李 巖

(吉林省通化市林業(yè)信息中心， 吉林 通化 134001)

通化市位于吉林省東南部，幅員面積1.56萬km2，總人口230萬，市區(qū)人口50萬。全市現(xiàn)有林地面積97.90萬hm2，有林地面積87.86萬hm2，活立木總蓄積量9 006萬m3，森林覆蓋率67.30 %，是吉林省重點林區(qū)，國家Ⅰ級森林火險區(qū)。目前，通化市已建立起了類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。但仍然存在保護地邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。本文通過對通化市自然保護地的調研，探討了當?shù)刈匀槐Ｗo地體系在建設中存在的主要問題，提出有益的對策建議。

1 自然保護地體系建設現(xiàn)狀

多年來，通化市委、市政府高度重視自然保護地建設與管理，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，立足生態(tài)發(fā)展區(qū)定位，扎實做好自然保護地體系建設管理工作。各地有關部門加強保護建設，合理開發(fā)利用，為促進全市經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻。目前，通化市自然保護地包括自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、國家地質公園、風景名勝區(qū)等不同類型自然保護地13處。分別為吉林哈泥國家級自然保護區(qū)、吉林集安國家級自然保護區(qū)、吉林通化石湖國家級自然保護區(qū)、吉林龍灣國家級自然保護區(qū)、吉林羅通山省級自然保護區(qū)及吉林輝南大椅山濕地省級自然保護區(qū)6個省級及以上自然保護區(qū)，總面積72 180.6 hm2；吉林白雞峰國家森林公園、吉林集安五女峰國家森林公園、吉林通化石湖國家森林公園、吉林三仙夾國家森林公園、吉林龍灣群國家森林公園5個國家級森林公園，總面積19 227 hm2；吉林集安霸王潮國家濕地公園、吉林通化蝲蛄河國家濕地公園2個國家級濕地公園，總面積3 102.36 hm2。全市基本形成類型齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護地構架。

1.1 健全管理體系方面

全市省級以上自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園均成立了管理機構。各自然保護地健全了自然保護工作機制，建立了與毗鄰市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，同時積極倡導推進“一區(qū)一法”(一個保護區(qū)一個管理辦法)和“一園一法”(一個公園一個管理辦法)，對保護地的保護與利用等作出規(guī)定。目前，吉林哈泥國家級自然保護區(qū)、吉林集安國家級自然保護區(qū)、吉林龍灣國家級自然保護區(qū)分別制定了由縣級以上人大或政府頒布的管理辦法，逐步實現(xiàn)保護管理工作的規(guī)范化、制度化、法治化和科學化。

1.2 落實管理責任方面

將自然保護工作納入市政府與縣(區(qū))政府簽訂的保護發(fā)展森林資源目標責任書及林長制工作考核的重要內容，加強組織領導，實行目標管理考核，推進自然保護工作一級抓一級，層層抓落實。加大自然保護地野生動物主要棲息地巡查巡護力度，實施網(wǎng)格化管理。制定保護地總體規(guī)劃，合理調整保護地范圍和功能分區(qū)，開展自然保護地勘界定標并建立矢量數(shù)據(jù)庫，與生態(tài)保護紅線銜接，在核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)重要位置設立界樁和標識牌，形成自然保護地“一張圖、一套數(shù)”。開展廣泛深入宣傳，每年組織“愛鳥周”“世界濕地日”等活動，建標本館、宣教室、制作展板、設立宣傳牌等，面向城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、學校、保護區(qū)、旅游景點，積極開展形式多樣的宣傳教育，營造全社會支持、參與自然保護工作的良好氛圍。

1.3 提升保護能力方面

吉林哈泥國家級自然保護區(qū)、吉林龍灣國家級自然保護區(qū)積極與東北師范大學、東北林業(yè)大學、吉林農業(yè)大學、吉林省林業(yè)科學研究院、吉林省林業(yè)勘察設計研究院等大專院校及科研院所合作，開展野生動植物調查、生物多樣性本底調查、自然保護地整合優(yōu)化、林業(yè)有害生物調查監(jiān)測、生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境監(jiān)測等工作，完成了《吉林哈泥省級自然保護區(qū)科學考察報告》《長白山西麓哈泥炭沼澤地貌特征及其形成的水動力機制》等科研項目，為保護區(qū)保護和管理工作提供了科學決策依據(jù)。北京林業(yè)大學、北華大學等院校與吉林哈泥國家級自然保護區(qū)管理局簽訂了教學實驗基地協(xié)議，為保護區(qū)發(fā)揮資源優(yōu)勢、加強高校聯(lián)系、提升管理水平創(chuàng)造了良好契機。通化縣林業(yè)局啟用通化蝲蛄河國家濕地公園宣教中心，為學校搭建科教平臺，與學校聯(lián)動開展科普宣教、“關愛自然、保護濕地”活動，切實增強了學生保護濕地、保護家園的自覺性。

