段鴻斌

地方各級監(jiān)察機關通過制定和執(zhí)行監(jiān)察規(guī)范性文件，履行監(jiān)察專責。如何通過備案審查機制，監(jiān)督這一新的制度規(guī)范合法，保障監(jiān)察權正確有效行使，成為當前的一個新課題?！斗ㄒ?guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下稱《工作辦法》）授權地方各級人大常委會對本級監(jiān)察委員會制定的有關規(guī)范性文件進行備案審查，此后，省級人大常委會開始修訂規(guī)范性文件備案審查制度，部分地方將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍[1]。《法治中國規(guī)劃（2020—2025）》明確提出，“強化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規(guī)范性文件、地方各級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查?！蹦壳?，地方“一府一委兩院”制定的規(guī)范性文件已基本納入同級地方人大常委會備案范圍，接受人大監(jiān)督[2]。但是，地方監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的制度建設較為遲緩，制約審查工作的開展。地方監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，應當基于其制定目的、規(guī)范內(nèi)容與地方監(jiān)察機關獨特的領導體制，建立三重備案審查機制，從而實現(xiàn)全面有效監(jiān)督。

一、地方監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的前提條件：厘清定義與依法公開

（一）地方監(jiān)察規(guī)范性文件定義的不統(tǒng)一影響備案審查范圍

國家監(jiān)察體制改革之初，作為試驗改革的三地監(jiān)察機關就在制定監(jiān)察規(guī)范性文件?！侗O(jiān)察法》施行后，各級監(jiān)察機關普遍制定、執(zhí)行和適用監(jiān)察規(guī)范性文件。黨的十九大以來，以國家監(jiān)察委名義制定《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等33件監(jiān)察規(guī)范性文件，地方各級監(jiān)察機關普遍制定了規(guī)范性文件[3]。十八屆四中全會《決定》要求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法等法律的規(guī)定，備案審查制度主要包括備案、審查以及糾正三方面的內(nèi)容[4]。實現(xiàn)審查全覆蓋的條件是備案全覆蓋。地方監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查的前提是，對地方監(jiān)察規(guī)范性文件作出規(guī)范定義。“沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。”[5]《立法法》《監(jiān)察法》《政務處分法》，以及《監(jiān)察法實施條例》均沒有對監(jiān)察規(guī)范性文件的定義作出規(guī)定?！豆ぷ鬓k法》也沒有明確界定何謂地方監(jiān)察規(guī)范性文件。監(jiān)察規(guī)范性文件的立法定義有待明確[6]。

1.地方監(jiān)察規(guī)范性文件現(xiàn)行定義的局限性

對監(jiān)察規(guī)范性文件的定義，學術界和實務界的觀點并不一致。有學者認為，監(jiān)察規(guī)范性文件，是指“為了實施法律和執(zhí)行政策，各級監(jiān)察委員會依程序制定并公開發(fā)布的，或者經(jīng)本級監(jiān)察委員會批準而以監(jiān)察委員會辦公廳（室）名義發(fā)布的，約束不特定公民、組織的行為或者影響不特定公民、組織的權利義務，在一定時間內(nèi)反復適用的監(jiān)察法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件”[7]。也有學者認為，“監(jiān)察規(guī)范性文件，是相對于監(jiān)察立法而言的，不對其他國家機構產(chǎn)生必然拘束力?！盵8]多數(shù)省級人大常委會的備案審查條例規(guī)定，監(jiān)察規(guī)范性文件，是指本行政區(qū)域內(nèi)有關國家制定的涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復適用的文件。地方監(jiān)察機關對其制定的規(guī)范性文件的定義，采用“雙重主體+規(guī)范要件+效力形式”三要素方式，即地方紀委監(jiān)委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復適用的文件[9]。這種定義模式，要素概括是否齊全、準確姑且不論，就審查的主體而言，已超出地方人大常委會的權限范圍。

地方人大常委會、地方監(jiān)察機關對監(jiān)察規(guī)范性文件的上述定義，沒有準確、完整地概括出文件獨特的規(guī)范性質、規(guī)范形式與實踐樣態(tài)?！凹o檢監(jiān)察法規(guī)制度不是靜態(tài)的發(fā)條，而是動態(tài)的法治，需要形成連貫的治理過程和完整的治理體系?！盵10]接受地方人大立法備案審查的主體包括地方立法機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關和檢察機關，審查的對象范圍既包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，又包括其他規(guī)范性文件。對監(jiān)察規(guī)范性文件作出立法定義的要求是，種屬關系清晰、內(nèi)涵明確，抽象概括出地方監(jiān)察機關及其聯(lián)合其他機關所制定的規(guī)范性文件所具有的共同屬性。

2.地方監(jiān)察規(guī)范性文件合理定義的方法論

何為地方監(jiān)察規(guī)范性文件，可循法語義學就特定對象進行定義的 “三領域”模式，即肯定的候選、否定的候選與中性候選的方法論進行概括。“三領域模式有助于讓核心的方法論角色在概念上得以被相對明確的界定。”[11]具體而言，作為“肯定的候選對象”的地方監(jiān)察規(guī)范性文件，是指地方監(jiān)察機關按照程序制定的對監(jiān)察對象、有關機關、單位和組織具有監(jiān)察監(jiān)督效力，在一定時期內(nèi)反復適用的文件。這種定義，明確了文件的核心要素與典型特征，限定了制定主體、適用對象，效力特征與適用時限。凡是符合該特征的文件，應當納入備案審查范圍。

