李彬，陶其升，曹必騰，王宣強(qiáng)

(合肥市地下管網(wǎng)建設(shè)管理辦公室，安徽 合肥 230001)

1 引 言

隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，地下管線種類(lèi)和數(shù)量越來(lái)越多，且每年以5%以上速度繼續(xù)增長(zhǎng)，分布也日趨復(fù)雜。地下管線建設(shè)規(guī)模不足和管理水平不高等問(wèn)題日益凸顯，給人們生產(chǎn)和生活帶來(lái)嚴(yán)重影響。國(guó)家高度重視城市地下管線問(wèn)題，近年來(lái)國(guó)務(wù)院下發(fā)多個(gè)文件對(duì)地下管線工作提出具體要求[1]；住建部等國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)布通知積極推動(dòng)地下管線工作[2]。這些文件的出臺(tái)，極大地推動(dòng)了全國(guó)地下管線建設(shè)管理工作。

在國(guó)家政策的引領(lǐng)下，全國(guó)多個(gè)省和城市制定了地下管線政策文件，部分省(市、區(qū))和城市完成了地下管線地方立法[3]，且大部分城市開(kāi)展了地下管線普查并建立信息管理系統(tǒng)，為城市規(guī)劃建設(shè)管理提供了支持和保障。但是與過(guò)去相比，管線挖斷、路面塌陷、城市內(nèi)澇和“馬路拉鏈”等現(xiàn)象未明顯改觀，每年仍然有成百上千起地下管線事故發(fā)生，幾乎每天都有相關(guān)管線事故的媒體報(bào)道。據(jù)《中國(guó)地下管線事故分析報(bào)告》[4]，2019年10月～2020年9月管線事故較2018年10月～2019年9月增加570起，增長(zhǎng)率130.14%，死亡人數(shù)增加24人，受傷人數(shù)增加115人。其中，地下管線破壞事故增加448起，增長(zhǎng)率155.02%。地下管線管理并沒(méi)有顯著提升，因此結(jié)合全國(guó)各地出臺(tái)的地下管線政策法規(guī)，全面分析執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，總結(jié)執(zhí)行成功的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展地方出臺(tái)地下管線政策法規(guī)執(zhí)行情況綜合評(píng)估工作十分必要。同時(shí)，隨著國(guó)家推動(dòng)地下管線建設(shè)管理工作力度不斷加大，以及《立法法》修改后擁有地方立法權(quán)城市數(shù)量的增多，一些地方立法實(shí)踐對(duì)全國(guó)性立法工作具有較強(qiáng)的借鑒意義，也需及時(shí)進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估。

2 政策法規(guī)制定與專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置[3]

2.1 政策法規(guī)制定情況

全國(guó)(不含香港、澳門(mén)、臺(tái)灣)共31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、181個(gè)市(區(qū))和2個(gè)縣制定了地下管線(管廊)政策法規(guī)。其中16個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)市出臺(tái)了地方條例，如表1所示；74個(gè)設(shè)區(qū)市出臺(tái)了政府規(guī)章；122省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)市，2個(gè)縣出臺(tái)了規(guī)范性文件。

全國(guó)各地地下管線地方性法規(guī)匯總 表1

續(xù)表1

2.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作職責(zé)情況

全國(guó)293個(gè)設(shè)區(qū)的城市中，181個(gè)城市出臺(tái)了政策法規(guī)，44個(gè)城市明確了地下管線綜合管理部門(mén)，其中北京、上海、重慶、南京、廣州、合肥等24個(gè)城市設(shè)置了地下管線專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)。全國(guó)省級(jí)層面和城市層面共出臺(tái)地下管線管理法規(guī)、規(guī)章90個(gè)，其中24個(gè)城市設(shè)置了地下管線專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)(綜合管理部門(mén))，23個(gè)城市雖然在地方法規(guī)、規(guī)章中明確要求進(jìn)行地下管線統(tǒng)籌管理但未設(shè)置專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，44個(gè)城市在法規(guī)、規(guī)章中未提及地下管線統(tǒng)籌管理要求。全國(guó)地下管線管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況占比如圖1所示。地下管線專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)(綜合管理部門(mén))職責(zé)大體為地下管線的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理。地下管線的其他職能部門(mén)按照職責(zé)分工開(kāi)展工作。

