翁怡嬋，秦曉光，周 剛 ， 齊安翔

(1.國家海洋局東海預(yù)報(bào)中心，上海 200081；2.國家海洋局東海航空支隊(duì)，上海 200081)

引 言

近年來，我國濱海濕地保護(hù)工作取得了一定成效，但由于長期以來的大規(guī)模圍填海活動(dòng)，濱海濕地大面積減少，自然岸線銳減，對(duì)海洋和陸地生態(tài)系統(tǒng)造成損害。為了避免這種現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，2011年7月，在國海發(fā)[2011]26號(hào)文件中首次出現(xiàn)了海洋督察，“海洋督察是指上級(jí)海洋行政主管部門對(duì)下級(jí)海洋行政主管部門、各級(jí)海洋行政主管部門對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)或委托的單位依法履行行政管理職權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動(dòng)”，從文件中可知，“海洋督察的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督”[1]。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案二十四條“健全海洋資源開發(fā)保護(hù)制度”中明確提到“健全海洋督察制度”[2]。2016年12月30日，國家海洋局出臺(tái)《海洋督察方案》[3]，明確由國務(wù)院授權(quán)國家海洋局實(shí)施“海洋督察”，將海洋督察作為海洋生態(tài)文明建設(shè)和法治政府建設(shè)的重要抓手，推動(dòng)地方政府落實(shí)海域海島資源監(jiān)管和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法定責(zé)任，加快解決海洋資源環(huán)境突出問題，促進(jìn)節(jié)約集約利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。2017年按照國務(wù)院批準(zhǔn)同意的《海洋督察方案》，國家海洋局組建了第一批國家海洋督察組，并于當(dāng)年下半年分別進(jìn)駐遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南開展了第一批以圍填海專項(xiàng)督察為重點(diǎn)的海洋督察，重點(diǎn)查擺、解決圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等問題。2018年1月17日，國家海洋局召開新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)我國首批國家海洋督察情況進(jìn)行公布，并發(fā)布了史上最嚴(yán)的圍填海管控措施。2018年7月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》。通知中指出，自然資源部要將加快處理圍填海歷史遺留問題情況納入督察重點(diǎn)事項(xiàng)，督促地方整改落實(shí)，加大督察問責(zé)力度，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任。2019年7月，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《海洋督察方案》和國家自然資源總督察辦公室《關(guān)于印發(fā)2019海洋督察工作安排的通知》[4](自然督辦發(fā)[2019]8號(hào)文)，自然資源部組織的海洋督察正在如火如荼地進(jìn)行。

隨著海洋督察制度的實(shí)施，有關(guān)學(xué)者從不同角度對(duì)海洋督察模式進(jìn)行了研究。2015年，華麗雯在《中國海洋督察制度執(zhí)行研究》[1]中應(yīng)用文獻(xiàn)研究法、理論研究法等對(duì)我國海洋監(jiān)督制度執(zhí)行進(jìn)行研究分析，找出其存在的主要問題，最后提出完善中國海洋督察制度執(zhí)行的對(duì)策建議。2018年，蔡先鳳、童夢(mèng)琪在《國家海洋督察制度的時(shí)效及完善》[2]中研究了海洋督察制度的重大法治意義和主要內(nèi)容以及實(shí)行國家海洋督察制度的實(shí)效，最后指出國家海洋督察制度的不足與規(guī)范。2019年，崔野在《政府機(jī)構(gòu)改革背景下推進(jìn)海洋環(huán)境治理的四個(gè)維度》[3]中提到，在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革過渡期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)盡快修訂相關(guān)法律，重構(gòu)國家海洋督察等治理制度，強(qiáng)化不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)中央和地方改革工作的落實(shí)等四個(gè)維度為主要抓手，以回應(yīng)新時(shí)代對(duì)于海洋治理工作的期待，達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)。

本文簡要介紹完全信息靜態(tài)博弈理論，并用其構(gòu)建模型來分析海洋督察部門和地方政府間的雙方博弈，從另一個(gè)角度來論述我國現(xiàn)階段實(shí)施海洋督察制度的必要性，并提出完善海洋督察模式的建議。

1 完全信息靜態(tài)博弈理論簡介

博弈論是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)的決策以及這種決策的均衡問題。完全信息博弈是指每一參與者都擁有所有其他參與者的特征、策略及得益函數(shù)等方面的準(zhǔn)確信息的博弈[4]。由于目前我國政務(wù)公開化和新聞?shì)浾摰膫鞑?，中央政府、海洋督察部門和地方政府間的收益可被認(rèn)為是已知的，即三者之間的博弈可以被看作是完全信息靜態(tài)博弈。因此，本文用完全信息靜態(tài)博弈去探討海洋督察模式是合理的[5]。

