劉 丹

(湖南精算堂工程項目管理有限公司，湖南 長沙 410000)

0 前 言

政府和社會資本合作(PPP)目前在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)過程中得到了廣泛應(yīng)用，PPP模式具有投資額度大、建設(shè)周期長的特點，在建設(shè)過程中如何對項目的成本進(jìn)行合理管控、確保項目的持續(xù)運營，對項目的成敗具有較大意義。因此，對PPP項目的投資及全過程成本進(jìn)行控制是項目管理的重中之重。

PPP模式中，通過政府部門與社會資本方的合作，對社會資金進(jìn)行了調(diào)動，在政府資金不足的情況下不僅滿足了社會的需要，同時為企業(yè)帶來了一定的效益[1]。PPP模式的推動有助于提高公共產(chǎn)品的運營供給效率，降低財政壓力，使項目參與各方的利益達(dá)到最大化[2]。

隨著PPP項目在我國的不斷發(fā)展，相關(guān)研究內(nèi)容也不斷深入。如何對PPP項目的全過程成本進(jìn)行管理，提高項目績效及運營水平，對于PPP項目的可持續(xù)運營具有著重要影響。利用SATI 4.0軟件對知網(wǎng)收錄的“PPP成本管理”相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析，圖1為PPP成本管理知識圖譜，可以發(fā)現(xiàn)，研究內(nèi)容具有較高的集中度。圖2為高頻關(guān)鍵詞云圖，相關(guān)研究內(nèi)容主要集中在PPP項目的財務(wù)管理、工程造價控制及全過程管理。通過圖3可以發(fā)現(xiàn)，近年來針對PPP項目成本管理的研究逐漸成為熱點。

圖1 PPP成本管理知識圖譜

圖2 高頻關(guān)鍵詞云圖

圖3 整體發(fā)文趨勢變化

1 PPP項目中成本管理存在的問題

1.1 項目投資大，回收周期長

PPP項目投資額大，且大多數(shù)項目屬于準(zhǔn)公益性項目。因此，在項目運營的過程中回收周期長，利潤也較低。因此，在項目的運營過程中，如果不注意規(guī)范化管理及運營，可能導(dǎo)致項目的建設(shè)偏離初始目的，導(dǎo)致項目的失敗。不僅給項目的運營帶來不利影響，而且會對政府的社會公信力造成一定影響。

1.2 成本管控僅限于建設(shè)階段，導(dǎo)致運營成本超出預(yù)計

PPP模式中項目的成本，不僅僅受建設(shè)期影響，項目的運營也對項目的成功有著較大影響。對于絕大多數(shù)PPP項目，后期成本較高，僅靠自身較難實現(xiàn)收支平衡，需要依靠政府的財政補助。如果在項目過程中不加大對運營階段的成本管控，必然會導(dǎo)致項目全壽命周期成本超標(biāo)、導(dǎo)致項目的失敗。

1.3 成本管理過程復(fù)雜，影響因素多

PPP項目的發(fā)展受眾多因素的影響。就政府層面而言，政府既是PPP項目的引導(dǎo)著，也是項目的監(jiān)督者。政府行為對PPP項目是否可以取得成功具有較大影響。在PPP項目的建設(shè)及運營過程中，政府是否具有契約精神，對PPP項目的成本管理具有決定性的影響。同時目前尚未有有效的政府信用約束機制，導(dǎo)致項目的成本管理中易出現(xiàn)不可預(yù)計因素的影響，導(dǎo)致項目的失敗。就社會因素而言，在PPP項目的成本管控過程中，相關(guān)管控體系缺乏完整性，且成本管理人員的管理意識不足。

1.4 績效考核指標(biāo)復(fù)雜，執(zhí)行困難

PPP模式通過政府方與私人資本方的合作，在綜合各方利益的基礎(chǔ)上，提高資金利用效率，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，利益共享。但是在PPP項目的特許經(jīng)營周期內(nèi)，如何通過有限的管理促進(jìn)項目的完成，如何合理地對前期制定的目標(biāo)進(jìn)行考核，是一個復(fù)雜的問題。PPP項目績效評估的目的，在于通過對項目階段性的考核與總結(jié)，不斷提升PPP項目的決策、設(shè)計、施工等項目運營全過程的管理水平，以各階段運營的成本管理為出發(fā)點，提升投資效益，實現(xiàn)資金的合理利用。目前績效管理過程中，存在著大量的問題，如考核指標(biāo)復(fù)雜，考核流于表面等問題。有效的績效管理可以不斷促進(jìn)PPP模式的規(guī)范化運營，對于PPP項目的全過程管理特別是成本管理有著較大的正向促進(jìn)價值。