全國(guó)地下管線專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)主要?dú)w口城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)(占56.5%)、自然資源與規(guī)劃主管部門(mén)(占30.5%)、其他部門(mén)(城市管理部門(mén)、市政管理部門(mén))(占13.0%)等。專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)歸口分布情況占比如圖2所示。

圖1 全國(guó)地下管線管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況占比

圖2 專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)歸口分布情況占比

3 政策法規(guī)執(zhí)行情況

地方出臺(tái)的地下管線政策法規(guī)內(nèi)容主要涵蓋職責(zé)分工、規(guī)劃建設(shè)管理、運(yùn)行維護(hù)管理、信息檔案管理、綜合管廊和法律責(zé)任等方面。

3.1 職責(zé)分工

各地政策法規(guī)都對(duì)政府主管部門(mén)、管線行業(yè)主管部門(mén)、管線產(chǎn)權(quán)(管理)單位的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，并明確了各政府各職能部門(mén)的職責(zé)分工。但是地下管線管理依然存在職能部門(mén)多、職能分散、多頭管理與權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，全國(guó)僅有24%的設(shè)區(qū)市明確了地下管線綜合管理部門(mén)，13%的設(shè)區(qū)市設(shè)置了專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，多數(shù)城市地下管線管理工作仍然分散在各相關(guān)單位，造成政府部門(mén)之間、政府部門(mén)與企業(yè)之間信息不對(duì)稱(chēng)，缺乏有效的組織與聯(lián)動(dòng)，使得各部門(mén)不是以整體目標(biāo)為導(dǎo)向，而是各有各的目標(biāo)和工作職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位，部門(mén)之間溝通不暢、協(xié)作不力，存在一些缺陷。

就全國(guó)而言，設(shè)置地下管線專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)的城市地下管線管理思路清晰、工作職責(zé)明確，出臺(tái)了相關(guān)配套政策文件，為地下管線綜合管理提供了保障。但是，截至目前，全國(guó)大部分城市未設(shè)置地下管線專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，地下管線綜合管理工作有待加強(qiáng)。

3.2 規(guī)劃管理

(1)規(guī)劃編制。各地政策法規(guī)出臺(tái)后，逐步重視地下管線綜合規(guī)劃的編制，如廣州、蘇州等城市完成了管線綜合規(guī)劃，部分城市正在積極推進(jìn)，多數(shù)城市尚未開(kāi)展管線綜合規(guī)劃編制。地下管線專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制相對(duì)完善，但是由于缺乏地下管線綜合規(guī)劃，造成工程中各類(lèi)管線重疊交錯(cuò)現(xiàn)象嚴(yán)重。

(2)規(guī)劃許可。各地政策法規(guī)中都明確地下管線建設(shè)辦理規(guī)劃審批手續(xù)的要求。但獨(dú)立建設(shè)的和依附于道路未納入道路投資建設(shè)的管線工程，由于地下管線工程大多無(wú)土地使用手續(xù)等問(wèn)題，辦理規(guī)劃審批手續(xù)困難。大部分城市未辦理依附于道路建設(shè)地下管線的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，僅發(fā)放規(guī)劃設(shè)計(jì)條件圖。一些城市未開(kāi)展地下管線規(guī)劃審批。

(3)規(guī)劃監(jiān)管。各地政策法規(guī)對(duì)規(guī)劃監(jiān)督都有明確要求，然而嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃驗(yàn)線、竣工測(cè)量和規(guī)劃核實(shí)的城市不多。多數(shù)城市地下管線竣工測(cè)量執(zhí)行不理想，規(guī)劃核實(shí)未開(kāi)展，管線現(xiàn)場(chǎng)埋設(shè)與規(guī)劃方案存在較大出入。一些城市實(shí)施了地下管線規(guī)劃監(jiān)管，如上海市2011年起執(zhí)行地下管線規(guī)劃核實(shí)制度；銀川市開(kāi)展地下管線放線、驗(yàn)線、覆土前竣工測(cè)量和規(guī)劃核實(shí)，并核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)合格證。

3.3 建設(shè)管理

(1)年度建設(shè)計(jì)劃。各地都非常重視地下管線年度建設(shè)計(jì)劃的編制工作，大多城市出臺(tái)的政策法規(guī)都要求編制地下管線年度建設(shè)計(jì)劃。哈爾濱、銀川等已經(jīng)開(kāi)展了道路年度建設(shè)計(jì)劃編制并組織實(shí)施。部分城市正在籌劃開(kāi)展年度建設(shè)計(jì)劃編制。