“否定的候選對象”意味著，地方監(jiān)察機關所制定的內(nèi)部管理文件，不屬于備案審查對象。這主要包括涉及監(jiān)察機關人事調(diào)整等日常事務，以及請示、報告、會議紀要、情況通報等公文。這些文件不涉及監(jiān)察規(guī)范體系的整體運行與國家法制統(tǒng)一，無需接受備案審查。

地方監(jiān)察機關與同級紀委合署辦公，同時承擔執(zhí)紀監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)察職責，制定的部分規(guī)范性文件較為特殊，超出“肯定的候選對象”的限定范圍，具有語義學上的判斷余地，可謂“中性候選對象”。“對法律的定義而言，最有可能被用來作為這個一般范疇的就是行為規(guī)則的一般范圍。”[12]對這類文件，不能簡單以制定主體要素判斷，需要基于規(guī)范的目的、性質及其效力范圍，確定是否屬于監(jiān)察規(guī)范性文件，包括三種類型。

第一類是地方監(jiān)察機關聯(lián)合本級執(zhí)法部門、司法機關，派駐、派出的監(jiān)察機構制定的規(guī)范性文件。這類文件內(nèi)容涉及監(jiān)察監(jiān)督權、調(diào)查權或處置權的具體運用，集中體現(xiàn)地方監(jiān)察機關的行權意志，聯(lián)合發(fā)文機關主要是配合執(zhí)行，屬于監(jiān)察規(guī)范性文件，應當納入備案審查范圍。第二類是監(jiān)察機關內(nèi)設機構制定的規(guī)范性文件，是否接受備案審查，需要從文件的條款效力進行具體判斷，如對外發(fā)生效力，則應納入審查范圍。比如，法規(guī)室作出的咨詢答復、規(guī)范解釋，雖然以自身名義制定下發(fā)，仍屬于監(jiān)察規(guī)范性文件。第三類是監(jiān)察機關與本級紀律檢查機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，這類文件不屬于監(jiān)察規(guī)范性文件，需要通過銜接聯(lián)動機制，接受備案審查。

（二）地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息公開不足制約備案審查的開展

對地方監(jiān)察規(guī)范性文件進行備案審查，除了審查對象范圍的確定，另一個先決條件是文件信息公開?！靶畔⑹菣嗔\行的載體，信息公開是現(xiàn)代民主國家公民監(jiān)督公權力行使的重要制度機制?！盵13]地方監(jiān)察工作信息公開的對象范圍，不能排除監(jiān)察規(guī)范性文件[14]。目前，極個別地方監(jiān)察機關通過官網(wǎng)，零星公開了監(jiān)察規(guī)范性文件，絕大多數(shù)文件的全文沒有向社會公開[15]。地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息向社會公開極為不足的現(xiàn)實，致使地方立法機關的主動審查受阻，審查申請、審查要求無從提出，在監(jiān)察信息公開爭議無司法救濟的條件下，違憲違法的文件主要訴諸于備案審查途徑解決[16]。

地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息公開的主要原因是，立法規(guī)定不具體，制定機關主動公開的意愿較低。監(jiān)察法只原則性規(guī)定了監(jiān)察機關依法公開監(jiān)察工作信息，缺少程序規(guī)范的明確約束。“監(jiān)察信息公開的問題亟待制定監(jiān)察法規(guī)，可采取肯定列舉加詳列豁免范圍的模式，對監(jiān)察信息公開范圍進行立法?！盵17]除涉密文件外，應當以公開為原則，不公開為例外，且需同時向備案審查機關和社會公開;不僅公開文件的內(nèi)容，還定期公開規(guī)范性文件的目錄清單。

實際上，監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)在立法過程中，立法草案均向公民和社會公開征求意見，部分意見被采納[18]。既然監(jiān)察立法性文件都能夠依法公開，作為規(guī)范位階較低的地方監(jiān)察規(guī)范性文件，就不能不遵守監(jiān)察信息公開。法律規(guī)范非公開則無效的程序正義原則，同樣適用于地方監(jiān)察法治。地方監(jiān)察規(guī)范性文件不公開或者公開程度不高，備案審查難以實現(xiàn)全覆蓋;同時，公民無從提起審查申請，相應的知情權、監(jiān)督權難以保障，地方監(jiān)察機關以此接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，也就容易被弱化。

二、地方監(jiān)察規(guī)范性文件現(xiàn)行立法備案審查制度之檢視

（一）備案審查的范圍尚未實現(xiàn)全覆蓋

部分省級人大常委會將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍，但審查的文件類別、審查標準、審查程序和糾錯機制等方面并沒有完全參照《工作辦法》，反映出審查監(jiān)督強度不一致，備案審查工作推進不平衡?！豆ぷ鬓k法》沒有規(guī)定地方人大常委會開展審查的時限，但并不表明備案審查可以推遲[19];恰恰相反，“應當盡快督促各省級人大常委會對報送備案的監(jiān)察規(guī)范性文件制定適當?shù)膶彶槌绦颉盵20]。

地方人大及其常委會監(jiān)督本級監(jiān)察機關的工作，地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權力機關和上一級監(jiān)察委員會負責。憲法規(guī)定的地方人大及其常委會對本級監(jiān)察機關進行監(jiān)督，是一項憲法義務。監(jiān)察機關制定監(jiān)察規(guī)范性文件，其實質在于，通過設定非法律的抽象性規(guī)則，執(zhí)行法律和監(jiān)察法規(guī)，調(diào)整地方監(jiān)察事務，監(jiān)察本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)察對象，屬于專責于監(jiān)察職責的一項具體職權。對此，地方國家權力機關應予以同步監(jiān)督，不得放棄或殆于行使。

