黃昌萍，唐 堯

（四川安信科創(chuàng)科技有限公司，四川 成都 610045）

0 引言

自2017 年10 月習近平總書記在黨的十九大上向世界莊嚴宣示，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。這是一個重大政治判斷，也是一項關(guān)系全局的戰(zhàn)略考量，我們必須按照新時代的要求，完善發(fā)展戰(zhàn)略和各項政策，推進和落實各項工作。當前，四川的經(jīng)濟與社會發(fā)展已經(jīng)邁入新的歷史發(fā)展機遇期，在經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的同事，各類突發(fā)事件也屢屢發(fā)生[1]。與之相適應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系壓力不斷加大，省級宏觀應(yīng)急預案的有效性的重要程度不言而喻[2-3]。如“5·12”汶川與“4·20”蘆山特大地震，又如當下的新冠肺炎疫情等特別重大突發(fā)事件，似乎也在不斷的警醒著我們，優(yōu)化建設(shè)既有的突發(fā)事件應(yīng)急預案已是急不可待。突發(fā)事件一旦發(fā)生，如何規(guī)范處置、快速響應(yīng)及科學決策，建立高效統(tǒng)一的危機應(yīng)急處置體制機制等，均需要依托優(yōu)質(zhì)的應(yīng)急預案體系作為保障[3]。優(yōu)化四川省級應(yīng)急預案管理，既是新時代環(huán)境下的發(fā)展需要，也是保障廣大群眾生命財產(chǎn)健康安全的重要抓手[1，3]。

基于應(yīng)急管理的預案政策體系，我國各級政府的突發(fā)事件應(yīng)急預案實現(xiàn)了從無到有、由簡到繁的轉(zhuǎn)變，應(yīng)急預案雨后春筍般的編立也是我國應(yīng)急管理體系優(yōu)化建設(shè)的重要成果[3-5]。自2003年的“非典”疫情開始，各級政府深刻總結(jié)經(jīng)驗教訓，推動突發(fā)事件應(yīng)急預案體系的建立，之后國家總體應(yīng)急預案及各類專項預案、部門預案及地方預案等先后編立完成，自此國家層面的突發(fā)事件應(yīng)急預案體系初步建成[2，4]；2008 年的汶川特大地震暴露出對突發(fā)事件完備預案的缺乏，急需加強對自然災(zāi)害應(yīng)對等方面的應(yīng)急預案體系建設(shè)，基于此國務(wù)院在2013 年10 月頒布了《突發(fā)事件應(yīng)急預案管理辦法》，這在國家層面明確了突發(fā)事件應(yīng)急預案體系架構(gòu)[3-4]；到2017 年1 月隨著國務(wù)院辦公廳對《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（國辦發(fā)〔2017〕2 號）的印發(fā)，突發(fā)事件應(yīng)急預案體系的發(fā)展趨勢得到進一步明確，首次提出了應(yīng)急管理體系的主要任務(wù)與建設(shè)目標（做好應(yīng)急準備工作，提高應(yīng)急預案的針對性與可操作性，規(guī)范應(yīng)急預案編制工作），倡導開展節(jié)約高效的應(yīng)急演練，完善應(yīng)急預案演練機制[4，6]；至2018 年隨著國家應(yīng)急管理部及之后四川省應(yīng)急管理廳的成立，是對四川乃至全國的應(yīng)急管理體制的重大跨越[6-7]，對我國突發(fā)事件應(yīng)急預案體系建設(shè)具有里程碑的意義。

