王宏岳

2019年10月28日至31日，黨的十九屆四中全會(huì)在北京召開(kāi)。會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），首次闡明了中國(guó)特色社會(huì)主義制度與國(guó)家治理體系和治理能力之間的關(guān)系?！稕Q定》指出，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家制度是國(guó)家治理的根本依據(jù)和內(nèi)核，成為保障國(guó)家治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本的政治制度，是我國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度。人大制度之所以能夠成為承擔(dān)起國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本政治制度，本質(zhì)上與其所具有的治理屬性緊密相關(guān)，包括民治、善治、法治和共治四重屬性。國(guó)家治理現(xiàn)代化之所以能夠在人大制度的作用下不斷向前推進(jìn)，與這四重屬性也有著密切關(guān)聯(lián)。

一、民治：國(guó)家治理現(xiàn)代化的倫理定位

考察一種制度是否能夠推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于研究這一制度的倫理定位是否滿(mǎn)足了最廣大人民的根本需要。政治學(xué)上，民意是政府制定公共政策的基本依據(jù)，也是政策出臺(tái)合法性的根本來(lái)源。無(wú)論是中國(guó)還是西方國(guó)家，一項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行，本質(zhì)上都是要反映民眾的需求、實(shí)現(xiàn)民眾的利益。因此，在治理問(wèn)題上，首先要回應(yīng)“為誰(shuí)而治”的問(wèn)題，這是一切治理理論和行動(dòng)的依據(jù)。

“為誰(shuí)而治”牽涉到政治制度合法性的問(wèn)題。在西方，自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，包括洛克、孟德斯鳩、盧梭、狄德羅和康德在內(nèi)等一批學(xué)者著書(shū)立說(shuō)，以自由、平等和民主的思想，對(duì)抗封建專(zhuān)制主義和宗教愚昧，并運(yùn)用社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，設(shè)計(jì)了以理性、自然法和社會(huì)契約為基礎(chǔ)的政治制度，目的是保護(hù)人的天賦權(quán)利，也即人權(quán)。然而，西方的人權(quán)是一種基于個(gè)體主義的人權(quán)。特別是世界主義和社群主義兩大經(jīng)典的規(guī)范理論流派，無(wú)一例外都是在個(gè)體主義的人權(quán)基礎(chǔ)上展開(kāi)論證的。例如，世界主義思想家、美國(guó)哲學(xué)家托馬斯·博格（Thomas Pogge）將世界主義倫理歸納為三個(gè)主要的原則：“一是個(gè)體主義（individualism），意指道德關(guān)懷的終極單元是個(gè)人，而非家庭、部落、族群、文化或宗教共同體、國(guó)家等;二是普世性（universality），指作為道德關(guān)懷終極單元的每個(gè)人的地位平等，個(gè)體人的本體地位平等地聯(lián)結(jié)著世界上每一個(gè)人;三是普遍性（generality），指?jìng)€(gè)人作為道德關(guān)懷終極單元的地位是普遍的，所有人都應(yīng)基于該原則采取行動(dòng)，無(wú)關(guān)民族、國(guó)籍或宗教信仰的差異?！盵1]按照博格的說(shuō)法，個(gè)體的人成為道德關(guān)懷的終極單元，衡量一個(gè)國(guó)家的政治制度是否具有合法性，關(guān)鍵在于這種制度能否保障個(gè)體的人權(quán)。

