文/黃樂平 韓容

（本文作者黃樂平，正高級(jí)研究員、法學(xué)博士，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任；韓容，法學(xué)碩士，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心研究員）

編輯 包冬冬

《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）于2011年7 月1 日正式實(shí)施。其中，工傷保險(xiǎn)先行支付制度被認(rèn)為是該法中的最大亮點(diǎn)。由于很多工傷職工所在的用人單位沒有為其依法繳納工傷保險(xiǎn)，在發(fā)生工傷事故后，用人單位無力或無意支付其工傷保險(xiǎn)待遇，導(dǎo)致很多工傷職工無法獲得工傷賠償。因此，工傷保險(xiǎn)先行支付制度有助于保障工傷勞動(dòng)者的基本勞動(dòng)權(quán)益和降低其工傷維權(quán)成本，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平和正義具有重大意義。然而，10 年來，各地雖然在現(xiàn)有的法律框架下基本落實(shí)了該制度，但其實(shí)施效果相較于立法目標(biāo)而言還相差甚遠(yuǎn)。

調(diào)研背景

工傷保險(xiǎn)先行支付制度已運(yùn)行逾10 年，但具體實(shí)施情況和效果還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。為了全面了解該制度的具體實(shí)施情況，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（以下簡(jiǎn)稱“義聯(lián)中心”）通過政府信息公開、案例分析、問卷訪談等研究方式對(duì)全國(guó)31 個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級(jí)和310 個(gè)地市（自治州）級(jí)的人社部門展開了調(diào)研。

在申請(qǐng)政府信息公開方面，除香港、澳門、臺(tái)灣3 個(gè)地區(qū)外，義聯(lián)中心通過郵寄和網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)方式向全國(guó)各地的人社部門申請(qǐng)公開2011年7 月1 日至2020 年12 月31 日關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的具體數(shù)據(jù)，共計(jì)341 份申請(qǐng)。其中，有42個(gè)地區(qū)給出了具體關(guān)于先行支付情況的具體數(shù)據(jù)，有231 個(gè)地區(qū)告知不予公開相關(guān)數(shù)據(jù)，68 個(gè)地區(qū)未對(duì)義聯(lián)中心的申請(qǐng)作出回應(yīng)。

同時(shí)，義聯(lián)中心通過“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”檢索找到關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的司法案例1 269 個(gè)，涉及29 個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)），未檢索到青海、西藏這兩個(gè)地區(qū)的司法案例。

調(diào)研結(jié)果

經(jīng)辦層面：先行支付申請(qǐng)與核定數(shù)量在逐漸提升，但僅限于部分地區(qū)

義聯(lián)中心通過調(diào)研獲取的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的受理和核定數(shù)量在逐漸提升，但地區(qū)差異較大。如表1 所示，各地區(qū)從2016 年開始申請(qǐng)和核定的工傷保險(xiǎn)待遇先行支付數(shù)量有了顯著的提升，尤其是湖南省常德市、福建省廈門市、浙江省杭州市等地區(qū)。同時(shí)，遼寧省遼陽(yáng)市、黑龍江省雙鴨山市等地區(qū)也有少量的申請(qǐng)。然而，四川省雅安市、湖南省株洲市、安徽省淮南市等諸多地區(qū)至今尚未收到工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)。

表1 2011—2020年關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的申請(qǐng)和核定數(shù)量

制度層面：部分地區(qū)出臺(tái)了專門文件，重視農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)待遇先行支付

義聯(lián)中心通過查閱北大法寶、地方政府網(wǎng)站等，對(duì)關(guān)于工傷保險(xiǎn)先行支付制度的地方性規(guī)范進(jìn)行了檢索和梳理。根據(jù)檢索結(jié)果顯示，目前，有14 個(gè)地區(qū)在地方性工傷保險(xiǎn)制度中納入了先行支付的規(guī)定，有12 個(gè)地區(qū)制定了關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的單行地方性規(guī)范文件（見表2）。同時(shí)，安徽省、遼寧省、貴州省、四川省、浙江省、寧夏等7 個(gè)地區(qū)在地方規(guī)范性文件中特別規(guī)定了農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的內(nèi)容。

表2 各地關(guān)于工傷保險(xiǎn)先行支付制度的單行規(guī)范性文件

（續(xù)表）

司法層面：案例數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，勞動(dòng)者的勝訴率較高

義聯(lián)中心在中國(guó)裁判文書網(wǎng)以“社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付”作為關(guān)鍵詞，檢 索2011 年7 月1 日 至2021年6 月30 日期間關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的司法案例，共檢索到1 269 個(gè)案例，其中包括2021 年的8 個(gè)案例。因工傷保險(xiǎn)待遇先行支付而引起的行政訴訟和追償案例數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，在2019 年高達(dá)274 例。

同時(shí)，各地區(qū)因先行支付產(chǎn)生的司法案例的數(shù)量，地區(qū)差異也比較大，重慶市、四川省、江蘇省等7個(gè)地區(qū)的數(shù)量較多。值得注意的是，在這些關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的司法案例中，勞動(dòng)者的勝訴率較高，維持在70%左右。