此外，國內(nèi)一些專家學者也對應(yīng)急預案體系開展相關(guān)應(yīng)用研究，如吳曉濤學者提出應(yīng)多結(jié)合當?shù)貙嶋H構(gòu)建完整一套完整的應(yīng)急預案體系，不應(yīng)照搬照抄國外應(yīng)急預案體系[6]；劉萬振專家提出應(yīng)急預案體系建設(shè)應(yīng)相關(guān)各方共同編制參與、改進編制方法、精簡預案、及時開展修訂、評估及演練[7]；劉鐵民學者指出新時代要加強應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，堅持底線思維，提高應(yīng)急預案建設(shè)的層次性、協(xié)調(diào)性與應(yīng)急演練的有效性及針對性[8]；趙子麗專家提出新時代國家應(yīng)急管理體系要加強源頭管理，完善風險文化思維，強化風險問責，加強應(yīng)急預案體系建設(shè)[9]；張培鳳學者以2019 年底開始肆虐的新冠疫情為背景，開展了重大疫情應(yīng)急預案編制的精細化研究[2]。本文在深入研究分析前人對應(yīng)急預案體系基礎(chǔ)之上，提出以習近平總書記關(guān)于中國特色社會主義新時代思想為指導，探索以重大危險源生產(chǎn)安全突發(fā)事故為例，分析該類突發(fā)事故應(yīng)急預案體系、響應(yīng)流程與優(yōu)化建設(shè)方法，提出了新時代應(yīng)急預案建設(shè)優(yōu)化方法，為健全新時代四川突發(fā)事件應(yīng)急預案管理體系，促進應(yīng)急預案體系與國家應(yīng)急預案上位規(guī)劃及四川當?shù)厥∏樯疃热诤暇哂兄匾默F(xiàn)實意義。

1 應(yīng)急預案體系設(shè)計原則

1.1 堅持人民至上、生命至上原則

預案體系建設(shè)務(wù)必執(zhí)行牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想和人民至上、生命至上、安全第一的理念，切實把保障公眾健康和生命財產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，強化預防為主、源頭防控，夯實基層基礎(chǔ)，最大程度地防控突發(fā)事件風險、減少突發(fā)事件及其造成的人員傷亡和危害。

1.2 堅持統(tǒng)一領(lǐng)導、整體聯(lián)動原則

應(yīng)急預案體系建設(shè)必須貫徹黨委領(lǐng)導下的應(yīng)急管理行政領(lǐng)導負責制，加快構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急能力體系。充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，銜接好防抗救的責任鏈條，形成整體合力。

1.3 堅持分級負責、屬地為主原則

預案體系的編立要在省委領(lǐng)導下，省人民政府統(tǒng)籌指導、協(xié)調(diào)調(diào)度各類資源予以支持；發(fā)生特別重大、重大突發(fā)事件時靠前組織指揮。事發(fā)地市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府在本級黨委領(lǐng)導下，履行主體責任，全面負責本行政區(qū)域突發(fā)事件的組織應(yīng)對工作，及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，統(tǒng)一調(diào)度使用應(yīng)急資源，組織動員社會力量廣泛參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、企事業(yè)單位等做好信息報告、先期處置等工作。

1.4 堅持依法規(guī)范、科技支撐原則

應(yīng)急預案體系建設(shè)過程中要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述及重要指示批示精神，切實維護公眾合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)事件應(yīng)急預案管理辦法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案管理辦法》（中華人民共和國應(yīng)急管理部令第2 號）和《四川省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》《四川省機構(gòu)改革方案》等有關(guān)法律法規(guī)和政策文件，符合國家關(guān)于突發(fā)事件總體應(yīng)急預案的相關(guān)要求，充分發(fā)揮專家隊伍和專業(yè)技術(shù)人員作用，強化突發(fā)事件防范應(yīng)對科技支撐，優(yōu)化整合各類科技資源，提高應(yīng)急管理科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平。

1.5 堅持高效有序、協(xié)同應(yīng)對原則

預案體系建設(shè)過程中要健全完善應(yīng)急救援快速反應(yīng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，科學安全、高效有序應(yīng)對各類突發(fā)事件。建立健全以國家綜合性消防救援隊伍為主力、以駐川解放軍和武警部隊為突擊、以地方專業(yè)應(yīng)急救援隊伍為骨干、以各類社會力量為輔助的應(yīng)急力量體系。

2 重大危險源生產(chǎn)安全突發(fā)事故應(yīng)急預案建設(shè)

