趙博華，楊心慧，余 超，廖芳珍

(1.珠江水利綜合技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)信息中心(河湖保護(hù)與建設(shè)運(yùn)行安全中心)，廣州 510611；2.水利部珠江水利委員會技術(shù)咨詢(廣州)有限公司，廣州 510611)

1 概述

為適應(yīng)新形勢和新要求，2018年水利部首次采取暗訪督查的形式對全國4 702座小型水庫安全運(yùn)行開展專項(xiàng)督查[1]，并于2018年至2021年持續(xù)4 a開展小型水庫安全運(yùn)行督查工作。選擇從小型水庫作為突破口開始探索新時期水利督查的工作，主要有兩方面的原因：一是因?yàn)樾⌒退畮旃こ潭贪遢^多，存在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、年久失修等問題，小型水庫失事的可能性遠(yuǎn)大于大中型水庫[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1954年以來，全國水庫發(fā)生失事、潰壩的水庫共3 541座，其中小型水庫3 410座，占失事潰壩總數(shù)的96.4%。二是因?yàn)樾⌒退畮斓陌踩O(jiān)管較為薄弱，日常管理和巡查不規(guī)范，應(yīng)急搶險(xiǎn)預(yù)案針對性不強(qiáng)，應(yīng)急物資儲備不足，水庫一旦失事，發(fā)生險(xiǎn)情或潰壩，將嚴(yán)重威脅水庫下游的人民生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，提高小型水庫工程短板、加強(qiáng)小型水庫安全管理能力對降低小型水庫安全風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義[3]。

2 廣東省小型水庫安全運(yùn)行管理現(xiàn)狀及其成因分析

2.1 廣東省小型水庫基本情況

廣東省是我國水利大省，全省共建有水庫工程 8 408座，總庫容為453.07億m3。小型水庫共8 026座(近80%的為小2型水庫)，小型水庫數(shù)量占全省水庫數(shù)量的95.46%[4]。

從水庫工程區(qū)域分布特點(diǎn)來看，受廣東省東北高西南低的地形地貌特征影響，水庫工程數(shù)量較多的是粵北、粵東和粵西地區(qū)，全省小水庫總量分布最多的是河源市，其次是湛江市和梅州市，珠三角地區(qū)水庫數(shù)量明顯較少。從水庫壩型來看，約92%的小型水庫為均質(zhì)土壩，約6%的小型水庫為漿砌石壩，剩下約2%的為混凝土壩、堆石壩等。從水庫工程建成時間來看，近90%的小型水庫在20世紀(jì)50年代至70年代間建成，大多數(shù)建成至今已有超過50 a的運(yùn)行時間，受當(dāng)時歷史條件限制，普遍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)計(jì)施工質(zhì)量不高[5]，加之經(jīng)過長期運(yùn)行，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，工程老化失修嚴(yán)重，安全問題十分突出。

2.2 廣東省小型水庫安全運(yùn)行管理專項(xiàng)督查工作開展情況

2018年以來，水利部以“四不兩直”、“暗訪”等方式連續(xù)4 a組織開展了廣東省小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)督查工作[6](其中2021年為復(fù)查，即對往年已督查發(fā)現(xiàn)問題的水庫開展“回頭看”督查)，共完成1 811座小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)督查(見圖1)，占廣東省小型水庫總數(shù)量的21.54%。2018年完成328座(小1型水庫85座，小2型水庫243座)，2019年完成486座(小1型水庫102座，小2型水庫384座)，2020年完成997座(小1型水庫303座，小2型水庫694座)。

圖1 近幾年開展小型水庫安全運(yùn)行管理專項(xiàng)督查水庫數(shù)量分布示意

2021年針對前3 a督查發(fā)現(xiàn)問題較多的204座水庫開展了“回頭看”復(fù)查工作(其中小1型水庫55座，小2型水庫149座)。

2.3 存在主要問題及其成因分析

通過收集、整理廣東省小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)督查近幾年的成果，從“三個責(zé)任人”落實(shí)履職情況、“三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”建設(shè)落實(shí)情況、工程實(shí)體情況、運(yùn)行管理情況4個方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，平均單座水庫存在問題數(shù)量：2018年小1型為9.2個、小2型為10.6個，2019年小1型為8.3個、小2型為9.5個，2020年小1型為5.4個、小2型為6.3個，2021年小1型為2.2個、小2型為2.8個(見圖2)，具體存在的問題及原因如下。