地方各級監(jiān)察機關由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會負責，并接受其監(jiān)督，地方國家權力機關監(jiān)督本級監(jiān)察機關在憲法作出授權的條件下，仍需要通過國家立法或者地方性法規(guī)予以具體化、程序化?！胺彩侨舜蟊O(jiān)督對象制定的規(guī)范性文件，都要報送本級人大常委會備案并接受審查?！盵21]這是對“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的正確理解[22]。地方人大及其常委會對本級監(jiān)察機關進行監(jiān)督，“堅持依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”[23]?！叭舜蟪Ｎ瘯皇莻€人決定問題，而是權在集體。”[24]地方人大常委會在沒有修訂備案審查條例，將監(jiān)察規(guī)范性文件納入審查范圍之前，即便有審查的行權意愿，也因缺少法定的程序機制而無法監(jiān)督。

（二）合憲性審查缺失或程序規(guī)定過于簡化

全國人大常委會法工委在近年的備案審查實踐中，已經(jīng)適用合憲性審查標準。部分地方人大常委會在新修訂的規(guī)范性文件備案審查條例中，未將合憲性審查作為規(guī)范性文件的審查標準[25]。部分地方人大雖然將合憲性審查作為監(jiān)察規(guī)范性文件的審查標準，但程序規(guī)定過于簡化。比如，云南省人大常委會備案審查條例規(guī)定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在合憲性問題時，縣級以上人大常委會應當按照相關規(guī)定向全國人大常委會提出申請請求。江蘇省人大常委會規(guī)定“按照國家有關規(guī)定處理”， 天津市人大常委會規(guī)定“經(jīng)主任會議同意，向全國人大常委會法工委報告”。我們認為，地方人大常委會應當對監(jiān)察規(guī)范性文件是否合憲進行審查，并依法定程序作出處理。

憲法具有最高的法律地位與法律效力。地方人大及其常委會的首要職權是，在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行[26]。糾正本級監(jiān)察機關制定的與憲法相抵觸的規(guī)范性文件，是保證憲法實施、維護憲法權威的必要制度設計。地方人大常委會不是合憲性審查機關，但是，有權根據(jù)憲法規(guī)范、憲法原則和憲法精神，對監(jiān)察規(guī)范性文件是否合憲作出判斷，并依據(jù)法定程序向合憲性審查機關報告。地方監(jiān)察機關遵守憲法，必然要求其制定的規(guī)范性文件合憲。要實現(xiàn)該目標，不能僅靠監(jiān)察機關內(nèi)部的合法性審核機制，還須接受合憲性審查標準之考驗。

全國人大常委會備案審查機構認為，至少省級人大常委會應當將合憲性審查作為規(guī)范性文件的審查標準[27]。將合憲性審查排除在地方監(jiān)察規(guī)范性文件的審查標準范圍之外，不符合憲法賦予地方國家權力機關監(jiān)督職權之根本目的，還會致使不合憲甚至違憲的地方監(jiān)察規(guī)范性文件得不到及時糾正。對沒有規(guī)定合憲性審查的省級人大規(guī)范性文件備案審查條例，全國人大常委會備案審查機構應當提出糾正意見。地方監(jiān)察規(guī)范性文件合憲性審查的程序，應遵循合法性審查優(yōu)先、合憲性嫌疑報告、違憲判斷審慎等原則，作為我國合憲性審查程序機制的構成部分，由合憲性審查機關作出統(tǒng)一規(guī)定。

（三）適當性審查易消解文件的監(jiān)察實效

部分地方人大常委會對監(jiān)察規(guī)范性文件“是否明顯不適當”進行審查，審查標準的具體構成，參考《工作辦法》的規(guī)定，包括明顯違背社會主義價值觀和公序良俗，權利義務明顯不合理，立法手段與立法目的明顯不匹配，現(xiàn)實變化不宜實行，以及其他明顯不適當?shù)那樾?。立法監(jiān)督中的適當性審查，其規(guī)范構成高度抽象，以對審查對象的價值判斷為主，評價的角度、方式多元化。適當與合理的含義相近似。“一般認為，不適當就是不公平、不合理?！盵28]溯源立法監(jiān)督制度，適當性審查主要用于立法權約束行政權，保障合理行政。立法機關監(jiān)督行政機關的抽象命令、規(guī)定是否適當，要結合授權范圍、制定依據(jù)、規(guī)范的平等適用等，作出綜合判斷，“不合理的程度必須非常嚴重，表現(xiàn)出專橫和武斷的性質時，才能成為撤銷的理由”[29]。我國地方人大的備案審查制度中的適當性審查標準，主要適用于地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件的備案審查。對地方監(jiān)察規(guī)范性文件的適當性進行審查，與規(guī)范目的難以契合，易消解文件的約束效力。

首先，審查監(jiān)察規(guī)范性文件明顯不適當，其“明顯”的程度、“不適當”的具體表現(xiàn)，立法備案審查機構難以準確認定。“一般不適當與明顯不適當?shù)慕缦揠y以截然分清?！盵30]“當前我們對法的‘合理性’的含義要強調(diào)的側重點不是它的‘先進性’‘邏輯性’，而是它的‘適用性’‘有效性’?！盵31]監(jiān)察規(guī)范性文件集中體現(xiàn)監(jiān)察機關的“高權性”，對監(jiān)察對象形成有效震懾，嚴厲懲治腐敗。審查機關運用適當性標準進行審查，審查理由的公正性、客觀性不易確定，審查結論較難證成。因為，適當性審查判斷的視角、方法多元化，其法理的聚合、邏輯的自洽面臨一定困境，審查爭議由此產(chǎn)生。并且，地方監(jiān)察規(guī)范性文件同樣約束立法機關的備案審查人員，后者若以“明顯不適當”為理由，不當要求制定機關予以糾正，等于排除文件對自身的適用，這就會導致備案審查的公正權威性受到質疑，監(jiān)察規(guī)范性文件的約束效力被消解。