一場(chǎng)博弈中的基本屬性包括：N個(gè)參與者、每個(gè)參與者都具有非空備選策略集Ai，i∈N，收益函數(shù)υi：A1×A2×…×AN，即所有策略的笛卡爾積作為集合，其中每個(gè)參與者的每種策略都對(duì)應(yīng)一個(gè)收益。在一定概率分類分布在可選擇策略中隨機(jī)選擇的決策方式叫做混合策略。混合策略納什均衡是指博弈參與者以一定的概率分布隨機(jī)選擇策略集當(dāng)中的策略，使得其他博弈參與者在各個(gè)可能的策略之間無差異。[6]

2 海洋督察模式的博弈模型分析

2.1 海洋督察隊(duì)伍與地方政府的博弈模型一

這場(chǎng)博弈中，有2個(gè)參與者，海洋督察隊(duì)伍和地方政府。督察過程中地方政府的策略有守法和違規(guī)，同樣，海洋督察隊(duì)伍的策略有監(jiān)管和不監(jiān)管。

設(shè)B1為地方政府選擇守法時(shí)的收益，違規(guī)時(shí)的收益為B2，很明顯地，B1B2-B1。從常識(shí)上看，監(jiān)督成本是一種常規(guī)的操作，這個(gè)成本不會(huì)太高，而地方政府如果違規(guī)獲得的利益不大，就沒有違規(guī)的必要。如果監(jiān)督成本C大于地方政府違規(guī)獲得的利益，實(shí)際上也沒有監(jiān)督的必要；同理，CB2-B1，罰金大于地方政府違規(guī)時(shí)的收益減去守法收益，罰金對(duì)政府威懾力才足夠。但罰金的提高也是有限的。罰金是為了警戒地方政府，罰金與違規(guī)行為匹配才能有效地警戒政府，過高的罰金會(huì)給海洋督察隊(duì)伍帶來權(quán)利尋租的空間，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

從表1中可以看出，E-C0，海洋督察隊(duì)伍的最優(yōu)策略為采取監(jiān)管。設(shè)m為海洋督察隊(duì)伍選擇監(jiān)管的概率，n為地方政府采取守法的概率。在均衡狀態(tài)下，海洋督察隊(duì)伍選擇監(jiān)管與否的期望收益相同，地方政府選擇守法與否的期望收益也相同，借此求解混合策略的納什均衡。

表1 海洋督察隊(duì)伍與地方政府博弈模型一

海洋督察隊(duì)伍選擇監(jiān)管的期望效用為：

n(E-C)+(1-n)(F-C)=nE

(1)

n=(F-C)/F

(2)

當(dāng)n>(F-C)/F，海洋督察隊(duì)伍會(huì)選擇監(jiān)管。

當(dāng)n<(F-C)/F，海洋督察隊(duì)伍不會(huì)選擇監(jiān)管。

地方政府守法與否期望效用為：

mB1+B1(1-m)=m(B2-F)+B2(1-m)

(3)

m=(B2-B1)/F

(4)

m值為地方政府守法與否的臨界點(diǎn)，當(dāng)m<(B2-B1)/F，地方政府會(huì)選擇違規(guī)，當(dāng)m>(B2-B1)/F，地方政府會(huì)選擇守法。

該博弈模型的混合策略納什均衡為((F-C)/F，(B2-B1)/F)。

2.2 海洋督察隊(duì)伍與地方政府的博弈模型二

事實(shí)上，上述模型是比較理想化的，在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府的違規(guī)操作往往是精心策劃的，比如圍填海“化整為零”審批中，往往項(xiàng)目名字都不一樣，而且各個(gè)子項(xiàng)目審批手續(xù)都是完善的，海洋督察隊(duì)伍精力有限，有時(shí)候經(jīng)驗(yàn)也不足，很難準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)地方政府的違規(guī)行為，因此我們將海洋督察隊(duì)伍進(jìn)行檢查時(shí)能夠發(fā)現(xiàn)地方政府的違規(guī)行為的概率設(shè)為p。在這一假定條件下，海洋督察隊(duì)伍對(duì)地方政府進(jìn)行檢查但未能發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，海洋督察隊(duì)伍仍然付出了監(jiān)管成本C，則海洋督察隊(duì)伍、地方政府的雙方博弈矩陣如表2：

表2 海洋督察隊(duì)伍與地方政府的博弈模型二

海洋督察隊(duì)伍選擇監(jiān)管的期望效用為：

np(E-C)+p(1-n)(F-C)+n(1-p)(E-C)-C(1-n)(1-p)=nE

(5)

n=(Fp-Cp)/(Fp-Cp+C)

(6)