(2)設(shè)計(jì)與審查。大多城市出臺(tái)的政策法規(guī)都要求進(jìn)行地下管線施工圖設(shè)計(jì)文件審查，但因其專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，多數(shù)城市施工圖審查機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力對(duì)專(zhuān)業(yè)管線進(jìn)行審查，審查制度難落實(shí)。合肥、武漢、長(zhǎng)沙、重慶等城市開(kāi)展了地下管線綜合設(shè)計(jì)與審查工作。合肥市還將地下管線綜合方案設(shè)計(jì)審查納入工程建設(shè)審批管理系統(tǒng)。

(3)施工審批。各地政策法規(guī)都明確要求地下管線工程辦理施工許可手續(xù)。合肥等城市按照國(guó)務(wù)院“放管服”要求，將地下管線工程建設(shè)許可納入工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一管理、分級(jí)核發(fā)，逐步開(kāi)展建設(shè)許可證辦理。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)批準(zhǔn)手續(xù)辦理程序和要求，大部分城市地下管線施工審批未開(kāi)展。

(4)施工監(jiān)督。各地政策法規(guī)均規(guī)定地下管線施工應(yīng)采取有效措施保護(hù)既有地下管線安全和管線施工安全。但由于管線工程未辦理施工審批手續(xù)，安全監(jiān)管不到位。

(5)竣工測(cè)量和信息報(bào)送。各地政策法規(guī)對(duì)地下管線竣工測(cè)量、資料移交、信息報(bào)送等都做了規(guī)定，建設(shè)部《城市地下管線工程檔案管理辦法》也要求進(jìn)行地下管線竣工測(cè)量并移交測(cè)量成果。一些城市制定了相關(guān)配套文件，保障了地下管線竣工測(cè)量和信息報(bào)送有序開(kāi)展。如合肥市等實(shí)行“兩管控一服務(wù)”并將管線測(cè)量費(fèi)納入主體工程投資的工作機(jī)制，保證了地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)的現(xiàn)勢(shì)性。一些城市采用定期更新或補(bǔ)測(cè)方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。如武漢、南京等城市將管線信息動(dòng)態(tài)更新列入城市基礎(chǔ)測(cè)繪，實(shí)現(xiàn)了管線數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新。但全國(guó)大部分城市竣工測(cè)量執(zhí)行得不理想，地下管線數(shù)據(jù)信息無(wú)法正常更新。

3.4 運(yùn)行維護(hù)管理

各地政策法規(guī)大都規(guī)定管線產(chǎn)權(quán)(管理)單位要加強(qiáng)對(duì)管線的日常巡查維護(hù)、定期進(jìn)行檢測(cè)維修和安全隱患排查、制定應(yīng)急演練并開(kāi)展安全演練等、對(duì)管線運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)控預(yù)警、對(duì)占?jí)?外力破壞)管線行為進(jìn)行禁止，對(duì)廢棄管線進(jìn)行處置；要求行業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督管理。

全國(guó)大部分城市燃?xì)?、供水、排水和熱力管線的巡查維護(hù)工作能夠按照要求開(kāi)展，但多數(shù)城市對(duì)于老舊帶病運(yùn)行管線更換缺少規(guī)劃，管線巡檢時(shí)效無(wú)法保障，管線相鄰空間安全實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)缺乏，管線隱患整改缺少第三方監(jiān)管，廢棄地下管線的處置和報(bào)告工作開(kāi)展薄弱。

3.5 信息和檔案管理

各地政策法規(guī)都明確地下管線信息和檔案管理遵循標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、共享共通、即時(shí)互換、動(dòng)態(tài)更新和安全保密原則；規(guī)定地下管線工程竣工驗(yàn)收后，向城建檔案管理機(jī)構(gòu)報(bào)送地下管線工程資料。目前，北京、杭州、長(zhǎng)沙等26個(gè)城市出臺(tái)城市地下管線工程檔案管理?xiàng)l例或辦法，加強(qiáng)了城市地下管線工程檔案管理。按照國(guó)家采取聯(lián)合驗(yàn)收方式的要求，多地出臺(tái)了相關(guān)配套政策文件，結(jié)合工改平臺(tái)配合相關(guān)流程，達(dá)到地下管線信息和檔案管理的“放管服”要求。