其次，適當性審查所要求的權利與義務的對等、平衡關系，不宜適用于監(jiān)察規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件適當性審查的核心要義是，對行政相對人權利的克減、義務的克行，須遵守比例行政，強調(diào)權利保護最大化，行政侵益最小化。德國、日本的傳統(tǒng)行政法學理論認為，公職人員，尤其是國家公務員，與國家及其所在主體之間是“特別權力關系”。個人須服不定量之義務，不適用法律保留原則，采取特殊懲戒手段，并不得向法院提起爭訟[32]。“如果立法機關處處干預，必然影響這些領域的管理效率，不利于制度設計本身的功能追求。”[33]而監(jiān)察規(guī)范性文件調(diào)整公職人員權利義務的法理，與行政規(guī)范性文件有著本質的不同。例如，對懲處公務人員的抽象性規(guī)范的司法審查標準，在我國臺灣地區(qū)采用的是“規(guī)范明確性標準”[34]。監(jiān)察規(guī)范性文件屬于“官僚法”的附屬規(guī)范體系，首要目的是監(jiān)督公權力，對公職人員施加強制義務。盡管監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定了公職人員的相關權利，但是，它與公民權利義務的內(nèi)涵及其法理邏輯完全不同：此種權利以義務的存在為前提，并從屬于義務，權能空間以義務的履行為限，不得因行權而獲取個人利益，放棄行權則會加重義務之負擔。所以，不能也無法適用權利與義務的對等性、適當性審查監(jiān)察規(guī)范性文件。

最后，監(jiān)察立法的義務規(guī)范向道德化引伸，進行適當性審查，容易引發(fā)監(jiān)察規(guī)范目的體系的混亂。《公務員法》《國家監(jiān)察法》《政務處分法》等公職人員的義務監(jiān)督立法模式，包括消極義務與積極義務，“體現(xiàn)了維護社會公共利益以及控制公權力，保護公民權利的立法理念”[35]。義務規(guī)范體系以職業(yè)類型為區(qū)別，包含著道德義務的兩種目標指向：一是禁止貪腐的最低義務，具有強烈的命令屬性，以法律制裁為保障，多為禁為義務模式;二是要求敬業(yè)、勤勉、奉公的積極義務，警察等職業(yè)還負有見義勇為、排除公共危險的特定義務，這類義務構成了“道德的法律強制”命題，即運用法律的手段強制推行和實施道德[36]。同時，它又取決于個人的道德承諾，依賴行為理性選擇。顯然，公職人員所履行的義務，與立法要求公民的最低限度義務有著本質區(qū)別?！按朔N義務的履行與權利之享有，不具有絕對的等價關系，換言之，義務之履行應優(yōu)先于權利之享有?！盵37]監(jiān)察規(guī)范性文件所設定的義務只是手段，終極目的在于防止公權力違法或不當行使，保護公共利益和個人權利。這類義務規(guī)范若接受“明顯過度”“不必要”“顯失公平”等價值判斷，將不可避免地動搖監(jiān)察規(guī)范目的體系的整體穩(wěn)定。

三、地方監(jiān)察規(guī)范性文件三重備案審查源自對地方監(jiān)察機關的監(jiān)督機制

根據(jù)備案審查制度原理和地方各級監(jiān)察機關的領導體制，地方監(jiān)察規(guī)范性文件應當接受三個機關的備案審查，我們稱之為“三重備案審查機制”。這一審查機制在現(xiàn)行備案審查制度體系中頗具特殊性。

（一）地方人大常委會審查本級監(jiān)察規(guī)范性文件作為一種權力監(jiān)督方式

地方國家權力機關與地方監(jiān)察機關之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權力機關和上一級監(jiān)察委員會負責。地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，并接受本級人大及其常委會的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。我國的國家機關“由誰產(chǎn)生，對誰負責”，“負責”關系的一個具體表現(xiàn)是，地方監(jiān)察機關的產(chǎn)生、運行以及監(jiān)察權的行使，要接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，主要途徑包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、備案審查監(jiān)督和職務任免監(jiān)督。地方監(jiān)察機關制定的規(guī)范性文件，有的執(zhí)行上位規(guī)范，有的創(chuàng)設新的規(guī)范?！案呒壱?guī)范在低級規(guī)范的創(chuàng)造中還是‘被適用’。”[38]“監(jiān)察權是促進善治、強化究責，落實監(jiān)督、澄清吏治的重要職權?！盵39]通過備案審維護法制統(tǒng)一，監(jiān)督法律和監(jiān)察法規(guī)是否得到執(zhí)行，監(jiān)察權的行使是否正確。