當(dāng)n>(Fp-Cp)/(Fp-Cp+C)，海洋督察隊(duì)伍會(huì)選擇監(jiān)管。

當(dāng)n<(Fp-Cp)/(Fp-Cp+C)，海洋督察隊(duì)伍不會(huì)選擇監(jiān)管。

地方政府守法與否期望效用為：

mpB1+mB1(1-p)+B1(1-m)=mp(B2-F)+mB2(1-p)+B2(1-m)

(7)

m=(B2-B1)/Fp

(8)

m值為地方政府守法與否的臨界點(diǎn)，當(dāng)m<(B2-B1)/Fp，地方政府會(huì)選擇違規(guī)，當(dāng)m>(B2-B1)/Fp，地方政府會(huì)選擇守法。

該博弈模型的混合策略納什均衡為:((Fp-Cp)/(Fp-Cp+C),(B2-B1)/Fp)。

3 督察實(shí)例

2017年海洋督察中發(fā)現(xiàn)，2010年至2015年，大連原普灣新區(qū)管理委員會(huì)違法實(shí)施圍填海，海洋部門對(duì)其作出了罰款3.14億元的處罰決定，但罰款全由原普灣新區(qū)財(cái)政局直接撥付。大連原普灣新區(qū)于2010年4月誕生是大連市最年輕的開放先導(dǎo)區(qū)，是大連新市區(qū)的核心區(qū)和大連新的城市中心，肩負(fù)著承接大連主城區(qū)城市功能和產(chǎn)業(yè)向北轉(zhuǎn)移，引領(lǐng)大連新一輪開發(fā)開放和經(jīng)濟(jì)騰飛，打造遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶新增長極的重大使命。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，普灣新區(qū)成立僅半年，掛牌生意土地近80宗，出讓土地面積1245 hm2，成交價(jià)值375億元。根據(jù)博弈模型二，當(dāng)m<(B2-B1)/Fp，地方政府會(huì)選擇違規(guī)，由數(shù)據(jù)可以看出，B2=375億元，F(xiàn)=3.14億元，由于是違法實(shí)施圍填海，B1=0，P小于1，臨界值(B2-B1)/Fp很小，即政府守法的概率很小，所以地方政府選擇了違規(guī)，而在海洋部門對(duì)其作出罰款的處罰決定之后，罰款竟然由普灣新區(qū)財(cái)政局直接撥付，違法填海罰款由地方財(cái)政代繳，或者先收繳再返還給違法企業(yè)，行政處罰流于形式。政府不是單獨(dú)自己違法填海的，而是配合企業(yè)違法填海，企業(yè)是逐利的，如果罰款直接罰企業(yè)，企業(yè)就會(huì)權(quán)衡利弊，很可能就不會(huì)違法填海。從這個(gè)例子上說，由于B2政府違規(guī)獲得的利益實(shí)在太大，導(dǎo)致地方政府違規(guī)的概率大大提高，為了降低地方政府違規(guī)的概率，一方面，要適當(dāng)提高罰金F，正如前文所述，罰金是為了警戒地方政府，罰金與違規(guī)行為匹配才能有效地警戒政府，罰金3.14億元與違規(guī)獲益相比較少，但過高的罰金會(huì)給海洋督察隊(duì)伍帶來權(quán)利尋租的空間，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，以及提高督察時(shí)能夠發(fā)現(xiàn)地方政府的違規(guī)行為的概率p，還有，政府守法獲得的利益與違法獲得的利益之差不能太大，換句話說，要提高B1，這樣就能大大降低m，從而降低地方政府違規(guī)的概率。

4 結(jié)論

本文通過運(yùn)用完全信息靜態(tài)博弈的方法，分析了海洋督察過程中海洋督察隊(duì)伍與地方政府的雙方博弈，提出了以下幾點(diǎn)結(jié)論和建議：

(1)海洋督察隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)采取加強(qiáng)監(jiān)管的方式，適當(dāng)提高罰金F，罰金應(yīng)介于能夠警戒地方政府以及不至于讓海洋督察隊(duì)伍帶來權(quán)利尋租的空間之間，可以降低地方政府違規(guī)的臨界點(diǎn)，減少地方政府違規(guī)的圍填海行為，從而達(dá)到博弈雙方混合策略的納什均衡。

(2)海洋督察隊(duì)伍應(yīng)該完善自己的監(jiān)管體制，降低監(jiān)管成本C，降低海洋督察隊(duì)伍監(jiān)管的臨界點(diǎn)，這樣也能減少地方政府的違規(guī)現(xiàn)象。

(3)在以后的海洋督察中，形成統(tǒng)一、專門的海洋督察部門，采取多樣性的監(jiān)督方式，可以提高督察時(shí)能夠發(fā)現(xiàn)地方政府的違規(guī)行為的概率p。