圖2 近幾年平均單座小型水庫存在問題數(shù)量對比示意

1)“三個責(zé)任人”落實(shí)履職情況

從督查成果統(tǒng)計(jì)分析可以看出(見圖3)，2018年，“三個責(zé)任人”落實(shí)履職情況均較差(存在問題的比例在15%～20%之間)，2019—2020年間，通過持續(xù)督查暗訪形成的水利強(qiáng)監(jiān)管高壓態(tài)勢，廣東省小型水庫的行政責(zé)任人和技術(shù)責(zé)任人基本落實(shí)到位，履職情況明顯改善，而巡查責(zé)任人的落實(shí)履職情況有一定改善但仍存在問題，如巡查不到位、無巡查記錄或記錄不完整、不規(guī)范。通過分析，主要有以下幾個方面的原因：① 水庫“三個責(zé)任人”多數(shù)為無酬勞或低酬勞的兼職，在督查暗訪之前多數(shù)是“有名無實(shí)、形同虛設(shè)”；② 基層干部流動性大，水庫“三個責(zé)任人”更換頻繁，工作可持續(xù)性差，整體專業(yè)能力偏弱。

圖3 近幾年督查發(fā)現(xiàn)“三個責(zé)任人”存在的問題數(shù)量占比分布示意

在2021年的復(fù)查中，行政、技術(shù)、巡查責(zé)任人存在問題的比例已經(jīng)分別降至1%、1%、3%，整改情況較好，水庫“三個責(zé)任人”履職情況得到顯著改善。

2)“三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”建設(shè)落實(shí)情況

從督查成果統(tǒng)計(jì)分析可以看出(見圖4)，2018年“三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”建設(shè)落實(shí)情況存在問題的小型水庫占比較高(尤其是水雨情預(yù)測預(yù)報(bào)方面存在問題占比高達(dá)46%)，2019年至2020年，通過持續(xù)的督查暗訪，“三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”建設(shè)落實(shí)情況存在問題的小型水庫占比呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢，但問題數(shù)量仍然較為突出，通過分析，主要有以下幾個方面的原因：① 缺乏資金，小型水庫水雨情預(yù)測預(yù)報(bào)能力建設(shè)的工作，主要是由市縣水行政主管部門申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一開展，需按行政流程分年度分批次開展，難以做到一步到位；② 重建輕管，建好后的水雨情觀測設(shè)施設(shè)備，無穩(wěn)定維護(hù)經(jīng)費(fèi)，損壞不能及時發(fā)現(xiàn)問題和維修；③ 管理薄弱，基層水庫管理單位專業(yè)能力較弱，對小型水庫調(diào)度運(yùn)用方案及應(yīng)急預(yù)案重要性的認(rèn)識不足，出現(xiàn)未編制小型水庫調(diào)度運(yùn)用方案、應(yīng)急預(yù)案，或者小型水庫調(diào)度方案、應(yīng)急預(yù)案未批復(fù)、未演練、針對性差等問題；④ 文檔管理不規(guī)范，未對小型水庫相關(guān)文檔進(jìn)行合理整理及歸類。

圖4 近幾年督查發(fā)現(xiàn)“三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”存在的問題數(shù)量占比分布示意

在2021年的復(fù)查中，水雨情預(yù)測預(yù)報(bào)能力建設(shè)、調(diào)度運(yùn)用方案和應(yīng)急預(yù)案制定、批復(fù)、演練和落實(shí)情況存在問題的比例均已降至3%以內(nèi)，整改情況較好，“三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”建設(shè)落實(shí)情況得到明顯改善。

3)工程實(shí)體情況

從督查成果統(tǒng)計(jì)分析來看(見圖5)，2018年至2020年，通過督查暗訪，發(fā)現(xiàn)的擋水建筑存在缺陷的問題比例分別為46%、45%、43%，泄洪建筑物存在缺陷的問題比例分別為48%、42%、44%，放水建筑物存在缺陷的問題比例分別為10%、8%、7%，經(jīng)過3 a的督查暗訪，小型水庫工程實(shí)體存在問題的比例基本沒變，問題仍然較為突出。通過分析，主要有以下幾個方面的原因：① 小型水庫大多建于20世紀(jì)六七十年代，水庫設(shè)計(jì)基礎(chǔ)資料不完善、施工標(biāo)準(zhǔn)低、運(yùn)行維護(hù)管理差等工程安全隱患長期潛伏；② 各級水庫主管部門及管理單位對小型水庫存在的工程安全隱患危害性認(rèn)識不足；③ 小型水庫日常安全監(jiān)管與巡查工作不到位；④ 水庫的信息化程度低，安全監(jiān)測設(shè)施不足，僅依靠人工難以及時發(fā)現(xiàn)工程隱患。

圖5 近幾年督查發(fā)現(xiàn)工程實(shí)體存在的問題數(shù)量占比分布示意

在2021年的復(fù)查中，擋水建筑物、泄洪建筑物、放水建筑物存在缺陷的問題占比仍分別達(dá)到22%、19%、5%，受困于資金等方面的原因，工程實(shí)體存在問題的情況仍然較為突出。