制度實(shí)施過程中存在的問題

工傷保險(xiǎn)先行支付制度在過去的10 年里取得了顯著的成績(jī)，但也逐漸暴露出諸多問題，嚴(yán)重阻礙了該制度的全面落實(shí)和實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的社會(huì)保障功能。

部分社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)怠于履行法定職責(zé)

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有受理與核定工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)的法定職責(zé)，但是部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并未依法履行該職責(zé)。這主要體現(xiàn)在口頭答復(fù)工傷勞動(dòng)者的先行支付申請(qǐng)或者以明顯不合理的理由拒絕先行支付申請(qǐng)。正如此次調(diào)研結(jié)果顯示，部分地區(qū)核準(zhǔn)數(shù)量比較多，但是很多地區(qū)一例都沒有，卻有不少的司法案例數(shù)量，顯然不符合實(shí)踐情況。例如，在“杜春娥、趙親英、杜俊鵬、杜俊鑫訴被告臨汾市工傷保險(xiǎn)管理鑒定服務(wù)中心工傷行政賠償糾紛案”中，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以口頭形式答復(fù)或者拒絕答復(fù)，導(dǎo)致勞動(dòng)者無法通過行政訴訟獲得救濟(jì)[詳見山西省臨汾市堯都區(qū)人民法院（2017）晉1002 行初1 號(hào)行政判決書]。

同時(shí)，部分社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將符合法律規(guī)定的工傷先行支付申請(qǐng)拒之門外，通常以“未出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則”“上級(jí)部門未批準(zhǔn)”“缺乏支付系統(tǒng)”等明顯不合理的理由不履行受理與核定工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)的法定職責(zé)，顯然未做到“依法行政”。

部分社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)增設(shè)受理和支付條件致使工傷者的訴累較為嚴(yán)重

在實(shí)踐中，部分社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)增設(shè)工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的受理與核定條件，極大地壓縮了該制度的適用范圍。具體來說，對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第41 條規(guī)定的“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”“工傷事故”“用人單位拒不支付”的適用存在片面性、狹隘性、機(jī)械性。例如，在“唐邦安訴北京市房山區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心不履行工傷保險(xiǎn)待遇先行支付法定職責(zé)案件”中，北京市房山區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中將患職業(yè)病的工傷勞動(dòng)者排除在先行支付的范圍之外，顯然是對(duì)“工傷事故”的狹隘理解。

同時(shí)，部分社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提高工傷勞動(dòng)者證明用人單位拒不支付工傷保險(xiǎn)待遇的證明標(biāo)準(zhǔn)。典型的情況是要求窮盡法律救濟(jì)程序，甚至在工傷勞動(dòng)者拿到“執(zhí)行終結(jié)”等法律文書之后，仍拒絕先行支付。例如，在“汪某某與懷寧縣醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理中心勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理不履行先行支付工傷保險(xiǎn)待遇法定職責(zé)案”[詳見安徽省懷寧縣人民法院（2017）皖0822 行初53號(hào)行政判決書]中，法院認(rèn)為“法院裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序”并非“中止執(zhí)行”，故不符合申請(qǐng)先行支付法律規(guī)定的情形。

此外，還有部分社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要求由法院判決支付后方才先行支付，甚至在法院判決后仍拒絕先行支付，導(dǎo)致工傷勞動(dòng)者的訴累嚴(yán)重，有違該支付的即時(shí)救濟(jì)社會(huì)保障功能。這也解釋了調(diào)研結(jié)果——該制度引起的司法案件數(shù)量較多，且勞動(dòng)者勝訴率高的情況。更有甚者，部分社保機(jī)構(gòu)在職工手握多份勝訴判決后，仍拒絕先行支付。例如，“袁群彥與烏魯木齊市社會(huì)保險(xiǎn)管理局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政確認(rèn)一案”[詳見新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市水磨溝區(qū)人民法院（2019）新0105 行初262 號(hào)行政判決書]，從2011 年到2021 年持續(xù)10 年，袁群彥拿到了10 份生效判決后，仍沒有獲得工傷保險(xiǎn)待遇先行支付。

跨地域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)地不明確

實(shí)踐中，跨地域生產(chǎn)企業(yè)工傷勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)地分歧較大。目前，有向用人單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地申請(qǐng)、向用人單位注冊(cè)地申請(qǐng)、公司的注冊(cè)地或主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)先行支付申請(qǐng)這3 種情形，甚至也有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地和注冊(cè)地都不受理的情形，大幅提升了工傷勞動(dòng)者獲得工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的難度。

工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的項(xiàng)目和數(shù)額爭(zhēng)議較大

