高 原

（1.南京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南京大學(xué) 亞太發(fā)展研究中心，江蘇 南京 210023）

0 引言

韓國長期在全球信息技術(shù)與通信領(lǐng)域占有一席之地，近年來在網(wǎng)絡(luò)空間國際競爭中的地位日漸突出。步入21世紀(jì)后，韓國跟隨其他網(wǎng)絡(luò)大國不斷更新其網(wǎng)絡(luò)安全國家戰(zhàn)略。當(dāng)下韓國尹錫悅政府持保守主義的外交與安全立場使韓國的網(wǎng)絡(luò)空間安全政策富有強(qiáng)硬性、對抗性和集團(tuán)性路線的“基礎(chǔ)底色”。在這樣的背景下，韓國國家情報(bào)院（National Intelligence Service，NIS）作為韓國國家最高情報(bào)機(jī)關(guān)，于當(dāng)選總統(tǒng)尹錫悅宣誓就職的5天前代表所在主權(quán)國家正式加入北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization，NATO）合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心（Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence，CCDCOE），足以突出反映這一基調(diào)[1]。

然而，網(wǎng)絡(luò)空間安全不同于傳統(tǒng)軍事安全，其行為主體具有多元化的分布特征，從個(gè)人到非國家行為體，再到國家行為體皆有可能成為威脅網(wǎng)絡(luò)空間國家安全的主體層面。即使各國之間存在利益分歧，網(wǎng)絡(luò)空間的治理仍屬于世界各國面臨的一項(xiàng)共同挑戰(zhàn)，亟須促進(jìn)全球?qū)用娴南嗷ズ献鱗2]。特別是在東北亞地區(qū)網(wǎng)絡(luò)空間安全合作問題上，韓國依然與傳統(tǒng)盟友美國在戰(zhàn)略同步、規(guī)則對接等方面存在多項(xiàng)挑戰(zhàn)，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)東北亞地區(qū)網(wǎng)絡(luò)空間的安全與穩(wěn)定，也缺少不了中國的參與[3]。在中韓建交30周年，中韓關(guān)系持穩(wěn)發(fā)展的歷史當(dāng)口，韓國尹錫悅政府的網(wǎng)絡(luò)空間國家安全政策究竟存在何種走勢？這將對東北亞地區(qū)安全和中韓關(guān)系造成何種影響？又對中國應(yīng)對存在哪些啟示？本文試圖對此做出前瞻性分析。

1 韓國網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢與現(xiàn)行國家應(yīng)對模式

在第四次科技革命的到來以及人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)擴(kuò)張式發(fā)展的時(shí)代潮流下，韓國憑借高達(dá)96%的成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率、世界最高的4G網(wǎng)絡(luò)可用性和數(shù)據(jù)上傳帶寬速度已成為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中“與全球聯(lián)系最為緊密的國家”[4]。同時(shí)，這也給韓國的網(wǎng)絡(luò)空間國家安全帶來了與日俱增的壓力。步入21世紀(jì)以來，韓國根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全形勢的發(fā)展不斷調(diào)整和更新其國家層面的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，并由此形成了一套有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全體系日臻完善的情報(bào)制度與情報(bào)力量。

1.1 韓國網(wǎng)絡(luò)空間安全態(tài)勢及其影響

決定韓國網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的關(guān)鍵變量是信息通信技術(shù)的革新。在國民經(jīng)濟(jì)增長速度、人口數(shù)量與密度、地理環(huán)境以及政府明確的戰(zhàn)略規(guī)劃等多方面的綜合優(yōu)勢下，韓國的信息通信技術(shù)獲得快速發(fā)展，并在現(xiàn)階段取得全球領(lǐng)先水平。這一點(diǎn)首先體現(xiàn)在信息通信技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。當(dāng)前，韓國已成為全球信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施最先進(jìn)的國家之一[5]。在國際電信聯(lián)盟信息通信技術(shù)發(fā)展指數(shù)排名中，韓國自2009年以來一直位居世界前兩名[6]。截至2020年底，韓國互聯(lián)網(wǎng)與智能手機(jī)的普及率均位列世界第一[7]。依托全球領(lǐng)先的信息通信技術(shù)，韓國在電子政務(wù)和電子商務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展也取得重大成就，在聯(lián)合國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)中也穩(wěn)居全球前列[8]。領(lǐng)先的信息通信技術(shù)以及由此形成的政治、經(jīng)濟(jì)和安全數(shù)據(jù)治理模式給韓國帶來了前所未有的網(wǎng)絡(luò)空間安全壓力。