然而，馬克思?xì)v史唯物主義指出，人民（people）是歷史的主體，是推動(dòng)歷史前進(jìn)的根本動(dòng)力。在中國(guó)，人民民主并不是一部分人的民主，而是所有中國(guó)人的民主。人民所擁有的民主權(quán)利，也不是“天賦”的，而是人民群眾依法享有的，并通過(guò)自己的社會(huì)貢獻(xiàn)和歷史功績(jī)展現(xiàn)出來(lái)的。在馬克思看來(lái)，“人民”在“質(zhì)”上是處于社會(huì)底層、受到剝削而日益無(wú)產(chǎn)階級(jí)化的非統(tǒng)治階級(jí)，在“量”上則表現(xiàn)為社會(huì)中的大多數(shù)。這里，人民并不能簡(jiǎn)單等同于人，它是一個(gè)階級(jí)的集合概念，是一個(gè)超越君主、封建貴族、資產(chǎn)階級(jí)、少數(shù)英雄等社會(huì)精英的概念，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)中人民主體的地位和性質(zhì)。但這并不意味著馬克思反對(duì)個(gè)體權(quán)益的保障，相反在他看來(lái)，世界歷史是人通過(guò)勞動(dòng)而創(chuàng)造的。堅(jiān)持人民的主體地位，就是實(shí)現(xiàn)每個(gè)人自由而全面的發(fā)展。“正是在改造對(duì)象世界中，人才真正地證明自己是類(lèi)存在物?！盵2]只有每個(gè)人都能完全自由地發(fā)揮他的全部稟賦和才能，人才會(huì)成為人類(lèi)社會(huì)的主人。這就是馬克思主義人民主體地位區(qū)別于西方個(gè)體主義的最大不同。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，我國(guó)以人民為中心推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。人民不僅是國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐主體，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值主體[3]?？梢哉f(shuō)，人民代表大會(huì)制度是體現(xiàn)人民主體地位的最重要制度載體。從治理的價(jià)值本位而言，人民代表大會(huì)制度的人民性傳遞了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心倫理定位。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，其根本屬性是人民民主專(zhuān)政，人民是國(guó)家的主人。自然，人民也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的參與者、推動(dòng)者與享有者。因此，人民代表大會(huì)制度之所以具備治理屬性的本質(zhì)原因，在于這種制度的價(jià)值本位是人民。當(dāng)這一制度能夠滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活需要之時(shí)，便保障了人民的主體性。

二、善治：國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向

人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在價(jià)值與國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征是一致的。俞可平提出，“民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家治理體系的根本所在。所以，政治學(xué)家通常也將現(xiàn)代國(guó)家治理稱(chēng)為民主治理?！盵4]研究和考察一種政治制度，關(guān)鍵在于這種制度能否滿(mǎn)足現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要。而有效的現(xiàn)代化發(fā)展則依托于一種民主的秩序，進(jìn)而在制度層面鞏固一國(guó)穩(wěn)定的局面。因此，民主的有效性將會(huì)直接關(guān)聯(lián)國(guó)家治理的有效性。一旦民主缺失，制度的合法性也就不復(fù)存在，建立在這種制度上的國(guó)家機(jī)器也就難以流暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

那么，我們應(yīng)當(dāng)如何去評(píng)價(jià)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家是否實(shí)現(xiàn)了有效的民主呢？答案便是善治。俞可平指出，善治就是公共利益最大化的治理過(guò)程，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理[5]。善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程[6]。這一過(guò)程關(guān)鍵在于政府與公民形成有效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是公民能否擁有參與政治管理的權(quán)利。公民必須有足夠的政治權(quán)利參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，從而促成一種良性的公共秩序。保證這一秩序，也即公民充分享有自由和平等的權(quán)利參與政治，只能依托于民主政治。這樣，善治與民主便有機(jī)地結(jié)合起來(lái)了。