目前，全國(guó)大部分城市完成了地下管線普查資料、竣工資料、補(bǔ)測(cè)補(bǔ)繪資料歸檔，數(shù)據(jù)錄入信息系統(tǒng)。但大多數(shù)城市因地下管線工程沒(méi)有履行基本建設(shè)程序，地下管線檔案未移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)，有些城市城建檔案管理機(jī)構(gòu)不接受地下管線資料。受制于管線信息的保密屬性，很多城市沒(méi)有充分發(fā)揮信息作用。

3.6 地下綜合管廊

部分城市出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的地下綜合管廊政策法規(guī)，部分城市在管線政策法規(guī)中設(shè)立了綜合管廊章節(jié)，有序推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。綜合管廊國(guó)家試點(diǎn)城市均出臺(tái)了地下綜合管廊政府規(guī)章，順利完成國(guó)家試點(diǎn)城市建設(shè)任務(wù)。通過(guò)制定政策法規(guī)，將綜合管廊建設(shè)管理上升到一定層面，切實(shí)解決了“馬路拉鏈”問(wèn)題，大大降低了管線漏損和事故，提升了城市保障和應(yīng)急能力，實(shí)現(xiàn)土地集約利用，有力拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，凸顯了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

3.7 法律責(zé)任

各地政策法規(guī)都在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上強(qiáng)化了法律責(zé)任，明確了處罰條款和措施，并規(guī)定了行政處罰主體。從地下管線保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)審批、竣工測(cè)量開(kāi)展、竣工驗(yàn)收、檔案管理以及廢棄管線信息報(bào)送等多角度多維度進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)，明確了對(duì)管理部門(mén)及工作人員的處理規(guī)定。部分城市在地下管線執(zhí)法活動(dòng)中不是簡(jiǎn)單的違法處理，而是主動(dòng)地在事前、事中加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)一些問(wèn)題：一是城市執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中的改革，造成日常統(tǒng)籌管理與行政處罰分離，統(tǒng)籌管理力度下降。二是地方性規(guī)章或法規(guī)層級(jí)低、處罰輕、力度小，難以有效執(zhí)行。三是涉及民生和搶修的地下管線工程項(xiàng)目，不履行審批程序、不按照規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收和檔案移交，處罰難執(zhí)行。四是地下管線的地方政策法規(guī)與專(zhuān)項(xiàng)政策法規(guī)有交叉，執(zhí)行難。三是宣傳力度和深度有待拓展，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識(shí)需要加強(qiáng)。

4 存在問(wèn)題與原因分析

(1)管理體制機(jī)制不健全，綜合協(xié)調(diào)力度不夠。國(guó)內(nèi)地下管線管理體系不夠清晰，國(guó)家和省級(jí)層面均無(wú)地下管線專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)。一些城市雖成立了專(zhuān)門(mén)地下管線建設(shè)綜合管理部門(mén)，但級(jí)別普遍較低、人員普遍不足、技術(shù)力量薄弱，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜、時(shí)效性強(qiáng)、歷史欠賬多的地下隱蔽工程，協(xié)調(diào)管理跨部門(mén)、多行業(yè)、高級(jí)別的管線產(chǎn)權(quán)(管理)單位，盡管有地方政策法規(guī)的支撐，仍然是手段少(無(wú)審批、核驗(yàn)等)、力度小，綜合協(xié)調(diào)機(jī)制難建立，工作推進(jìn)緩慢。

(2)地方性政策法規(guī)層級(jí)低，對(duì)管線行為約束有限。國(guó)家層面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)地下管線綜合管理的法律法規(guī)，地方立法缺乏有力依據(jù)，地下管線管理缺少支撐。全國(guó)地方層面雖然出臺(tái)了16部法規(guī)，但因未指定主管部門(mén)、協(xié)調(diào)力度有限、分散管理、違法成本低處罰輕、日常統(tǒng)籌管理與行政處罰分離、個(gè)別政府職能部門(mén)履責(zé)不到位以及地方法規(guī)層級(jí)低、處罰輕、力度小等原因，造成用地方性法規(guī)規(guī)范對(duì)垂直管理的央企、國(guó)企行為，約束性不強(qiáng)、執(zhí)行率不高等問(wèn)題。

