ)信息全面標(biāo)繪到河長(zhǎng)制數(shù)據(jù)“一張圖”上，精細(xì)化水平有待進(jìn)一步提升；傳統(tǒng)的水文、水質(zhì)等監(jiān)測(cè)主要集中于前端數(shù)據(jù)采集，難以滿足對(duì)河湖健康狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)、全過(guò)程監(jiān)控的需求。

4 比較結(jié)果

4.1 政策目標(biāo)

4.1.1 目標(biāo)導(dǎo)向不同

流域綜合管理旨在促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高流域生境水平，最終實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展和公共福利最大化。河長(zhǎng)制通過(guò)構(gòu)建責(zé)任、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、保護(hù)等機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美為目標(biāo)。

從目標(biāo)范圍來(lái)看，流域綜合管理以流域?yàn)閱卧M(jìn)行資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)，而河長(zhǎng)制的管護(hù)范圍更聚焦于河湖本身，各行政區(qū)河長(zhǎng)制往往將河湖進(jìn)行分段、分片管護(hù)。從目標(biāo)層級(jí)來(lái)看，流域綜合管理不僅關(guān)注河湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，還注重推動(dòng)全流域可持續(xù)發(fā)展與公共福利最大化，而河長(zhǎng)制旨在維護(hù)河湖健康、實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用。

4.1.2 目標(biāo)重點(diǎn)不同

為實(shí)現(xiàn)有關(guān)目標(biāo)，流域綜合管理的相關(guān)任務(wù)涉及：建立健全流域法律法規(guī)、建立流域管理機(jī)構(gòu)、制定實(shí)施流域規(guī)劃、建立市場(chǎng)調(diào)控手段、建立流域監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和信息共享機(jī)制、維護(hù)流域環(huán)境健康、組織流域防災(zāi)減災(zāi)工作、鼓勵(lì)廣泛參與和提高全民意識(shí)等[3]。例如，在北美五大湖流域，各部門(mén)根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境定期向五大湖國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)提交戰(zhàn)略框架和工作計(jì)劃，內(nèi)容包括遠(yuǎn)期目標(biāo)、近期目標(biāo)、規(guī)劃期限、組織方式和規(guī)劃咨詢與實(shí)施等，比傳統(tǒng)的規(guī)劃更加注重目標(biāo)的設(shè)定、重要領(lǐng)域的選擇、優(yōu)先區(qū)與優(yōu)先行動(dòng)的設(shè)定。河長(zhǎng)制則從水資源保護(hù)、河湖水域岸線管護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督等方面明確了重點(diǎn)任務(wù)。近年來(lái)各地在全面推行河長(zhǎng)制的過(guò)程中進(jìn)行了一系列機(jī)制性創(chuàng)新，如河北省為每位省級(jí)河長(zhǎng)安排一名技術(shù)參謀，協(xié)助河長(zhǎng)履職；福建省檢察院設(shè)立駐省河長(zhǎng)辦監(jiān)察聯(lián)絡(luò)室；甘肅省探索推出“河長(zhǎng)制+精準(zhǔn)扶貧”模式等。

相較于河長(zhǎng)制，流域綜合管理往往將體制和制度建設(shè)作為重要目標(biāo)，旨在通過(guò)機(jī)構(gòu)建設(shè)、法律制定、規(guī)劃編制等，建立河湖管理協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效模式。流域綜合管理強(qiáng)調(diào)應(yīng)用綜合觀點(diǎn)對(duì)流域資源、生態(tài)、環(huán)境開(kāi)發(fā)和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧的協(xié)調(diào)與協(xié)商，而河長(zhǎng)制相對(duì)聚焦于對(duì)“水”開(kāi)展管理與協(xié)調(diào)。

4.2 政策執(zhí)行者

4.2.1 管理體制不同

由于各國(guó)的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的差異性，流域管理體制大致可分為流域管理局、流域協(xié)調(diào)委員會(huì)、綜合性流域機(jī)構(gòu)等三種類型[26]。流域綜合管理通過(guò)設(shè)置綜合協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)和科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)，明確法律責(zé)任，將流域管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離。例如，法國(guó)盧瓦爾－布列塔尼流域采用流域委員會(huì)和流域管理局結(jié)合模式，設(shè)立流域總協(xié)調(diào)首長(zhǎng)，流域委員會(huì)依托專業(yè)委員會(huì)和區(qū)域委員開(kāi)展工作。