在如何實(shí)現(xiàn)善治的問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。例如，韋德·南達(dá)（Ved P. Nanda）指出，國(guó)家和組織必須得到改革和發(fā)展，才能建立起有效的民主制度，有效的政治參與、責(zé)任與法治才能得以加強(qiáng)，才可以確保善治的實(shí)現(xiàn)，治理改革方能得到成功[7]。戴維·赫爾德（David Held）提出要建立起一套善治的框架，以一種“普遍憲法”為基礎(chǔ)，在全球?qū)用娼⒁惶壮瑖?guó)家的法律秩序[8]?？偨Y(jié)上述觀點(diǎn)不難看出，善治的目標(biāo)就是要建立一種現(xiàn)代的治理體制，這種治理體制保障了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政治文明建設(shè)處于一種相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，這成為國(guó)家走向現(xiàn)代化的必然要求?；谏鲜龇治?，一條清晰的邏輯線索便浮現(xiàn)出來(lái)：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)特征是民主→實(shí)現(xiàn)有效民主的方式是達(dá)成善治→實(shí)現(xiàn)善治的理想目標(biāo)必須建立現(xiàn)代治理體制。人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)善治的價(jià)值目標(biāo)方面，具有不可替代的重要作用。善治的10項(xiàng)基本要素[9]——合法性、法治、透明性、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正，若想要在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中得以實(shí)現(xiàn)，必然要依托于既能夠表達(dá)民意、又能夠推進(jìn)國(guó)家體制機(jī)制改革，同時(shí)還可以通過(guò)決策、財(cái)政、監(jiān)督等方式踐行治理理念的人民代表大會(huì)制度。毫不夸張地說(shuō)，人民代表大會(huì)制度內(nèi)在傳遞的善治理念，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向。

三、法治：國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路

人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用和地位是通過(guò)能否實(shí)現(xiàn)民治和善治所決定的，而這一制度能否在實(shí)際的政治活動(dòng)中發(fā)揮功效，則要考察其工具性?xún)r(jià)值。換言之，人民代表大會(huì)制度的各項(xiàng)職能在哪些方面能夠推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，答案便是法治，它成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。

法治，意味著良法之治。所謂良法，一方面要廣泛反映民意，另一方面要通過(guò)較高質(zhì)量的法律，形成良好的社會(huì)規(guī)范。法治的優(yōu)越性便在這兩方面的內(nèi)涵中反映出來(lái)?；仡欀袊?guó)五千年的文明史，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)中國(guó)施行的是“人治”，而非“法治”。人治，顧名思義，是指由個(gè)人或者少數(shù)人掌握社會(huì)公共權(quán)力，對(duì)包括軍事、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化等國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的體制。自漢代大儒董仲舒的“天人三策”提出以后，漢武帝開(kāi)始遵行“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，將儒學(xué)提升到至高無(wú)上的地位。而儒學(xué)也將封建君主的專(zhuān)制統(tǒng)治尊奉為國(guó)家政治機(jī)器合法性的基礎(chǔ)，倡導(dǎo)一種人治的理念。人治的特點(diǎn)在于一元化、單向性和“自上而下”的等級(jí)統(tǒng)治，它最大的缺陷在于缺乏平等的利益集團(tuán)或政治權(quán)力與國(guó)家權(quán)力間形成良性的互動(dòng)，進(jìn)而形成一種平衡的態(tài)勢(shì)。久而久之，獨(dú)裁和專(zhuān)制便不可避免。

人治并非完全不可取，或者說(shuō)，如果將人治轉(zhuǎn)化為民治，便可以剝除其消極因素，轉(zhuǎn)而適應(yīng)社會(huì)主義政治文明的需要。與人治相對(duì)的概念是法治，建設(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的法治國(guó)家是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要將法治作為治國(guó)理政的基本方式，不斷把法治中國(guó)建設(shè)推向前進(jìn)。實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，需要滿(mǎn)足如下的兩個(gè)硬性條件：第一，要有法可依，即要形成系統(tǒng)的法律體系;第二，要確保權(quán)力運(yùn)行納入法制軌道，也就是加強(qiáng)監(jiān)督工作。而實(shí)踐中，人民代表大會(huì)所具備的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，恰可以滿(mǎn)足這兩項(xiàng)基本要求。立法工作是人民代表大會(huì)的工作重心。特別是1978年以來(lái)，全國(guó)人大更是在建立完善的法律體系方面做出了突出貢獻(xiàn)。在監(jiān)督方面，人大監(jiān)督是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，保障了我國(guó)國(guó)家權(quán)力規(guī)范、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是人民代表大會(huì)對(duì)于“一府兩院”工作卓有成效的監(jiān)督，確保了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的良性發(fā)展。