1.4 嚴格用途管控方面

根據(jù)《吉林省生態(tài)移民工程規(guī)劃》(2015—2030年)，目前，吉林哈泥國家級自然保護區(qū)已累計完成221戶移民工作，切實解決生態(tài)環(huán)境突出問題。輝南縣、通化縣、集安市共收回濕地面積近133.3 hm2，各地開展?jié)竦鼗謴?86.7 hm2，建設水土保持林66.7 hm2。結合全市生物多樣性保護與可持續(xù)利用項目的實施，開展了與周邊單位及社區(qū)共建活動，成立共管組織，簽訂共管協(xié)議，建立共管機制。目前，吉林哈泥國家級自然保護區(qū)與柳河縣政府有關部門、柳河縣涼水鎮(zhèn)回頭溝村、孤山子鎮(zhèn)大甸子村和八里哨村、柳河縣八里哨林場、涼水林場、三岔子林業(yè)局勝利林場實現(xiàn)轄區(qū)社區(qū)共建，實現(xiàn)生物多樣性共同保護。同時，在村容、村貌、道路、水渠、垃圾場等基礎設施建設及為社區(qū)群眾創(chuàng)造更多就業(yè)機會、村組耕作、種植提供幫助等方面達成共識，有效加強自然保護管理和促進周邊社區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。不斷加快保護地建設，各縣(區(qū))積極爭取國家、省資金支持，全市開展了蝲蛄河退耕還濕、輝發(fā)河濕地公園、哈泥濕地保護與恢復等多個項目建設，改善了項目區(qū)生態(tài)脆弱和退化濕地的生態(tài)狀況。

2 自然保護地體系建設面臨的主要問題

2.1 管理體制不夠順暢

除吉林龍灣國家級自然保護區(qū)行政上隸屬于吉林省林業(yè)和草原局外，吉林哈泥國家級自然保護區(qū)、吉林通化石湖國家級自然保護區(qū)、吉林集安國家級自然保護區(qū)行政上隸屬于本級人民政府及其職能機構林業(yè)主管部門，業(yè)務上由吉林省林業(yè)和草原局指導。這種管理體制存在自然保護區(qū)監(jiān)督管理難以到位、保護管理經(jīng)費難以落實、保護與恢復項目難以爭取等問題，不利于自然保護區(qū)持續(xù)發(fā)展。

2.2 工作機制有待完善

當前法律規(guī)定林業(yè)主管部門是自然保護地的管理部門，但森林公安機構實施轉隸改革后，林業(yè)主管部門執(zhí)法環(huán)節(jié)弱化，需進一步理順完善工作機制。且由于保護區(qū)跨區(qū)域面積較大，人員編制配備偏少，專業(yè)監(jiān)管人員、執(zhí)法車輛及防護裝備等不能滿足工作需要。

2.3 建設經(jīng)費投入不足

近年來，雖然各級部門加大了對保護地建設方面的投入，但是基礎設施落后、總體經(jīng)費投入不足，特別是省級保護區(qū)、森林公園未建立穩(wěn)定的投入長效機制，這些都嚴重困繞著保護地各項事業(yè)的發(fā)展，也束縛人才的合理利用。

2.4 保護區(qū)與周邊社區(qū)的矛盾突出

部分自然保護區(qū)的周邊以及內部有一定數(shù)量的人口，人為活動必然給自然保護地的環(huán)境帶來影響和變化。甚至部分居民為了獲取經(jīng)濟收入而違反法律，在保護地內放牧、偷獵、亂砍濫伐，對自然保護地環(huán)境造成不良影響，使保護地和周邊社區(qū)在資源利用和保護上發(fā)生矛盾[1]。

3 優(yōu)化自然保護地建設的主要對策建議

3.1 穩(wěn)步推進自然保護地整合優(yōu)化工作

自然保護地整合優(yōu)化，可以解決自然保護地面積交叉重疊、機構重復設立等問題。理順自然保護地管理職能，按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合優(yōu)化，做到一個保護地一套機構、一塊牌，有利于對自然保護地實行全過程統(tǒng)一管理，對生物多樣性保護和自然保護地可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[2]。

3.2 整合執(zhí)法主體

明確自然保護區(qū)管理機構的統(tǒng)一執(zhí)法主體地位，賦予管理局、保護站法定的管理職責和行政執(zhí)法權。對尚未建立森林公安機構的自然保護區(qū)，建立森林公安派出機構，協(xié)同自然保護區(qū)管理機構實施綜合執(zhí)法，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、亂墾濫圍等破壞和侵占自然保護區(qū)資源的違法犯罪行為。

3.3 建立財政投入為主的多元化保障制度

自然保護屬于公益事業(yè)，無論是中央財政還是地方財政都應加大對其投入[3]。要積極爭取相關政策支持，加大對保護地基礎設施的投入和建設力度。建立以中央、省級財政投入為主的多元化資金保障制度；統(tǒng)籌各級財政資金，保障各類自然保護地保護、運行和管理；鼓勵金融和社會資本出資設立自然保護地基金。要完善自然保護地管理機構設立，配齊機構管理人員和專業(yè)技術人員，逐步實現(xiàn)自然保護規(guī)范化和標準化。

3.4 建立自然保護地社區(qū)共建共管體系

開展共建共管是保護地和社區(qū)共同發(fā)展的有效途徑[4]。努力建立健全社區(qū)共建共管模式，讓村民承擔起保護地“生態(tài)護林員”“共建共管員”等角色。開展廣泛、持久的宣傳教育，逐步提高人們對保護地重要性的認識，以增加公眾參與性。積極探索開展“共建共管”項目，逐步提高社區(qū)農民收入。在自然保護地和諧合作模式下，劃定適當區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系，實現(xiàn)自然保護共建、生態(tài)成果共享。