4)運(yùn)行管理情況

主要包括水庫公示牌設(shè)置、日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源、按期開展安全鑒定及除險(xiǎn)加固實(shí)施情況。從督查成果統(tǒng)計(jì)分析可以看出(見圖6)，安全鑒定的問題較為突出，2018年至2020年期間維持在30%至40%；除險(xiǎn)加固問題在2018年至2020年期間維持在10%左右；水庫日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源問題從2018年的30%降至2020年的16%，得到了一定緩解但仍然存在較多問題，尤其是地方財(cái)政較為薄弱的地區(qū)該問題尤其突出；水庫公示牌設(shè)置問題從2018年的35%降至2020年的4%，問題得到了較為明顯的改善。通過分析，主要有以下幾個方面的原因：①安全鑒定及除險(xiǎn)加固工作需要申請中央或省市縣級財(cái)政專項(xiàng)資金，該項(xiàng)工作涉及資金較大、耗時較長、程序繁瑣，因此，部分水庫無法做到按期開展安全鑒定或者除險(xiǎn)加固工作；②小型水庫大多為公益性質(zhì)，部分小型水庫的防洪、灌溉、供水、發(fā)電等功能逐漸弱化，防汛道路不通，關(guān)注度較低，水庫無經(jīng)濟(jì)效益、無穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來源，甚至部分水庫未明確專門的管理機(jī)構(gòu)，處于半荒廢狀態(tài)。

圖6 近幾年督查發(fā)現(xiàn)工程運(yùn)行管理存在的問題數(shù)量占比分布示意

在2021年的復(fù)查中，水庫公示牌設(shè)置問題、未按期開展安全鑒定問題及除險(xiǎn)加固實(shí)施情況問題比例均降至5%以內(nèi)，但水庫日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源問題仍占比達(dá)11%。

3 加強(qiáng)廣東省小型水庫安全運(yùn)行管理的對策及建議

根據(jù)近幾年小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)督查工作的成果可以看出，通過持續(xù)高壓的水利監(jiān)管，小型水庫的安全運(yùn)行現(xiàn)狀得到了一定程度的好轉(zhuǎn)(如“三個責(zé)任人”落實(shí)履職情況、“三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)”建設(shè)落實(shí)情況等方面)，但工程實(shí)體情況、運(yùn)行管理情況等部分問題仍然較為突出。本文在系統(tǒng)分析上述問題的基礎(chǔ)上，從小型水庫安全運(yùn)行管理的實(shí)際出發(fā)，提出有關(guān)對策及建議。

1)進(jìn)一步推進(jìn)小型水庫管理體制機(jī)制改革，落實(shí)安全責(zé)任和管理考核

一是要推進(jìn)水庫管理體制改革[7]，增加基層水利崗位設(shè)置，合理分配崗位薪酬，定期開展專業(yè)技能培訓(xùn)，增加基層崗位人員的專業(yè)素養(yǎng)，降低基層崗位人員的流動性，避免“倒金字塔式”管理模式；二是要政策性引導(dǎo)，干部下沉，鼓勵具備一定管理能力和專業(yè)水平的人才赴基層掛職、鍛煉及交流；三是要落實(shí)安全責(zé)任制，逐步建立一套制度規(guī)范、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)、運(yùn)行高效的小型水庫工程管理體系體制[8]；四是要落實(shí)考核獎懲機(jī)制，基層干部流動性較大，對責(zé)任人要實(shí)行年度動態(tài)管理，從“有名”向“有實(shí)”推進(jìn)，明確各級責(zé)任人履職情況的獎懲機(jī)制，如履職情況差在年終考核實(shí)行減分制或1票否決制，履職情況好實(shí)行加分制或補(bǔ)助獎勵制等，促進(jìn)各級責(zé)任人履職的良性及可持續(xù)性循環(huán)；五是要落實(shí)經(jīng)費(fèi)，水利是民生工程，小型水庫基本都是公益性質(zhì)的，應(yīng)加大對小型水庫管護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入力度，將管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。

2)進(jìn)一步完善小型水庫運(yùn)行管理制度及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理

小型水庫受其自身工程特性的制約，在參照大中型水庫的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)過程中存在問題界定不清晰、針對性及可操作性不強(qiáng)等問題，缺乏有效指導(dǎo)。一是切合實(shí)際修訂小型水庫安全管理辦法[9]；二是完善小型水庫管理制度，根據(jù)小型水庫運(yùn)行管理的特點(diǎn)，研究制定小型水庫調(diào)度運(yùn)用方案、運(yùn)行維護(hù)方案、應(yīng)急預(yù)案等管理制度，確保制度切實(shí)可行、針對性強(qiáng)、易于操作；三是完善小型水庫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)及相關(guān)制度，組織開展小型水庫有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的研究制定；四是積極開展小型水庫運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3)進(jìn)一步摸清小型水庫工程現(xiàn)狀，及時消除安全隱患