河長(zhǎng)制要求建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管護(hù)工作并對(duì)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo)；各級(jí)河長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)落實(shí)河長(zhǎng)確定的事項(xiàng)，組織實(shí)施具體工作；有關(guān)部門(mén)根據(jù)“三定”方案以及河長(zhǎng)會(huì)議的要求，落實(shí)相關(guān)具體工作（圖2）。該體制的突出特點(diǎn)是層層壓實(shí)責(zé)任和強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)，這符合我國(guó)國(guó)情，能保證各級(jí)河湖管護(hù)工作的高效實(shí)施并因勢(shì)利導(dǎo)地發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。

圖2 河長(zhǎng)制管理架構(gòu)

與流域綜合管理注重完善流域管理體制相比，河長(zhǎng)制沒(méi)有改變現(xiàn)有的河湖管理體制，而是通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新對(duì)既有體制進(jìn)行完善。在一系列機(jī)制創(chuàng)新中居于核心、構(gòu)成河長(zhǎng)制本質(zhì)的是黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。

4.2.2 企業(yè)主體作用發(fā)揮程度不同

在推行流域綜合管理的過(guò)程中，以美英日等國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家已形成制度環(huán)境、行業(yè)監(jiān)管環(huán)境、市場(chǎng)選擇、公眾監(jiān)督環(huán)境、企業(yè)自律機(jī)制等多重約束下的企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，促使有關(guān)企業(yè)通過(guò)開(kāi)發(fā)環(huán)境友好型產(chǎn)品、降低生產(chǎn)流程對(duì)流域資源環(huán)境的負(fù)面影響、提高資源可持續(xù)利用效率以及慈善捐贈(zèng)等方式，取得流域生態(tài)環(huán)境改善、水資源效率提高與污染物減排等環(huán)境績(jī)效[27-30]。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，由于企業(yè)主體責(zé)任未壓實(shí)，一些企業(yè)違法排污、破壞生態(tài)的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致老的問(wèn)題尚未根治，新的污染問(wèn)題又層出不窮。盡管國(guó)家層面制定了一系列政策措施推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督，但部分企業(yè)仍與政府玩起“貓捉老鼠”的游戲，環(huán)境違法違規(guī)行為依然亂象叢生[31]。

與河長(zhǎng)制相比，受制度建設(shè)等多方面因素影響，流域綜合管理框架下企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的能力更強(qiáng)。

4.2.3 公眾參與程度不同

流域綜合管理重視非政府組織、民間機(jī)構(gòu)、公眾、科研人員的參與。一方面，流域管理機(jī)構(gòu)向公眾征求對(duì)擬出臺(tái)的管理措施、方案的意見(jiàn)；另一方面，流域管理者與公眾一起分享、協(xié)調(diào)和控制項(xiàng)目設(shè)計(jì)和管理中的決策行為。此外，公眾參與的基本程序較為明確，通常包括信息發(fā)布、信息反饋、反饋信息匯總、信息交流等環(huán)節(jié)。比如，德國(guó)以正式的法律和程序確定了公眾參與流域綜合管理的程序和方式，且民間非政府組織覆蓋面廣，能提供大量的信息發(fā)布、咨詢和教育服務(wù)。河長(zhǎng)制框架下的公眾參與則主要集中在水污染的治理和監(jiān)督等治水的末端環(huán)節(jié)。近年來(lái)，我國(guó)的河湖管護(hù)工作強(qiáng)調(diào)“開(kāi)門(mén)治水”，愈加重視群眾的支持和監(jiān)督作用，各地進(jìn)行了積極有益的探索，在加大信息公開(kāi)化力度的同時(shí)鼓勵(lì)公眾參與和監(jiān)督，涌現(xiàn)出大批黨員河長(zhǎng)、企業(yè)河長(zhǎng)、鄉(xiāng)賢河長(zhǎng)，河長(zhǎng)制贏得了廣大人民群眾的普遍支持。

相較于河長(zhǎng)制，流域綜合管理通過(guò)明確的制度安排和程序性規(guī)定，確保公眾可以在相關(guān)政策制定、政策執(zhí)行和結(jié)果評(píng)估的全過(guò)程進(jìn)行更為深入的參與。