（二）地方監(jiān)察機關領導下級監(jiān)察機關必然審查由后者制定的規(guī)范性文件

深化國家監(jiān)察體制改革的一項重要組織制度創(chuàng)新是，國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。這里的“領導”不是行政管理意義上的領導管理關系，而是具有法定的“管理、監(jiān)督、督促”的規(guī)范含義。上級監(jiān)察機關行使的領導職權是具體、全過程和全方位的，監(jiān)察法有11個規(guī)范授予上級監(jiān)察委的具體領導職權。從監(jiān)察專責機關的屬性和職責來看，上下級監(jiān)察機關“領導的程度其實要遠強于行政機關和檢察機關內(nèi)部”[40]。《工作辦法》首次規(guī)定，全國人大常委會法工委對地方監(jiān)察規(guī)范性文件提出的審查建議，移送省級人大常委會的同時，可同時移送國家監(jiān)察委。國家監(jiān)察委通過審查地方監(jiān)察規(guī)范性文件，集中統(tǒng)一領導地方監(jiān)察機關。監(jiān)察規(guī)范性文件賦予制定機關的具體權力，上級監(jiān)察機關通過備案審查機制，監(jiān)督下級監(jiān)察機關，同時給予其必要的支持，防止下級機關履職受到干涉[41]。地方監(jiān)察機關制定監(jiān)察規(guī)范性文件，遵守重大事項報告制度，必須向上級監(jiān)察機關請示報告，這實際上是抽象規(guī)范設定的前置審查和同步監(jiān)督。上級監(jiān)察機關對下級監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，具有職權強化、判斷專業(yè)、糾錯高效的優(yōu)勢，但屬于監(jiān)察系統(tǒng)的自我同體審查，不能因此而弱化或者替代同級國家權力機關的備案審查監(jiān)督。

（三）地方黨委審查本級監(jiān)委規(guī)范性文件是貫徹全面領導監(jiān)察工作的必要途徑

地方各級監(jiān)察委員會在同級黨委和上級監(jiān)察委員會雙重領導下工作。同級黨委對監(jiān)察規(guī)范性文件進行備案審查，是地方黨委履行本地區(qū)反腐敗職責，推進法治建設的必要，符合一體推進反腐敗工作需要。地方黨委在本地區(qū)法治建設中發(fā)揮領導核心作用，落實全面從嚴治黨，推進反腐敗工作?！包h內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性?！盵42]地方紀檢監(jiān)察機關對同級黨委負責，接受黨委領導和監(jiān)督。地方黨委審查同級監(jiān)察規(guī)范性文件，具有主導性、全程性和嵌入性。地方黨委加強對紀委監(jiān)委工作的領導、管理和監(jiān)督，定期聽取、審議本級紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會的工作報告。地方紀檢監(jiān)察機關對涉及問題線索處置、立案審查調(diào)查、紀律審理和監(jiān)督調(diào)查中的重要事項，都應當向本級黨委報告，既報告過程，又報告結果。地方紀檢監(jiān)察機關制定的規(guī)范性文件，向同級黨委法規(guī)部門備案，后者依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查條例》進行審查。

實踐中，地方紀委與同級監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布大量的規(guī)范性文件，這類文件的制定依據(jù)既有黨紀黨規(guī)，又有法律、監(jiān)察法規(guī)。它不是黨內(nèi)規(guī)范性文件，也不是監(jiān)察規(guī)范性文件，同時規(guī)范黨員行為，監(jiān)督非黨員的公職人員[43]。地方人大常委會顯然無權對此類文件進行備案審查，應當由同級黨委進行備案審查。地方監(jiān)察機關以自身名義或者聯(lián)合執(zhí)法部門、司法機關制定的規(guī)范性文件，也應當向同級黨委備案審查。

四、地方監(jiān)察規(guī)范性文件三重備案審查機制的適用及其銜接聯(lián)動

（一）審查標準的規(guī)范體系需要融貫協(xié)調(diào)

1.審查標準的設定應當基于備案審查制度的內(nèi)在法理

地方黨委審查同級監(jiān)察規(guī)范性文件，具有鮮明的政治色彩，旨在維護黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權威性，落實黨的地方組織領導制度，加強對本級紀委、本級國家機關的領導監(jiān)督，并保證它們工作開展，對本地區(qū)黨風廉政建設和反腐敗工作統(tǒng)一領導。

地方人大常委會對同級監(jiān)察規(guī)范性文件進行審查，以權力監(jiān)督為導向，它基于地方人大對于由其產(chǎn)生的本級監(jiān)察機關的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督，保障監(jiān)察權正確有效行使。備案審查標準的適用目標，一是保障憲法法律實施，維護國家法制統(tǒng)一與法律規(guī)范體系的系統(tǒng)協(xié)調(diào);二是保護權利，防止監(jiān)察機關侵害監(jiān)察對象、公民、法人和其他組織的合法權利。

地方監(jiān)察機關審查下級監(jiān)察規(guī)范性文件，基于法定的領導組織體制，以縱深推進監(jiān)察法治為導向。一方面，對下級監(jiān)察機關的抽象規(guī)則制定權進行控制，防止抵觸、違反上位規(guī)范;另一方面，又對抽象規(guī)則之形成給予必要的政策空間，支持下級監(jiān)察機關改革創(chuàng)新。規(guī)范控權與必要賦權的場域設定及其界分，決定著審查的標準是否科學。

2.審查標準的規(guī)范體系之間注重有機協(xié)調(diào)

對同一部地方監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，地方黨委的審查標準包括政治性審查、合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。同級人大常委會適用的審查標準包括政策性審查、合憲性審查、合法性審查、適當性審查[44]。稱謂相同的審查標準，其規(guī)范內(nèi)涵存在差異，審查的基準也不盡相同。例如，地方黨委的合法性審查為“是否同憲法和法律相一致”，此處的“合法性”“法律”屬于廣義概念，前者包括合憲性審查與合法性審查，后者除了狹義的法律，還包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等上位法規(guī)范，審查的基準為“是否不一致”[45]。地方人大常委會關于合法性審查的重點是：違反法律保留、違反立法授權、超越法定權限、違反上位法規(guī)定、與地方性法規(guī)、人大決議決定相抵觸等，審查基準包括違法、違反上位規(guī)范、與上位規(guī)范相違背相抵觸等四種情形。