(3)規(guī)劃引領(lǐng)與執(zhí)行不強(qiáng)，管線問(wèn)題源頭解決難。普遍存在地下管線綜合規(guī)劃編制缺失、審批管理不完善、核實(shí)機(jī)制未建立、職責(zé)履行不到位等問(wèn)題，造成地下管線建設(shè)管理不能形成閉環(huán)，地下管線建設(shè)秩序混亂。究其原因，一是一些城市規(guī)劃管理部門(mén)存在“重審批、輕驗(yàn)收”“重地上、輕地下”現(xiàn)象。二是因管線工程的特殊性，違法建設(shè)監(jiān)管難度較大、處罰輕。三是規(guī)劃監(jiān)管需要委托專(zhuān)業(yè)服務(wù)，需要資金且工作量大，制約了規(guī)劃的后期管理。

(4)建設(shè)管理程序不明確，監(jiān)督管理不能形成閉環(huán)。一是監(jiān)督管理難以到位。管線工程辦理施工許可證難，缺乏有效的監(jiān)管手段。地方出臺(tái)的條例、辦法明確城市地下管線工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)履行基本建設(shè)程序，落實(shí)施工許可等制度。但受制于用地批準(zhǔn)手續(xù)，依附于道路建設(shè)的管線工程無(wú)法辦理施工許可證?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后方可建設(shè)，但缺乏批準(zhǔn)手續(xù)辦理的具體要求。二是日常監(jiān)管與執(zhí)法脫節(jié)。地下管線建設(shè)管理無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的程序規(guī)定和法律法規(guī)授權(quán)，雖然各地法規(guī)都設(shè)置了一定的處罰條款，但由于各地大都實(shí)行了執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，處罰權(quán)統(tǒng)一劃歸城市管理部門(mén)，而目前全國(guó)多數(shù)城市管線專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)不在城市管理部門(mén)，處罰部門(mén)與管理部門(mén)分離，造成地下管線只管理不處罰的尷尬局面。部分城市采用不同主管部門(mén)分散處罰，難見(jiàn)成效。

(5)運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管不力，管線安全隱患突出。管線行業(yè)還存在重建設(shè)輕管理、重地上輕地下思想，廢舊、老化管線不及時(shí)改造，穿越、占?jí)汗芫€不夠重視，留下安全隱患；廢棄管線不拆除或封堵，造成管線信息不準(zhǔn)確。主要原因：一是缺乏統(tǒng)一有效的行政監(jiān)管。二是各行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管不到位。三是城市地下管線應(yīng)急救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)不完善，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件能力不強(qiáng)。

(6)管線信息檔案收集難，動(dòng)態(tài)更新機(jī)制沒(méi)建立。地方政策法規(guī)明確要求落實(shí)竣工測(cè)量以及檔案移交等制度，但絕大多數(shù)城市未將地下管線工程信息檔案的驗(yàn)收、備案納入城建檔案管理，且因竣工測(cè)量需一定費(fèi)用，開(kāi)展管線覆土前竣工測(cè)量難，地下管線信息檔案收集難，地下管線信息動(dòng)態(tài)更新機(jī)制未建立。而目前將地下管線工程檔案專(zhuān)項(xiàng)預(yù)驗(yàn)收改為聯(lián)合驗(yàn)收，地下管線信息準(zhǔn)確難以保證。

(7)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)混亂或缺失，共建共享機(jī)制難建立。城市地下管線種類(lèi)繁多，每類(lèi)管線有各自數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的地下管線數(shù)據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，由于測(cè)繪行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用有限，地方標(biāo)準(zhǔn)約束力低，造成行業(yè)間標(biāo)準(zhǔn)銜接困難，綜合管線數(shù)據(jù)難入庫(kù)、難共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“一次采集、成果共享”難度大，信息系統(tǒng)無(wú)法互聯(lián)互通。

(8)綜合管廊配套制度不完善，管線入廊收費(fèi)困難。一是配套制度不完善，管線入廊和收費(fèi)難度大。很多城市尚未制定入廊收費(fèi)文件，央企直管單位沒(méi)有形成管線入廊收費(fèi)的相關(guān)制度，城市級(jí)公司沒(méi)有決策權(quán)，需層層上報(bào)，造成入廊管線收費(fèi)困難和入廊緩慢。二是管廊建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，管廊斷面偏大。三是受土地使用權(quán)的限制，管廊不動(dòng)產(chǎn)登記難以辦理。四是城市地下綜合管廊規(guī)劃合理性論證不足。

(9)保密特性限制管線信息共建共享和成果利用?！吨腥A人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》制定的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》對(duì)地下管線信息數(shù)據(jù)保密定性不夠清晰，限制了管線數(shù)據(jù)共建共享和信息利用。