4.3 政策工具

4.3.1 市場(chǎng)化程度不同

流域綜合管理的市場(chǎng)化手段主要包括流域管理經(jīng)費(fèi)籌措與經(jīng)濟(jì)調(diào)控。流域綜合管理重視流域管理資金的籌措，對(duì)流域管理的資金投入由政府和土地所有者或使用者共同承擔(dān)。在進(jìn)行流域經(jīng)濟(jì)調(diào)控的過(guò)程中，一方面，通過(guò)水資源全面產(chǎn)權(quán)化和市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段激發(fā)市場(chǎng)活力、引入資金，從而促進(jìn)河湖管護(hù)工作；另一方面，政府通過(guò)懲罰性稅費(fèi)約束不合理的資源開(kāi)發(fā)利用和污染行為，并將征收的費(fèi)用用于流域管理工程與工作的開(kāi)支。比如，法國(guó)的水資源市場(chǎng)化程度較高，通過(guò)完整的水資源有償使用和排污權(quán)交易制度，以及健全的水資源使用、補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)制度和財(cái)政制度，促進(jìn)流域綜合管理的良性循環(huán)發(fā)展。在推行河長(zhǎng)制的過(guò)程中，河湖管護(hù)資金主要依賴各級(jí)財(cái)政支持。近年來(lái)，各級(jí)政府高度重視河長(zhǎng)制治水資金投入，不斷加大治水資金投入力度，落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)更是成為推進(jìn)河長(zhǎng)制的關(guān)鍵任務(wù)。

相較于河長(zhǎng)制，流域綜合管理對(duì)于市場(chǎng)化工具的運(yùn)用范圍更廣泛、深入、靈活，對(duì)產(chǎn)權(quán)交易、有償使用、民營(yíng)化等市場(chǎng)化工具的使用頻率更高、范圍更廣、創(chuàng)新性更強(qiáng)。

4.3.2 信息化程度不同

流域綜合管理通過(guò)綜合運(yùn)用遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、流域綜合模擬模型、流域高精度基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)手段，建設(shè)數(shù)字流域與流域管理決策支持系統(tǒng)。河長(zhǎng)制要求推進(jìn)水環(huán)境治理網(wǎng)格化和信息化建設(shè)，布設(shè)河湖水質(zhì)、水量、水生態(tài)等監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，建設(shè)信息和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)；利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、視頻監(jiān)控等技術(shù)，對(duì)河湖變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。現(xiàn)階段河長(zhǎng)制已將數(shù)據(jù)獲取錄入、數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)落實(shí)到縣級(jí)，伴隨著信息化水平的提升，河長(zhǎng)制已逐步實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)、高效的多級(jí)治理。

相較而言，流域綜合管理的專業(yè)化、自動(dòng)化和信息化程度往往更高；河長(zhǎng)制框架下的河湖管護(hù)工作更為依賴“人”的因素，包括各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室、有關(guān)單位、河道管護(hù)員等。

4.4 小結(jié)

總體來(lái)看，河長(zhǎng)制與流域綜合管理并不存在優(yōu)劣之分。它們的提出，都不是一蹴而就的，而是針對(duì)所面臨的河湖管理問(wèn)題，通過(guò)長(zhǎng)期的演變，逐漸形成的跨部門(mén)、跨區(qū)域協(xié)調(diào)政策，都是符合所在國(guó)家實(shí)際情況的。在發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)化程度較高的背景下，流域綜合管理的突出優(yōu)勢(shì)在于對(duì)經(jīng)濟(jì)手段和現(xiàn)代化信息技術(shù)的運(yùn)用更加成熟并形成了適應(yīng)于本國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)特征的管理制度。河長(zhǎng)制的突出優(yōu)勢(shì)是在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)、政治條件下創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)了一套行之有效的河湖管理機(jī)制，在發(fā)揮出制度優(yōu)越性的同時(shí)謹(jǐn)慎而循序漸進(jìn)地進(jìn)行政策調(diào)整與變遷，最大限度地激發(fā)現(xiàn)有河湖管理體制的潛力并減少政策變更帶來(lái)的社會(huì)資源浪費(fèi)及降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)河湖問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和區(qū)域性特征愈發(fā)明顯，使得中國(guó)面臨的河湖問(wèn)題比世界任何其他國(guó)家更為深刻與復(fù)雜。因此，我國(guó)對(duì)于國(guó)外流域綜合管理的經(jīng)驗(yàn)不能照抄照搬，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和水情，從中外水問(wèn)題的差異性、公眾涉水需求的差異性、涉水管理體制的差異性等方面理解二者的演變與差異并進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在這一前提下，河長(zhǎng)制可借鑒流域綜合管理之處概括為：建立適應(yīng)不同發(fā)展時(shí)期河湖管護(hù)工作的長(zhǎng)效機(jī)制；逐步明確多元共治體系中各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)并完善其參與、激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制；探索高效、穩(wěn)定的市場(chǎng)化模式和經(jīng)濟(jì)手段；不斷提高現(xiàn)代化信息技術(shù)水平。

5 對(duì)策建議

本文通過(guò)將流域綜合管理與河長(zhǎng)制進(jìn)行比較，明確主要差異，針對(duì)河長(zhǎng)制面臨的主要問(wèn)題，為完善河長(zhǎng)制提出完善建議如下：

5.1 科學(xué)設(shè)定政策目標(biāo)

