高小鵬

我國地方政府專項債券的整體發(fā)行現(xiàn)狀

1.地方政府專項債券的發(fā)展歷程

2014年年末，我國制訂了地方政府專項債券的整體管理方案，為地方債券的發(fā)行提供最為基礎(chǔ)的指導(dǎo)方針與意見，地方債券的發(fā)行方式也由傳統(tǒng)單一形式轉(zhuǎn)變?yōu)楦佣鄻踊膶ｍ梻?015年年中，江蘇省為我國地方政府專項債券打下良好的開端，宣告專項債券正式走向市場，自此，我國地方政府專項債券快速進入每一個理財人的眼中。2017年，為了進一步規(guī)范專項債券的形式，我國推出了項目收益專項債券，這一獨有的債券形式，更是得到社會的廣泛好評。

2018年年末，我國對專項債券在過去3年內(nèi)的發(fā)展歷程與各種問題進行了較為充分的研討與分析，同步舉辦一系列經(jīng)濟工作會議，讓地方政府專項債券變成一種更為積極的財政政策，也意味著專項債券進入發(fā)展的高峰期。為了讓符合條件的項目得到充足的資金支持，2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，國家明確了對專項債券的支持態(tài)度，各地的發(fā)展項目也得到更有利的發(fā)展空間。當(dāng)下，專項債券已經(jīng)在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，以及各類經(jīng)濟刺激投資計劃中，充分證明了自身的價值與作用。

2.發(fā)行狀況

（1）專項債券的限額連年增加，其整體的發(fā)行結(jié)構(gòu)更為豐富

從2015年地方政府專項債券誕生，我國逐步提升了專項債券的整體限額，從最開始的1000億元，迅速提升到2019年的2.15萬億元，年均增長速度高達178.1%，其增長速度令人驚嘆，遠遠超出其他投資債券的發(fā)展步伐。當(dāng)下，專項債券的累計發(fā)行規(guī)模極為喜人，涵蓋新增專項債券、置換專項債券、再融資專項債券，2015年整體發(fā)行規(guī)模接近萬億元，2016年更是高達2.5118萬億元，其與一般債券之間的差距逐漸縮小，并在部分地區(qū)已經(jīng)超過一般債券的整體發(fā)行規(guī)模。

（2）專項債券的實際定價穩(wěn)定性較差，其利率相對較低

自專項債券誕生之后，其發(fā)行利率連年走低，2016年年初，更是降至低點，最低時段，其5年平均利率僅有2.7%。隨著國家對其重視程度的提升，專項債券的發(fā)行利率出現(xiàn)一定程度的回升，并在2018年1月達到一個新的高點，其5年平均利率升至4.2%，但是與其他理財產(chǎn)品相比，對國民的整體吸引力較低。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，近5年，我國各地區(qū)的地方政府專項債券的發(fā)行利率均低于同期城投債發(fā)行利率。

（3）專項債券的使用范圍逐年擴大

我國在發(fā)行專項債券過程中，通常將其應(yīng)用于各類與土地利用相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，如市政工程、公路建設(shè)、教育教學(xué)、棚改安居工程、鄉(xiāng)村振興以及各類環(huán)境生態(tài)保護工程等等，隨著應(yīng)用項目種類的擴大，其自身的債券品種也迅速豐富起來。僅2019年上半年，我國所發(fā)行的專項債券就接近900只，總體發(fā)行規(guī)模超2萬億元，并在各類項目融資過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。

我國地方政府專項債券所面臨的各類問題

1. 發(fā)行規(guī)模仍然不足，應(yīng)用過程缺少靈活性

近幾年，為了實現(xiàn)全面脫貧致富的歷史重任，各地區(qū)政府廣泛開展棚改工程，這些項目需要大量的資金支持，但是與龐大的實際資金需求規(guī)模相比，專項債券的發(fā)行量依舊偏低。

2.專項債券的定價機制及市場化程度需要進一步提升與完善

地方政府專項債券的實際發(fā)行利率主要受到地區(qū)經(jīng)濟水平、國債實際利率以及債券的具體期限等因素的影響，其本質(zhì)與一般債券并不存在很大的區(qū)別，直接導(dǎo)致其利率水平與一般債券相比，并無明顯的優(yōu)勢。同時，我國對于地方政府專項債券的評級與風(fēng)險評估體制仍不夠完善，實際評級過程對債券自身的發(fā)行利率影響較小。并且，各地在發(fā)行專項債券的過程中，其實際工作主導(dǎo)部門為省政府，這就導(dǎo)致債券缺少一定的針對性，無法有效應(yīng)對不同地區(qū)的應(yīng)用風(fēng)險。