地方監(jiān)察機關審查下級監(jiān)察規(guī)范性文件的具體標準，尚未完全建立。1994年中紀委辦公廳下發(fā)《關于紀檢條規(guī)備案工作的通知》要求，紀檢機關與監(jiān)察機關聯(lián)名發(fā)布的規(guī)范性文件，聯(lián)名報送備案，以供備查。2003年，中紀委辦公廳下發(fā)《關于進一步加強和改進紀檢監(jiān)察法規(guī)備案工作的通知》規(guī)定，對省級紀委制定的紀檢監(jiān)察規(guī)范性文件的審查標準有三項：是否超越權限，是否同法律、法規(guī)、規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)以及黨中央、國務院關于黨風廉政建設和反腐敗的方針、政策相抵觸，是否符合制定程序和規(guī)范化要求。國家監(jiān)察體制改革后，“紀檢監(jiān)察法規(guī)建設是一個系統(tǒng)工程，應當堅持制定和執(zhí)行一體推進。要完善備案審查機制”[46]。地方監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查，不宜適用該標準。

地方監(jiān)察機關審查下級監(jiān)察規(guī)范性文件，重點從政治性、專業(yè)性和形式性三方面進行審查，審查的標準包括政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性[47]。值得注意的是，監(jiān)察規(guī)范性文件的上位規(guī)范層級十分復雜，同位階規(guī)定繁多，是否合法、合規(guī)、合理及其程度表現(xiàn)，需要根據(jù)被審查的條款內(nèi)容進行具體分析。對下級監(jiān)察規(guī)范性文件關于改革創(chuàng)新的規(guī)范審查，上級監(jiān)察機關應當秉持“不抵觸、有特色、可操作”的審查思路，給予鼓勵和探索空間。

（二）審查的銜接聯(lián)動應當設定合理程序

1.審查的銜接聯(lián)動由上級監(jiān)察機關主導

規(guī)范性文件的審查銜接聯(lián)動機制是由地方黨委主導，本級人大、政府的備案審查機構之間開展工作的一種方式。由于地方監(jiān)察規(guī)范性文件需要向上級監(jiān)察機關備案審查，銜接聯(lián)動需突破同級范圍，向上一級延伸。

應當由上級監(jiān)察機關主導地方監(jiān)察規(guī)范性文件的審查銜接聯(lián)動，理由是：上級監(jiān)察機關領導、監(jiān)督下一級監(jiān)察機關，糾正違法監(jiān)察規(guī)范性文件，更具專業(yè)優(yōu)勢，時效性更強。上級監(jiān)察機關有權就下級黨委的備案審查工作，以及對從事該項工作的人員進行再監(jiān)督。根據(jù)地方國家權力機關的憲制結構安排，上級監(jiān)察機關與下一級人大之間沒有直接的領導、監(jiān)督關系，不干預后者的備案審查工作，無權改變、撤銷其審查結論。上級監(jiān)察機關應當充分尊重地方人大常委會備案審查機構的意見，后者遇到復雜的專業(yè)性問題，可以告知上級監(jiān)察機關的備案審查機構，共同研究解決。地方監(jiān)察機關主導推進審查銜接聯(lián)動工作，需要完善提議審查、征求意見、信息共享等具體工作程序。

2.審查工作中的溝通協(xié)商應保持適度分合

“溝通”與“協(xié)商”是符合中國國情的備案審查方式，貫穿于備案審查程序[48]。 地方監(jiān)察規(guī)范性文件因為接受三重備案審查，需要建立科學、高效的溝通協(xié)商機制。三個審查主體有各自的權力屬性，所依據(jù)的審查標準、審查程序、處理方式不完全一致，各備案審查工作機構之間的溝通協(xié)商應當保持適度的分合。審查工作中的溝通協(xié)商不是必經(jīng)程序。審查機關之間不必事事溝通、協(xié)商，否則會降低審查效率，甚至規(guī)避審查職責。各個備案審查機構應當依法獨立開展審查，只有出現(xiàn)重大疑難問題或者審查爭議時，才通過聯(lián)席會議等形式進行協(xié)商研究?！奥?lián)席會議制度是適合的銜接聯(lián)動機制。對于重大、疑難問題，必須建立聯(lián)席討論制度?！盵49]實行獨立負責、適度分合的溝通協(xié)商，可以提高審查效率，更有利于強化審查監(jiān)督效果。

3.審查的糾錯處理方式需要協(xié)調(diào)一致

地方監(jiān)察規(guī)范性文件的審查處理，由“溝通前置、自行修改、強制糾錯”三個階段程序組成，次第形成監(jiān)督鏈條。地方人大常委會的審查糾錯具有全程性、謙抑性。糾錯貫穿于發(fā)現(xiàn)錯誤、審查研究、提出審查意見、函告提醒等審查全過程，其方式包括溝通、函詢、約談、通報、提醒、撤銷等[50]。只要制定機關按照糾錯要求自行糾正，審查即告中止。作為最為嚴厲的撤銷處理，只適用于制定機關未按照書面審查意見予以修改、廢止文件的情形。