雖然根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》第8 條規(guī)定，用人單位未按照規(guī)定按時(shí)足額支付的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)由工傷保險(xiǎn)基金支付的項(xiàng)目。然而，實(shí)踐中對(duì)于工傷保險(xiǎn)基金支付的項(xiàng)目和數(shù)額還是存在爭(zhēng)議。例如，如何先行支付傷殘津貼，是否可以一次性支付；因用人單位少報(bào)勞動(dòng)者工資而形成的待遇差額是否屬于先行支付的范圍；以及由于第三人侵權(quán)的原因造成的工傷，工傷勞動(dòng)者是否可以申請(qǐng)先行支付。這些爭(zhēng)議都導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法不統(tǒng)一。

制度落實(shí)難的原因

工傷保險(xiǎn)先行支付制度難以落實(shí)的根源，主要在于法律制度層面未跟上實(shí)踐的發(fā)展變化，以及工傷保險(xiǎn)基金的運(yùn)行壓力日益增加。

工傷保險(xiǎn)待遇先行支付規(guī)定不完善

從制度層面來看，工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的現(xiàn)有依據(jù)主要是《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》以及一些地方性規(guī)范。然而這些法律法規(guī)僅對(duì)工傷保險(xiǎn)先行支付制度的情形、審核、追償?shù)葍?nèi)容作出宏觀性規(guī)定，而工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的具體條件、審核內(nèi)容、支付的具體項(xiàng)目和數(shù)額、追償方案、財(cái)務(wù)審計(jì)、基金風(fēng)險(xiǎn)控制等配套制度體系與運(yùn)行系統(tǒng)都未進(jìn)一步明確。正如上文所述，部分社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕先行支付申請(qǐng)的理由是“無具體實(shí)施細(xì)則”“電腦系統(tǒng)不支持”“無法操作”等現(xiàn)實(shí)性難題。

工傷保險(xiǎn)基金的運(yùn)行壓力較大

隨著工傷保險(xiǎn)基金的支出日益增長(zhǎng)，加之社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后難以追償，甚至無法追償，工傷保險(xiǎn)基金的運(yùn)行壓力較大。

第一，部分地區(qū)的工傷保險(xiǎn)基金出現(xiàn)“虧空”。雖然全國(guó)各地區(qū)工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)在逐年增長(zhǎng)，但在2019 年上海市、河南省、浙江省、江蘇省，2020 年在海南省、北京市都出現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)基金支出高于收入的情況，北京市甚至在2020 年虧空16.6 億，無疑讓工傷保險(xiǎn)待遇先行支付工作更加困難。

第二，工傷保險(xiǎn)待遇先行支付后追償困難。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后的追償規(guī)定了責(zé)令支付、要求償還的方式，但這些方式缺乏執(zhí)行力度和強(qiáng)制手段，對(duì)無法追回的基金也未作財(cái)務(wù)處理規(guī)定。本次調(diào)研的結(jié)果也顯示，大部分地區(qū)的追償機(jī)制還未建立和完善，追償金額較少，有的地區(qū)甚至未追回任何資金，僅福建省、浙江省杭州市、遼寧省鐵嶺市等少數(shù)地區(qū)追償?shù)慕痤~和比例較高。

工傷保險(xiǎn)先行支付制度完善對(duì)策和建議

針對(duì)上述諸多問題，工傷保險(xiǎn)先行支付制度還需要在以下4 個(gè)方面進(jìn)行完善。

第一，盡快完善立法。針對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的適用條件、支付項(xiàng)目、追償機(jī)制等方面存在的問題，建議對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》進(jìn)行修改，或者以行政法規(guī)、司法解釋等形式，針對(duì)現(xiàn)行制度中存在的不足作出統(tǒng)一的規(guī)定。

第二，堅(jiān)持依法行政。部分社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦部門增設(shè)先行支付的條件或拒不支付法院的判決都是未履行職能的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)即時(shí)糾正。鑒于法律法規(guī)的修訂和完善還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦部門在履行職責(zé)過程中，對(duì)確因配套的措施未明確難以操作的，也應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定向上級(jí)單位或有權(quán)機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告，尋求解決問題的渠道。而不能以“配套措施不到位”怠于履行職責(zé)。同時(shí)，社保經(jīng)辦部門應(yīng)建立健全后續(xù)追償?shù)穆?lián)動(dòng)機(jī)制，通過訴訟等方式積極追償。

第三，提高統(tǒng)籌層次。工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支有利于提高基金的共濟(jì)和保障能力，提高基金使用效率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保持工傷保險(xiǎn)的公平性、可持續(xù)性。截止到2020 年底，全國(guó)目前僅4 個(gè)直轄市及河北、山西、廣東、貴州、青海、西藏、新疆兵團(tuán)實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，其他省份還未實(shí)現(xiàn)。因而，工傷保險(xiǎn)基金今后還需要全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，從而為工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度的落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

第四，加強(qiáng)法律賦能。由于勞動(dòng)者維權(quán)能力不足，所以應(yīng)通過宣傳培訓(xùn)、法律援助、集體性權(quán)利維護(hù)活動(dòng)等方式，幫助勞動(dòng)者表達(dá)訴求和尋求救濟(jì)，特別是需要發(fā)揮專業(yè)法律援助機(jī)構(gòu)或公益組織的作用。