3.缺少必要的市場監(jiān)管體系，評級報告不明，信息披露不全

以我國當(dāng)下較為流行的項目收益專項債為案例，各地區(qū)政府在對其進行評級過程中，經(jīng)常將項目收入與應(yīng)付債券本息作為思考點，在這種情況下，如果需要進一步參考項目支出，那么其項目所實現(xiàn)的真正收益，將無法有效償還專項債券的本息金額。并且，各地的項目收益專項債沒有對必要信息進行披露，也缺少必要的監(jiān)督體系，致使投資者無法有效看到項目自身的風(fēng)險，在購買過程中存在很大的猶豫性。

4.實際的發(fā)行規(guī)模與節(jié)奏受到財政政策及其他債券的影響

近些年，我國政府出臺大量的指導(dǎo)文件，加快了專項債券的發(fā)行速度與規(guī)模，各地區(qū)為了完成這些要求，也迅速提高發(fā)行效率，但是考慮到同期存在的一般債券，在市場整體需求沒有更大幅度增長的背景下，專項債券的發(fā)行壓力也在逐漸提升，其節(jié)奏相對較為混亂。同時，短期內(nèi)大量專項債券流入金融市場，對債券市場的整體平衡性造成很大的干擾，各類其他債券的發(fā)行工作受到很大打壓，甚至面臨著被擠出市場的風(fēng)險。

完善地方政府專項債券發(fā)展機制的具體建議

1.在當(dāng)前可利用限額之內(nèi)，提高專項債券的應(yīng)用范圍

專項債券的存在意義與一般債券存在一定的區(qū)別，各地區(qū)政府需要對專項債券的定位有足夠的認知。專項債券的應(yīng)用需要圍繞各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，同時需要對項目自身的風(fēng)險進行有效評測，創(chuàng)建項目白名單，科學(xué)合理地利用債券資金。另外，各地區(qū)需要對盲目投資現(xiàn)象進行嚴格控制，讓融資更為有序化，做好風(fēng)險防控。各地區(qū)可針對當(dāng)前國內(nèi)各類債券基金的種類進行深度挖掘，在精準把控專項債券應(yīng)用范圍的前提下，增設(shè)更多的專項債券種類，使其向更為細致化領(lǐng)域發(fā)展。各地區(qū)在創(chuàng)設(shè)專項債券品種時，可將那些具備收入前提的項目納入其發(fā)行范圍。

2.全力實施市場化運營，推動相關(guān)機制建設(shè)工作

債券是市場化運營，需要完善的機制體系來支撐，而在這一過程中，首先就要對其市場化所需要面對的風(fēng)險有足夠認知，充分考量流動性溢價、信用溢價等因素，創(chuàng)建更為合理的定價機制。其次，消除那些影響專項債券市場化建設(shè)工作的外力因素，讓專項債券與國債等一般債券脫離關(guān)系，以項目自身的盈利與風(fēng)險為基礎(chǔ)，設(shè)置合理的定價形式。另外，需要不斷提高與項目風(fēng)險相關(guān)信息的透明度，讓每一個投資者都能對債券有更精準的判斷，提高其投資信心。

3. 完善債券市場的法治規(guī)范，提高債券市場整體的抗風(fēng)險能力

債券市場的運營，需要以投資者利益為核心，盡可能披露與債券相關(guān)的各類信息，預(yù)防各類欺詐事件，并在此基礎(chǔ)上，完善與專項債券相關(guān)的各項法律條令，保障專項債券整個生命周期，并嚴懲違背相關(guān)法律條令的機構(gòu)或個人。

為了方便投資者自行查閱，各地區(qū)政府需要統(tǒng)一設(shè)置專項債券信息披露的在線平臺，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，讓投資者可隨時查看相關(guān)債券信息，此外，對于專項債券的信息披露過程也要設(shè)立嚴格的規(guī)章制度。信息披露過程需要注重所要披露信息的實際主體以及披露頻次、實際披露內(nèi)容等，為其制定強力有效的規(guī)章制度，讓信息披露過程有法可依，同時，信息披露的過程中，不僅要注重債券資金的實際應(yīng)用狀況，還要對其所依存的項目信息進行有效展示，讓每一個投資者都能看到相關(guān)項目的最新進展。

綜上所述，地方政府專項債券的發(fā)行，有力推動了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的進程，加快了我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐。針對專項債券現(xiàn)存的各類問題，各地區(qū)政府需要在完善制度與法律的前提下，提高債券的利用范圍，創(chuàng)建更多的專項債券種類，降低整體投資風(fēng)險，推動各類基礎(chǔ)工程項目融資過程的科學(xué)合理發(fā)展。