新時(shí)期，我國(guó)河長(zhǎng)制的優(yōu)化方向是：以維持河湖生命健康為導(dǎo)向，解決河長(zhǎng)制存在的突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)施流域性管護(hù)，依托河長(zhǎng)制推進(jìn)流域生態(tài)文明建設(shè)。

統(tǒng)籌考慮任務(wù)與成本的關(guān)系。應(yīng)以流域公共福利最大化為目標(biāo)，平衡河湖管護(hù)與流域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，將各地區(qū)河長(zhǎng)制實(shí)施方案與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等有關(guān)規(guī)劃相銜接。既尊重自然規(guī)律和財(cái)政承受能力，量力而行，盡力而為，又綜合考慮各項(xiàng)管護(hù)任務(wù)間的邏輯關(guān)系和難易程度，確保有關(guān)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

建立健全河湖管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。除工程項(xiàng)目外，應(yīng)將機(jī)制建設(shè)作為全面推行河長(zhǎng)制的重要目標(biāo)。大力推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、治理責(zé)任、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、科學(xué)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督指導(dǎo)、考核評(píng)價(jià)等機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)河長(zhǎng)制向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

5.2 推進(jìn)多元共治的河湖管護(hù)模式

推動(dòng)完善流域管理格局。為使河長(zhǎng)制更好地融入并服務(wù)于我國(guó)現(xiàn)行流域管理體制，應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境部流域派出機(jī)構(gòu)等流域/跨區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)與有關(guān)省級(jí)河長(zhǎng)辦之間的溝通協(xié)商機(jī)制，在流域/跨區(qū)域河湖法律法規(guī)制定、規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、監(jiān)測(cè)評(píng)估、工作督察等方面加強(qiáng)合作。省級(jí)河長(zhǎng)制工作應(yīng)自覺(jué)接受相關(guān)流域管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

完善企業(yè)主體責(zé)任。完善企業(yè)環(huán)境管理責(zé)任制度，主動(dòng)公開(kāi)企業(yè)污染治理與監(jiān)測(cè)設(shè)施的運(yùn)行狀況，自覺(jué)接受政府和公眾監(jiān)督；有關(guān)部門(mén)應(yīng)綜合運(yùn)用罰款、列入黑名單、停產(chǎn)整頓、查封、追究刑事責(zé)任等手段，提高企業(yè)的生態(tài)環(huán)境違法成本。

健全公眾參與機(jī)制。由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液屠嫦嚓P(guān)方代表組成獨(dú)立的咨詢委員會(huì)，在公共決策、規(guī)劃編制、政策制定、考核問(wèn)責(zé)等方面為河湖管護(hù)工作提供科學(xué)支撐；合理利用各種媒體平臺(tái)，擴(kuò)展公眾了解和參與河湖管護(hù)的渠道，在地方法規(guī)中明確允許公眾參與河湖管護(hù)的事項(xiàng)和基本程序。

5.3 創(chuàng)新運(yùn)用市場(chǎng)化和信息化政策工具

探索市場(chǎng)化的流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。建立健全流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政策體系，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、制定生態(tài)產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄、打造流域生態(tài)產(chǎn)品品牌、構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)體系，創(chuàng)設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度條件。充分盤(pán)活各地水資源、提升水標(biāo)準(zhǔn)、激發(fā)水優(yōu)勢(shì)、開(kāi)發(fā)水文化，將治水紅利與城市景觀、特色小鎮(zhèn)、千里水鄉(xiāng)、文化長(zhǎng)廊、生態(tài)田園等有機(jī)結(jié)合，營(yíng)造百姓安居樂(lè)業(yè)的幸福河。

提高河湖管護(hù)的自動(dòng)化、專業(yè)化和信息化水平。完善河湖信息基礎(chǔ)工作，加快各省份各類排污口、取水口、小微水體等水域空間基礎(chǔ)信息的摸底排查及在線補(bǔ)充標(biāo)繪工作，實(shí)現(xiàn)全國(guó)河長(zhǎng)制建設(shè)數(shù)據(jù)“一張圖”管理。打造“河長(zhǎng)智能管家”，依托地理信息技術(shù)和遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控，集成應(yīng)用化學(xué)分析儀器和各種水質(zhì)監(jiān)測(cè)傳感器，結(jié)合數(shù)據(jù)采集處理技術(shù)、數(shù)據(jù)通信技術(shù)，對(duì)河湖水域進(jìn)行可視化管理并實(shí)現(xiàn)水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，根據(jù)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)分析自動(dòng)生成電子檔案，為預(yù)警預(yù)報(bào)重大水污染事故、監(jiān)管污染物排放、監(jiān)督總量控制制度落實(shí)等提供幫助。