2.1 突發(fā)事故應(yīng)急預案體系

重大危險源是指長期地或臨時地生產(chǎn)、使用、儲存或經(jīng)營危險物質(zhì)，且危險物質(zhì)的數(shù)量等于或超過臨界量的單元。本節(jié)為詳細說明應(yīng)急預案體系優(yōu)化建設(shè)與方法，以米易縣某尾礦庫作為一類重大危險源，闡述其事故應(yīng)急預案建設(shè)。

重大危險源突發(fā)事故應(yīng)急預案體系是基于企業(yè)為主體，縣級部門為主導，專業(yè)機構(gòu)為支撐的應(yīng)急響應(yīng)組織體系。在險情先期處置階段，需充分發(fā)揮企業(yè)的主體責任，企業(yè)內(nèi)部是險情應(yīng)急處置的指揮中樞和處置主力軍；而縣級部門負責統(tǒng)籌險情處置，必要時赴現(xiàn)場指導與監(jiān)督；專業(yè)機構(gòu)主要提供技術(shù)指導，是險情處置的支撐力量。當險情態(tài)勢惡化超過企業(yè)自主控制能力或可能演變?yōu)樯a(chǎn)安全事故時，縣級部門依托生產(chǎn)安全指揮部組成危險源險情及事故的指揮中樞，指揮長由縣政府縣長擔任，常務(wù)副指揮長由分管副縣長擔任，另設(shè)3 名副指揮長，分別由縣應(yīng)急管理局局長、縣公安局政委和縣生態(tài)環(huán)境局局長擔任，成員單位包括縣政府辦公室、縣人武部、縣委宣傳部、縣應(yīng)急管理局、縣自然資源規(guī)劃和林業(yè)局、縣公安局、縣衛(wèi)生健康局、縣交通運輸局、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、縣生態(tài)環(huán)境局、縣氣象局、縣消防大隊、縣交警大隊、事發(fā)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等。指揮部采用“6+N”模塊化編組模式，包括為綜合協(xié)調(diào)組、指揮調(diào)度組、會商研判組、救災(zāi)安置組、環(huán)境監(jiān)測組與治安保衛(wèi)組等，如圖1 所示?！癗”是指針對重大危險源險情或事故造成群體事件、其他次生災(zāi)害等增設(shè)的臨時指揮編組。

圖1 重大危險源突發(fā)事故應(yīng)急預案響應(yīng)體系

2.2 突發(fā)事故應(yīng)急響應(yīng)流程

當企業(yè)發(fā)生重大危險源險情后，當?shù)乜h級監(jiān)管部門（縣應(yīng)急局）、危險源企業(yè)及技術(shù)支撐機構(gòu)立即啟動應(yīng)急響應(yīng)，迅速依據(jù)預案有序開展應(yīng)急處置工作。其響應(yīng)流程可分為險情先期處置、應(yīng)急響應(yīng)啟動、應(yīng)急搶險救援、應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束四個階段。

（1）險情先期處置階段。重大危險源關(guān)鍵指標或暴雨預警發(fā)布后，至企業(yè)化解險情。該階段企業(yè)主要工作為啟動應(yīng)急響應(yīng)、查明險情致因、調(diào)配現(xiàn)場資源、開展應(yīng)急處置；縣應(yīng)急局重點關(guān)注險情發(fā)展、現(xiàn)場監(jiān)督險情處置、準備啟動應(yīng)急響應(yīng)；專業(yè)技術(shù)支撐機構(gòu)趕赴現(xiàn)場為險情核實、趨勢研判和方案制定提供支撐。

（2）應(yīng)急響應(yīng)啟動階段。險情態(tài)勢惡化致企業(yè)難以自主化解，至縣應(yīng)急局啟動應(yīng)急響應(yīng)的階段。該階段主要工作包含響應(yīng)指令與文件印發(fā)、險情會商研判、救援指揮調(diào)度、救災(zāi)物資調(diào)配、新聞輿情監(jiān)控與應(yīng)急后勤保障等。