上級監(jiān)察機關對下級監(jiān)察規(guī)范性文件的糾錯，既堅持有錯必糾，又做到糾錯恰當[51]。個別地方規(guī)定的處理方式為建議自行糾正和撤銷[52]。地方黨委對紀檢監(jiān)察規(guī)范性文件的糾錯處理方式，具有較高的強制性，根據(jù)文件“錯情”的性質、類型和影響等，采取直接通過、提出建議、告知、提醒、不予通過等方式。在多種糾錯處理方式并存的條件下，可能造成被審查條款的效力不確定，甚至出現(xiàn)合法與不合法并存的審查結論。這就需要各個審查工作機構在糾錯處理中，盡量形成共識，確保審查結論一致。

（三）建立法定化的審查意見存疑處理機制

備案審查具有抽象規(guī)范的“爭議裁決”屬性，根本功能在于防止和解決立法規(guī)范不統(tǒng)一所造成的法律后果?！皞浒笇彶榫哂心撤N程度上的結果‘非確定性’的特點[53]。審查中需要對立法事實的確立，規(guī)范內(nèi)容的形成，法律漏洞的填補，以及立法技術等，再次進行判斷、分析、認定，在一定意義上可謂“二次立法”。影響審查結論的因素相當復雜，備案審查工作機構的專業(yè)能力、審查人員的判斷、部門或地方利益的保護主義等，都可能導致審查意見不客觀、不公正，甚至錯誤。并且，地方監(jiān)察規(guī)范性文件同時接受三個主體的主動審查，以及本級人大常委會的依申請審查，容易產(chǎn)生審查爭議?！啊绣e必究’不僅針對規(guī)范性文件，亦同樣適用于審查結論存疑，這是確保審查結論最終正確的重要方式?！盵54]

我們認為，可以建立論證咨詢、銜接聯(lián)動與申請復審三種處理機制，最大化阻卻審查錯誤，消除審查爭議[55]。地方黨委、本級人大和上級監(jiān)察機關的備案審查機構應當建立各自的備案審查專家?guī)?，聽取相關方意見，通過“開門審查”，保證審查結論科學公正。當審查結論不一致或者存在爭議時，應當由上一級監(jiān)察機關的備案審查機構牽頭召開聯(lián)合審查會議進行共同審查。審查要求人、審查建議人或制定機關對審查結論持有異議的，有權提出復審申請，審查機關認為理由成立的，應當重新審查并將結論予以反饋。

注釋：

[1]經(jīng)筆者統(tǒng)計，目前有11個省級人大常委會通過修訂規(guī)范性文件備案審查條例，將本級監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

[2]沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告》，來源于中國人大網(wǎng)。

[3]李靔：《從鼓勵創(chuàng)新到統(tǒng)一規(guī)范——搭建紀檢監(jiān)察法規(guī)制度的“四梁八柱”》，載《中國紀檢監(jiān)察雜志》2021年第2期，第57頁。

[4]全國人大常委會法工委國家法室：《中華人民共和國各級人民代表大會監(jiān)督法》，中國民主法制出版社2013年版，第94頁。

[5]【美】博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第486頁。

[6]全國人大常委會在賦予國家監(jiān)察委監(jiān)察法規(guī)制定權時認為，通過修改立法法賦予國家監(jiān)察委監(jiān)察法規(guī)制定權，“是比較理想的方式”。由于立法法需要的修改內(nèi)容較多，“近期尚未提上立法工作日程”，因此通過立法決定的方式明確監(jiān)察法規(guī)制定權，比較適當可行。這也可以視為，立法法暫未規(guī)定地方監(jiān)察規(guī)范性文件制定權的原因。參見沈春耀：《關于〈全國人民代表大會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2019年第6號。

[7]游鐘豪、林來梵：《監(jiān)察法規(guī)立法規(guī)制探討》，載《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》2020年第6期。

[8]秦前紅、石澤華：《監(jiān)察法規(guī)的性質、地位及其法治化》，載《法學論壇》2020年第6期。

[9]參見《天津市紀委監(jiān)委規(guī)范性文件制定辦法》《西藏自治區(qū)紀檢監(jiān)察機關規(guī)范性文件制定和備案工作辦法》《開封市紀委監(jiān)委規(guī)范性文件制定和管理辦法》。

[10][46]中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室：《從講政治的高度扎實推進紀檢監(jiān)察法規(guī)制度建設》，載《中國紀檢監(jiān)察》2021年第5期。

[11]【奧】恩斯特·A·克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第31頁。

[12]哈特：《法律的概念》，法律出版社2018年版，第65頁。

[13]任喜榮 、樊英：《論黨政機關聯(lián)合制定文件的信息公開》，載《內(nèi)蒙古社會科學》2020年第1期。

[14]《監(jiān)察法實施條例》第二百五十五條規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)作為監(jiān)察工作信息應當向社會及時準確公開，地方監(jiān)察規(guī)范性文件向社會公開的依據(jù)，屬于該條第三款規(guī)定的“其他依法應當公開的監(jiān)察工作信息”。

[15]筆者通過檢索省級監(jiān)察機關官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，均設置了“信息公開”欄目，公開的內(nèi)容多數(shù)屬于本級紀委監(jiān)委共同制定的規(guī)范性文件，各地公開的數(shù)量差異較大;以監(jiān)察委名義制定的規(guī)范性文件內(nèi)容鮮有公開。以地方各級監(jiān)察機關制定的特約監(jiān)察員工作辦法為例，省級監(jiān)察機關對文件的公開程度低于市級監(jiān)察機關。

[16]2020年全國人大常委會法工委備案審查室收到的公民、組織提出的各類審查建議5146件，為歷年最多。沒有針對地方監(jiān)察規(guī)范性文件提出審查建議（參見梁鷹：《2020年備案審查工作情況報告述評》，載《中國法律評論》2021年第2期）。這其中的一個原因是，地方監(jiān)察規(guī)范性文件向社會公開過少，無法提出審查建議。