還需要注意的是，實(shí)踐中的人民代表大會(huì)制度主要通過(guò)如下四個(gè)方面體現(xiàn)其治理屬性。第一，政權(quán)職能。各級(jí)人大代表都是由民主選舉產(chǎn)生，受人民監(jiān)督，對(duì)人民負(fù)責(zé)。而各級(jí)“一府一委兩院”均由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。這是人大最基本的職能，也是人大制度具備治理屬性最直觀的體現(xiàn)。第二，立法職能。人民代表大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，通過(guò)立法的形式履行國(guó)家治理的職責(zé)，這是人大制度在提升國(guó)家治理方面的制度供給，這也構(gòu)成依法治國(guó)最重要的組成部分。第三，決策職能。對(duì)于各級(jí)政府所作的重大決策，需在執(zhí)行前向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告，以防止政府權(quán)力的濫用。人大的決策職能是保障政府決策科學(xué)性和民主化的重要制度門(mén)檻，同時(shí)也是提升國(guó)家治理能力的重要保障。第四，財(cái)政職能。各級(jí)人大審查監(jiān)督政府預(yù)算決算，保證各級(jí)政府財(cái)政得到合理運(yùn)用，防止貪污腐敗的發(fā)生，從而為提升國(guó)家治理水平提供財(cái)政上的支持。而這四方面職能的有效發(fā)揮，實(shí)際上就是將中國(guó)由千百年封建社會(huì)的“人治”引導(dǎo)向“法治”?？梢哉f(shuō)，法治成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。

四、共治：國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)方式

共治，即共同治理、多元共治，是推進(jìn)民主治理的必然選擇。共治滿(mǎn)足了現(xiàn)階段國(guó)家治理現(xiàn)代化的客觀需要，是新時(shí)代提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)方式。20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著電子計(jì)算機(jī)等新技術(shù)的出現(xiàn)與快速發(fā)展，新的科技革命對(duì)人類(lèi)社會(huì)生活所產(chǎn)生的影響可謂日新月異。隨之而來(lái)的是，治理所涵蓋的問(wèn)題也在不斷豐富和多元。傳統(tǒng)對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，統(tǒng)治可以處理所有的事務(wù)，但如今，治理所涉及的問(wèn)題顯然更加寬泛。因此，各類(lèi)不同主體參與到治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中，將極大促進(jìn)國(guó)家走向善治。

有學(xué)者表示，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，急需構(gòu)建一種以多元主體共同參與、平等協(xié)商為基礎(chǔ)的公共治理模式，也就是一種“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的國(guó)家治理機(jī)制[10]。特別是包括社會(huì)組織和公民在內(nèi)的“新主體”參與到治理進(jìn)程之中，將過(guò)去完全屬于國(guó)家治理“客體”的對(duì)象轉(zhuǎn)換為治理的主體，實(shí)現(xiàn)了治理主體的自我管理，也就是通往一種治理民主化的過(guò)程。這一點(diǎn)與此前討論的民治、善治、法治有機(jī)串聯(lián)在一起。對(duì)于任何一個(gè)現(xiàn)代治理體系而言，社會(huì)組織和公民勢(shì)必要成為社會(huì)發(fā)展和政治民主化的內(nèi)在動(dòng)力，一個(gè)良序的社會(huì)也需要一個(gè)具備自治能力的體系。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，“多元共治”等同于“民主之治”。