一是要準(zhǔn)確摸清水庫底數(shù)、規(guī)模和類型，對全省小型水庫現(xiàn)狀按問題的數(shù)量及嚴(yán)重程度進(jìn)行星級評分或等級劃分，建立分級隱患清單；二是優(yōu)化小型水庫降等報(bào)廢工作流程，積極推進(jìn)小型水庫降等報(bào)廢工作；三是要建立病險(xiǎn)小型水庫的動態(tài)清單，擬定需開展安全鑒定和除險(xiǎn)加固的初步名單，對名單內(nèi)的水庫采取現(xiàn)場核查及抽查復(fù)查，根據(jù)核查結(jié)果形成當(dāng)年需開展安全鑒定和除險(xiǎn)加固的建議名單，爭取各級資金推進(jìn)病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固工作，及時消除工程安全隱患。

4)進(jìn)一步探索小型水庫新型管養(yǎng)模式，推動水庫運(yùn)行管理的轉(zhuǎn)型升級

一是探索適合小型水庫管養(yǎng)的新模式，把水庫“管養(yǎng)分離”作為改革的重點(diǎn)，明確水庫所在地縣級水行政主管部門為水庫管理的行政責(zé)任單位，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域小型水庫的行政審批及資金籌措劃撥單位，水庫所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利職能部門為水庫管理的監(jiān)督責(zé)任單位，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域小型水庫的日常監(jiān)督管理工作，委托第三方為水庫的養(yǎng)護(hù)責(zé)任單位，負(fù)責(zé)水庫的日常巡查及維修養(yǎng)護(hù)工作。二是引入市場競爭機(jī)制，實(shí)行政府購買服務(wù)，建立水庫養(yǎng)護(hù)第三方平臺，完善第三方養(yǎng)護(hù)管理及考核辦法[10]，推動水庫維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)化、社會化、市場化。三是創(chuàng)新水庫養(yǎng)護(hù)方式，如組建區(qū)域維修養(yǎng)護(hù)工程隊(duì)、養(yǎng)護(hù)公司、“一庫一策”、“以大代小”(即大中型水庫負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)的小水庫運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù))等靈活方式，形成可復(fù)制可推廣的好經(jīng)驗(yàn)。

5)進(jìn)一步挖掘小型水庫的功能效益，推動水利鄉(xiāng)村振興的建設(shè)

一是鼓勵推動水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)，在新建或除險(xiǎn)加固的時候，融入水環(huán)境、水生態(tài)、水安全理念，使得小型水庫不僅滿足傳統(tǒng)的防洪、灌溉、供水等效益，還能成為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娦蓍e、觀光、娛樂的好去處；二是對部分經(jīng)過復(fù)核鑒定已經(jīng)喪失原有功能的水庫，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行融合，因地制宜、變廢為寶，在符合有關(guān)政策的前提下，引入資本開展水利、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)及人口就業(yè)。

6)進(jìn)一步提高小型水庫信息化水平，推動傳統(tǒng)水利向智慧水利邁進(jìn)

一是要建立小型水庫信息數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)庫采取動態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)水庫基礎(chǔ)信息的實(shí)時查詢[11]；二是要實(shí)現(xiàn)全省小型水庫的水雨情實(shí)時監(jiān)測預(yù)警[12]，實(shí)時了解水庫的水位及降雨情況，及時研判可能出現(xiàn)的洪澇災(zāi)害；三是完善大壩安全監(jiān)測預(yù)警設(shè)施，逐步建立小型水庫自動采集、遠(yuǎn)程傳輸、定期分析、安全監(jiān)測、自動預(yù)警的現(xiàn)代化監(jiān)測體系；四是開展全省小型水庫電子一張圖，通過人工智能、大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生、5G、VR、遙感等技術(shù)逐步建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享的具有預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能的智慧水庫群體系。

4 結(jié)語

通過持續(xù)開展小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)督查工作，基本摸清了廣東省小型水庫安全運(yùn)行情況和風(fēng)險(xiǎn)狀況，在系統(tǒng)分析督查成果的同時，及時總結(jié)小型水庫安全運(yùn)行管理的經(jīng)驗(yàn)和辦法，通過體制機(jī)制改革、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提升、隱患清單分級、運(yùn)行管護(hù)升級、水利鄉(xiāng)村振興及水庫信息化等方式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)小型水庫安全運(yùn)行管理的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化和常態(tài)化。