[17]王可利、劉旺洪：《監(jiān)察信息公開范圍初探》，載《江蘇社會科學》2020年第2期。

[18]《監(jiān)察法》起草過程中，全國人大常委會法工委將草案送有關機關、專家學者征求意見，并公開草案全文向社會公眾意見;《政務處分法》草案也公開征求了社會公眾意見。參見李建國：《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》、中國人大網(wǎng)登載的《政務處分法（草案）》征求意見。

[19]地方人大常委會實現(xiàn)本級“一府一委兩院”規(guī)范性文件備案審查全覆蓋，因為受制于各種客觀條件限制，時間表無法統(tǒng)一，省級人大應當盡快對本級監(jiān)察規(guī)范性文件進行備案審查，由此指導、推動市、縣級人大也將本級監(jiān)察規(guī)范性文件納入審查范圍。

[20]秦前紅：《關于〈監(jiān)察法實施條例（征求意見稿）〉的研究意見》，載《中國法律評論》網(wǎng)絡版。

[21]沈春耀：《全國人大常委會法工委2018年備案審查工作報告》，載《全國人大常委會公報》2018年第2號。

[22][30]全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室：《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》，中國民主法制出版社2020年版，第152、110頁。

[23]栗戰(zhàn)書：《全國人大常委會工作報告》（2019年），載《全國人大常委會公報》2019年第2號。

[24]彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第386頁。

[25]在地方省級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例中，未將合憲性審查作為審查標準的有河北、福建、遼寧、新疆、青海等地。

[26]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第371頁。

[27]全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020年版，第113頁。

[28]全國人大常委會法工委國家法室：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第303頁。

[29]王名揚：《美國行政法》（上），北京大學出版社2016年版，第264頁。

[31]嚴存生：《法的合理性研究》，載《法制與社會發(fā)展》2002年第4期。

[32]翁岳生：《行政法（上）》，中國法制出版社2002年版，第421頁。

[33]劉春：《行政保留的法治邏輯及其規(guī)范構成》，載《中南大學學報（社會科學版）》2018年第1期。

[34]司法院大法官釋字第491號指出，公職人員懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，不論其為不確定概念或概括條款，均須符合明確性之要求。其意義須非難以理解，且為一般受規(guī)范者所得預見，并得經(jīng)由司法審查加以確認方可。

[35]鄭功成：《中華人民共和國公務員法釋義》，人民出版社2019年版，第58頁。

[36]張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社2006年版，第353頁。

[37]吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第155頁。

[38]【奧】凱爾森：《法與國家的一般原理》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第205頁。

[39]周陽山：《比較監(jiān)察制度》，三民書局2020年版，第171頁。

[40]秦前紅：《我國監(jiān)察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，載《中外法學》2018年第3期。

[41]經(jīng)檢索地方紀檢監(jiān)察機關官網(wǎng)，已經(jīng)制定的規(guī)范性文件備案審查制度有《中共云南省紀委云南省監(jiān)委規(guī)范性文件制定和備案辦法》《河南省紀委監(jiān)委機關規(guī)范性文件制定和管理辦法（試行）》《重慶市紀檢監(jiān)察機關規(guī)范性文件制定辦法》，但這些《辦法》的內(nèi)容沒有向社會公開，這也反映出監(jiān)察工作信息社會公開程度較低的現(xiàn)狀。

[42]李建國：《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2018年第2號。

[43]有學者認為，地方紀委監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，不能作為監(jiān)察行為的規(guī)范依據(jù)（參見曾哲、丁俊文：《問題展開與路徑闡釋：依法監(jiān)察理論與地方監(jiān)察立法之證成》，載《河北法學》2020年第10期）。

[44]地方人大常委會參考《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的審查標準規(guī)定，設定了具體審查標準，但各地規(guī)定不統(tǒng)一，有的完全依照《工作辦法》的規(guī)定標準，有的只參照規(guī)定了部分標準。

[45]中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第156頁。

[47]北京市紀委監(jiān)委于2021年5月全面開展紀檢監(jiān)察規(guī)范性文件實質性備案審查，共189件規(guī)范性文件接受審查，合格直接通過的105件，參見2021年5月3日《北京日報》。

[48]李松鋒：《“溝通”與“協(xié)商”是符合中國國情的備案審查方式》，載《法學》2019年第3期。

[49]馬立新：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動機制探討》，載《學習與探索》2014年第12期。

[50]梁鷹：《加強備案審查建設法治中國》，載《備案審查研究》2021年第1輯。

[51]參見《天津市紀委監(jiān)委規(guī)范性文件制定辦法》。

[52]參見《駐馬店市紀檢監(jiān)察機關規(guī)范性文件管理辦法》。

[53]封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期。

[54]李雷：《人大備案審查結論存疑的優(yōu)化機制探究》，載《法學》2021年第12期。

[55]關于備案審查結論存疑的處理，《工作辦法》沒有明確的制度規(guī)定，省級人大常委會只有《新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例》規(guī)定了對審查結論持有異議的處理程序。《全國人大常委會法工委2020年備案審查工作報告》中提出，有50件地方性法規(guī)的制定機關不同意司法部的審查意見，全國人大常委會法工委對這些法規(guī)逐一進行研究，對其中19件存在問題的地方性法規(guī)提出了審查意見。地方監(jiān)察規(guī)范性文件接受三重審查，審查結論出現(xiàn)存疑的可能性更高。

（作者系四川師范大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究員，法學博士）