（3）應(yīng)急搶險救援階段。險情或事故應(yīng)急救援處置至應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束階段。該階段主要工作包含綜合協(xié)調(diào)、搶險救援、分析研判、人員撤離、群眾疏散轉(zhuǎn)移安置、警戒區(qū)設(shè)置、新聞宣傳報道與后勤保障等。

（4）應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束階段。應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束至災(zāi)后調(diào)查執(zhí)法階段。該階段主要工作包含現(xiàn)場清理、善后處置、救援處置總結(jié)評估、事故損失評估核查、災(zāi)后輿情監(jiān)測、事故調(diào)查與執(zhí)法、保障物資恢復等。

2.3 突發(fā)事故應(yīng)急預案優(yōu)化建設(shè)

針對米易縣重大危險源類的突發(fā)事故應(yīng)急預案，本節(jié)提出事故應(yīng)急響應(yīng)操作手冊與模塊化相結(jié)合的方法，實現(xiàn)應(yīng)急預案的優(yōu)化建設(shè)。該方法是預案的補充和細化，他完善了突發(fā)事故處置的流程和職責，凝練了事故處置的措施。

具體而言，優(yōu)化建設(shè)主要采用“1234”模式，對米易縣重大危險源的突發(fā)事故（或險情）處置職責進行模塊化分解，按照險情先期處置、應(yīng)急響應(yīng)啟動、應(yīng)急搶險救援、應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束四個階段，將處置工作分解落實到相關(guān)部門、企業(yè)和技術(shù)支撐機構(gòu)，以便于開展應(yīng)急處置全流程管控?！?”是指“一張圖”，即重大危險源突發(fā)事故（或險情）處置模塊化管理清單基礎(chǔ)流程圖件，該圖件按照事故處置的內(nèi)容，縣應(yīng)急局指揮部工作組編成，將應(yīng)急處置職責模塊化分解到六個工作組，各工作組在不同階段的具體工作任務(wù)，是實施處置工作的指南性文件；“2”是指“兩種態(tài)勢”，即重大危險源突發(fā)事故與險情兩種情況的處置流程；“3”是指“三條主線”，即應(yīng)對險情及事故企業(yè)、監(jiān)管部門和專業(yè)機構(gòu)三條主線；“4”是指“四張表”，即4 個工作組的應(yīng)急處置任務(wù)清單詳表。該表與“一張圖”對應(yīng)銜接，將“一張圖”工作職責進一步分解到具體承擔相關(guān)部門、企業(yè)和技術(shù)支撐機構(gòu)，是模塊化分工的任務(wù)清單。同時，為明確具體任務(wù)操作方法，制定了任務(wù)執(zhí)行流程、啟動響應(yīng)模板、信息報送模板、統(tǒng)計表等必要的單項任務(wù)執(zhí)行指導文件。

3 新時代如何優(yōu)化應(yīng)急預案建設(shè)

3.1 健全完善應(yīng)急預案，形成“橫” “縱”多維落地應(yīng)用

新時代應(yīng)急預案要遵循國家和四川省突發(fā)事件總體綱領(lǐng)，加強應(yīng)急預案的統(tǒng)一規(guī)劃和分級分類管理，完善應(yīng)急預案定期評估修訂機制和剛性要求，推動形成橫向到邊、縱向到底的應(yīng)急預案體系。編制修訂省內(nèi)重要目標、重大危險源、重大活動、重大基礎(chǔ)設(shè)施安全保障應(yīng)急預案。會同重慶、云南、貴州、西藏等周邊?。▍^(qū)、市）編制跨區(qū)域、流域應(yīng)急預案。在主要地震斷裂帶、洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)，選取典型重點城鎮(zhèn)和隱患點，開展災(zāi)害風險分析和應(yīng)急能力評估，制定重特大自然災(zāi)害專項應(yīng)急救援行動方案，做好“一城一案”“一點一案”試點工作。