從實(shí)現(xiàn)共治的路徑來(lái)看，人民代表大會(huì)制度成為多元治理主體發(fā)揮合力的內(nèi)在秩序。作為人民參與國(guó)家政權(quán)的主要形式，人民代表大會(huì)制度的完善將會(huì)直接影響到人民代表大會(huì)職能的有效發(fā)揮?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系并非單一主體，而是多元主體共同參與的。除了人民選舉產(chǎn)生的人大代表外，更多來(lái)自社會(huì)的行為體參與到國(guó)家治理的整體進(jìn)程之中，這些行為體可以分為團(tuán)體和公民兩個(gè)部分。其中，從國(guó)家治理的角度看，這些團(tuán)體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、非政府組織（非營(yíng)利組織）、營(yíng)利性社團(tuán)等。其中國(guó)家機(jī)關(guān)毫無(wú)疑問(wèn)發(fā)揮著主要作用，在國(guó)家治理中起到引領(lǐng)、組織、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的作用。人民代表大會(huì)在國(guó)家機(jī)關(guān)中處于支配地位，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。而其他的團(tuán)體，包括企事業(yè)單位、營(yíng)利或非營(yíng)利組織都要按照人民代表大會(huì)制定的法律法規(guī)來(lái)履行職能?？傊噍^于其他的國(guó)家政治制度，人民代表大會(huì)制度能夠推動(dòng)國(guó)家治理在實(shí)現(xiàn)方式上，從單一的政府治理走向政府、社會(huì)和公民的共同治理，這種方式的轉(zhuǎn)變適應(yīng)了治理現(xiàn)代化視域下多元主體的客觀需要，也滿(mǎn)足了國(guó)家治理通向善治的必然要求。

人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮著無(wú)可替代的關(guān)鍵性作用，無(wú)論是在其制度結(jié)構(gòu)或是運(yùn)行方式方面，都在努力推動(dòng)“管制”向“治理”的轉(zhuǎn)變。民治強(qiáng)調(diào)了人民當(dāng)家作主，這是人大制度推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的合法性來(lái)源。善治凸顯了治理現(xiàn)代化的內(nèi)在價(jià)值，是人大制度與國(guó)家治理相契合的關(guān)鍵點(diǎn)。法治是通往現(xiàn)代化國(guó)家治理的必經(jīng)之路，依法治國(guó)保證了治理的有效性。共治是在治理視域中多元主體共同參與的一種表達(dá)，是保障人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、高興不高興的重要手段。人大制度作為國(guó)家根本政治制度，以其獨(dú)有的治理屬性，成為支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度。

注釋?zhuān)?/p>

[1]Thomas Pogge，“Cosmopolitanism and Sovereignty”，Ethics， Vol.103， No.1， 1992， p.48.

[2]《馬克思恩格斯全集》（第42卷），人民出版社1979年版，第97頁(yè)。

[3]楊建黨：《“會(huì)意”與“大任”：國(guó)家治理現(xiàn)代化中人民代表大會(huì)制度的使命》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第12期，第24頁(yè)。

[4]俞可平：《民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征》，載《山東人大》2014年第2期，第61頁(yè)。

[5]俞可平：《走向善治》，中國(guó)文史出版社2016年版，第105頁(yè)。

[6][9]俞可平：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第41、27-30頁(yè)。

[7]Ved P. Nanda， “The ‘Good Governance’ ConceptRevisited”，ANNALS of the American Academy of Political and Science， Vol.603， No.1， 2006， pp.280-281.

[8]David Held，Global Govenant：The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus， Polity Press，2004，p.131.

[10]吳漢東：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的三個(gè)維度：共治、善治與法治》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期，第14-15頁(yè)。

（作者單位：深圳技術(shù)大學(xué)馬克思主義學(xué)院〔人文社科學(xué)院〕。本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度特別委托項(xiàng)目“人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的三重績(jī)效研究”〔項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GD20TW06-02〕、2021年度國(guó)家民族民委研究青年項(xiàng)目“馬克思主義共同體理論的治理屬性研究”〔項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2021-GMC-001〕的階段性成果）