5 相關(guān)建議

通過(guò)對(duì)地方出臺(tái)的政策法規(guī)執(zhí)行情況研究和評(píng)估，為提升全國(guó)地下管線管理水平，完善我國(guó)地下管線政策法規(guī)體系，提出如下建議：

(1)完善城市地下管線法律法規(guī)。對(duì)全國(guó)地下管線管理體制和機(jī)制進(jìn)行研究和梳理，結(jié)合《中華人民共和國(guó)民法典》精神，加快推進(jìn)國(guó)家地下管線法律法規(guī)出臺(tái)，指導(dǎo)完善地方立法。加大處罰力度，提高違法成本，提升執(zhí)行率，保障地下管線法律法規(guī)落地生根。

(2)明確地下管線管理體系體制。國(guó)家層面對(duì)地下管線管理體系進(jìn)行梳理，在地下管線法律法規(guī)中明確地下管線綜合管理、行業(yè)管理和屬地管理的內(nèi)容及職責(zé)，明確地下管線綜合管理部門(mén)的職責(zé)，建立國(guó)家、省、城市協(xié)調(diào)統(tǒng)一的全國(guó)地下管線管理體系。

(3)加強(qiáng)地下管線規(guī)劃管理。明確城市地下管線綜合規(guī)劃編制，統(tǒng)籌地下管線、地下空間等規(guī)劃。規(guī)定城市地下管線建設(shè)工程規(guī)劃要求，履行規(guī)劃審批手續(xù)。完善地下管線規(guī)劃監(jiān)督程序，形成地下管線規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

(4)加強(qiáng)地下管線建設(shè)管理。明確編制地下管線年度建設(shè)計(jì)劃要求，開(kāi)展道路設(shè)計(jì)各階段的地下管線綜合設(shè)計(jì)和審查要求。明確地下管線工程的施工審批手續(xù)和辦理要求。將地下管線竣工測(cè)量納入地下管線施工審批申報(bào)條件，將地下管線竣工測(cè)量單位及其監(jiān)理單位納入地下管線工程建設(shè)責(zé)任主體，加強(qiáng)地下管線竣工測(cè)量現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理。加強(qiáng)地下管線施工過(guò)程管理，保護(hù)既有管線安全。

(5)規(guī)定運(yùn)行維護(hù)管理。明確管線產(chǎn)權(quán)(管理)單位是地下管線建設(shè)與運(yùn)行安全的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)做好地下管線的建設(shè)、維護(hù)與管理工作，保障地下管線安全建設(shè)和運(yùn)行。對(duì)管線運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)控預(yù)警，使管線始終處于安全受控狀態(tài)。

(6)建立信息動(dòng)態(tài)更新機(jī)制和檔案資料移交制度。明確地下管線建設(shè)單位應(yīng)落實(shí)管線工程驗(yàn)線、竣工測(cè)量、規(guī)劃核實(shí)和工程建設(shè)竣工檔案移交等管理要求，明確管線產(chǎn)權(quán)(管理)單位是地下管線數(shù)據(jù)信息更新的第一責(zé)任人，及時(shí)匯交地下管線信息數(shù)據(jù)，共同建立并完善地下管線信息動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。要求地下管線行業(yè)主管部門(mén)做好管理和督促工作。

(7)完善地下管線標(biāo)準(zhǔn)體系。組織編制或修改完善全國(guó)統(tǒng)一的地下管線國(guó)家和行業(yè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一地下管線從信息采集、數(shù)據(jù)處理、資料歸檔、系統(tǒng)建設(shè)、信息共享到成果應(yīng)用等方面的技術(shù)規(guī)定。

(8)加強(qiáng)綜合管廊建設(shè)管理。明確管廊建設(shè)發(fā)展方向，高位推進(jìn)綜合管廊建設(shè)。明確地下空間產(chǎn)權(quán)歸屬，探索建立“商業(yè)管廊”模式，建議國(guó)家和地方側(cè)面盡快出臺(tái)相關(guān)地下空間資源開(kāi)發(fā)及使用的法律法規(guī)，建立地下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)特許制度。

(9)明確地下管線保密范圍。細(xì)化《建設(shè)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，明確地下管線電子信息數(shù)據(jù)密級(jí)，劃分不同類(lèi)型地下管線密級(jí)，明確管線數(shù)據(jù)脫密處理機(jī)構(gòu)。

(10)加強(qiáng)宣傳形成共識(shí)。提高全社會(huì)地下管線意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)參與，建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)舉報(bào)危害地下管線安全的行為。