2 PPP項目全過程管理中成本管理的作用

2.1 成本管理是PPP項目全過程運營中的重要控制手段

企業(yè)管理以財務(wù)管理為中心，對于建設(shè)項目來說也是如此。在PPP項目運營過程中，成本管理貫穿項目的整個周期。工程承包企業(yè)的成本管理部門處理對項目建設(shè)、運營過程中的項目投資進(jìn)行真實反映外，也需要對成本進(jìn)行合理控制，動態(tài)的地成本進(jìn)行調(diào)整。因此，在PPP項目的全生命周期，成本管理部門有必要針對PPP項目的特點，建立相關(guān)的管理措施，以成本為著手點，對項目進(jìn)行管控。促進(jìn)項目的可持續(xù)運營。

2.2 合理的成本管控有助于降低項目風(fēng)險

為保障PPP項目的順利進(jìn)行，在項目過程中需要對項目進(jìn)行合理的成本管控。在項目決策期，通過成本管理可以確定具有較高可執(zhí)行性的項目方案，并幫助項目建立可靠的成本管控體系。同時，有效的成本管理體系可以提供項目的履約能力。

在項目建設(shè)中，有效的成本管理可以較好地促進(jìn)項目的按期完成。保障政府和社會資本得到充足的利用，降低項目違約風(fēng)險。同時，對項目的成本進(jìn)行管控，可以防止國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象產(chǎn)生。

在后期的運維管理過程中，項目公司參照考核指標(biāo)及績效評價指標(biāo)等，對項目的支出及收入進(jìn)行管理?？梢暂^好的避免額外風(fēng)險的出現(xiàn)。因此，合理的成本管控有助于降低項目的整體風(fēng)險。

4 基于規(guī)范化管理的PPP項目全過程成本管理的強化措施

1)強化全過程成本管理意識，加強相關(guān)制度建設(shè)，從源頭管控成本風(fēng)險。項目建設(shè)過程中，通過競爭的方式，確定PPP項目的運營主體。通過對初期方案的篩選，明確項目特色，合理計算收益，為運營過程中的規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。同時強化入庫管理制度，對于在建設(shè)過程中，成本管理不善的項目，建立預(yù)警懲罰機制，確保項目的順利完成。加強第三方的監(jiān)管機制，協(xié)調(diào)項目各參與方的權(quán)責(zé)利，合理分配成本管控過程中出現(xiàn)的風(fēng)險。

2)選擇規(guī)范化的社會資本合作方，確保各方利益。在項目運營過程中，選擇有實力、經(jīng)驗豐富的運營商參與建設(shè)與運營。但對于社會資本方，要進(jìn)行合理監(jiān)督。建成后，通過賦予社會資本方特許經(jīng)營權(quán)，通過政府補貼及項目自身運營的方式，確保項目的運營。確保各方利益。

3)強化績效管理，增強過程控制。項目建設(shè)運營過程中，應(yīng)注意強化過程中績效管理，強化對成本管理過程的控制。對每一個階段的成本目標(biāo)進(jìn)行明確，強化過程管控。提升項目的可完成性。在項目的實際操作過程中，根據(jù)PPP項目的性質(zhì)合理對政府的審計范圍進(jìn)行控制，加強過程管理。針對政府付費及財政可行性缺口補助維持運營的項目，政府應(yīng)加強對項目全過程支出的監(jiān)督。PPP項目在前期雖然是由私人資本進(jìn)行出資，但本質(zhì)上的出資承擔(dān)主體還是政府。因此，在全過程成本管理中，應(yīng)加強對于績效的管控。在PPP績效考核的過程及實物操作中，亟需建立有效的管控體系對PPP項目的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，形成一套系統(tǒng)完善的績效評價及管控體系，并提升該體系的可操作性。

4 結(jié) 論

我國近年來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得了較大的進(jìn)展，但就PPP項目的全生命周期成本管理而言，目前仍處發(fā)展過程中。在項目的管控中，僅針對投資過程進(jìn)行成本管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該在對PPP模式充分了解的基礎(chǔ)上，針對我國目前的發(fā)展環(huán)境及發(fā)展階段，依據(jù)項目自身的特色進(jìn)行全生命周期的成本管理，順應(yīng)項目發(fā)展的需要，推動PPP項目的發(fā)展，實現(xiàn)對項目建設(shè)風(fēng)險的有效控制。

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