3.2 推動應(yīng)急預案演練機制建設(shè)，避免流于形式

制定突發(fā)事件應(yīng)急預案評估管理辦法和應(yīng)急演練管理辦法，完善應(yīng)急預案評估方法及標準。加強隊伍、裝備、物資等應(yīng)急預案支撐保障，確保應(yīng)急響應(yīng)啟動后各專項任務(wù)措施執(zhí)行到位。制訂并落實年度應(yīng)急演練計劃，鼓勵開展形式多樣、節(jié)約高效的應(yīng)急演練。制定突發(fā)事件應(yīng)急預案編制指南，加強預案編制修訂過程中的風險評估和應(yīng)急資源調(diào)查，完善突發(fā)事件分類與分級標準，規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)分級。開展國家總體應(yīng)急預案、各專項應(yīng)急預案和部門應(yīng)急預案修訂工作，推動省級政府組織編制重要目標、重大危險源、重大活動、重大基礎(chǔ)設(shè)施安全保障應(yīng)急預案。針對可能發(fā)生極為罕見、特別重大突發(fā)事件，編制巨災(zāi)應(yīng)對預案，開展應(yīng)急能力評估。

3.3 建立健全預案督促指導工作機制， 加強預案宣傳培訓

開展常態(tài)化重大災(zāi)害事故應(yīng)急立健全預案督促指導工作機制，開展常態(tài)化重大災(zāi)害事故應(yīng)急少開展一次綜合應(yīng)急演練。加強預案編制修訂過程中的風險評估和應(yīng)急資源調(diào)查，編制預案配套工作手冊、行動方案等支撐文件，提高預案針對性、實用性和可操作性。進一步厘清各級各部門職責邊界，統(tǒng)籌做好上下級、同級、政府與企業(yè)等相關(guān)應(yīng)急預案銜接工作。推進應(yīng)急預案數(shù)字化管理，加強應(yīng)急預案審批、備案等流程管理。建立常態(tài)化應(yīng)急演練制度，堅持每年開展省市縣各級綜合演練，進一步完善預案、磨合機制、鍛煉隊伍，全面提升應(yīng)急實戰(zhàn)能力。

3.4 細化預案“總體—專項—部門”等層級構(gòu)架，加強應(yīng)急預案動態(tài)管理

依照事件分類與分級明確相關(guān)各方職責和任務(wù)，強化上下級預案、同級預案、政府與企業(yè)、相鄰地區(qū)等相關(guān)預案之間的有效銜接，建立國防動員力量和國家應(yīng)急力量在應(yīng)對巨災(zāi)時銜接機制。建設(shè)應(yīng)急預案數(shù)字化管理平臺，加強預案配套工作手冊、行動方案等支撐性文件的編制和管理。

4 結(jié)論

在分析前人對應(yīng)急預案體系理論基礎(chǔ)之上，提出以習近平總書記關(guān)于中國特色社會主義新時代思想為指導，總結(jié)應(yīng)急預案體系設(shè)計原則、存在問題，以重大危險源生產(chǎn)安全突發(fā)事故為例，分析該類突發(fā)事故應(yīng)急預案體系、響應(yīng)流程與優(yōu)化建設(shè)方法，提出了新時代應(yīng)急預案建設(shè)優(yōu)化方法，為健全新時代突發(fā)事件應(yīng)急預案管理體系，促進應(yīng)急預案體系與國家應(yīng)急預案上位規(guī)劃及當?shù)厥∏樯疃热诤暇哂兄匾默F(xiàn)實意義。

我國要向第二個百年目標即現(xiàn)代化強國邁進，就必須提高現(xiàn)代化治理水平，從應(yīng)對大應(yīng)急走向預防大災(zāi)情。習近平新時代是屬于第二個百年的初級階段，是一個經(jīng)濟騰飛、社會飛速發(fā)展的時代，其常常伴隨各類重特大突發(fā)事件，而事件的發(fā)生、發(fā)展及演變充滿了不確定性，需要對既有的應(yīng)急預案體系開展持續(xù)優(yōu)化建設(shè)，不斷總結(jié)應(yīng)急管理經(jīng)驗，完善應(yīng)急體系建設(shè)，提高應(yīng)急處置能力，才能達到保障人民群眾健康權(quán)益和社會和諧發(fā)展的最終目的。