網(wǎng)絡(luò)空間的安全威脅主要存在黑客攻擊、有組織的網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義和國家支持的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等多方面的表現(xiàn)形式。按照行為主體的不同來源，可以將韓國的網(wǎng)絡(luò)安全壓力的來源主要?dú)w納為3種類型：有組織的非國家行為體及個(gè)人的破壞行為、敵對國家的破壞行為，以及主權(quán)國家間數(shù)據(jù)安全治理錯(cuò)位造成的安全隱患。

第一，隨著韓國通信技術(shù)的突破性發(fā)展，國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷攀升，利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施犯罪行為，借助網(wǎng)絡(luò)散播虛假信息，以及利用網(wǎng)絡(luò)竊取個(gè)人或企業(yè)信息和數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)等問題造成的國民利益損失也日益增多。這類網(wǎng)絡(luò)空間安全威脅動(dòng)機(jī)不僅涉及經(jīng)濟(jì)因素，還囊括政治和其他目的因素，威脅既有源自境外的，又有相當(dāng)一部分源自韓國國內(nèi)。上述發(fā)展趨勢和相應(yīng)訴求增強(qiáng)了韓國政府在網(wǎng)絡(luò)空間治理過程中對數(shù)據(jù)資源的管制力度，尤其體現(xiàn)在加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)用戶的實(shí)名認(rèn)證以及對公共與私人數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限的控制上。

第二，隨著韓國的網(wǎng)絡(luò)空間脆弱性日益增大，在遭遇敵對國家發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)攻擊時(shí)所處的不對稱性劣勢地位愈加顯著。當(dāng)前，韓國國內(nèi)不僅數(shù)字化程度高，且與國外網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系也高度緊密，致使其一旦遭遇網(wǎng)絡(luò)襲擊就會形成難以估量的社會經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響。特別是在朝鮮半島這一地緣安全戰(zhàn)略前沿地區(qū)中，由于朝鮮在克服網(wǎng)絡(luò)依賴以及對網(wǎng)絡(luò)的控制等方面均對韓國形成絕對優(yōu)勢，導(dǎo)致朝鮮在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭與網(wǎng)絡(luò)犯罪方面對韓國形成的戰(zhàn)略威懾遠(yuǎn)比核力量與常規(guī)軍事力量更為突出[9]。由此，網(wǎng)絡(luò)安全在韓國國防安全中的分量日益增加。

第三，當(dāng)下韓國與主要經(jīng)濟(jì)伙伴在網(wǎng)絡(luò)空間安全問題上戰(zhàn)略節(jié)奏不同步、規(guī)則體系不對接，隨著跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)模和頻率不斷攀升，隨之而來的安全隱患也與日俱增。韓國作為全球貿(mào)易依存度最高的經(jīng)濟(jì)體之一，對貨物、資本、人員和技術(shù)的跨境流動(dòng)具有很高的依存度。但在促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展與以數(shù)據(jù)本土化為代表的數(shù)據(jù)民族主義間的平衡問題中，韓國需同主要經(jīng)濟(jì)伙伴確立一套協(xié)調(diào)一致的數(shù)據(jù)監(jiān)管體制。隨著數(shù)字貿(mào)易的蓬勃發(fā)展及跨境數(shù)據(jù)規(guī)模和頻次的不斷遞增，韓國對這一需求的迫切程度也日益提升。

1.2 現(xiàn)行韓國國家網(wǎng)絡(luò)安全工作模式特征

為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，按照安全壓力的來源類型可將韓國政府的網(wǎng)絡(luò)安全政策歸納為3個(gè)議題方向：完善國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)監(jiān)管制度、應(yīng)對境外網(wǎng)絡(luò)襲擊與提升國內(nèi)數(shù)據(jù)韌性，以及在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易領(lǐng)域把握數(shù)據(jù)本土化與國際化間的政策平衡。

第一，在國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)監(jiān)管工作方面，韓國政府在與市場博弈的過程中形成了較為明顯的國家主導(dǎo)型政府與寡頭部門合作特征。例如，在對網(wǎng)絡(luò)用戶的實(shí)名認(rèn)證工作中，韓國先后利用居民身份證登記號和互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人識別號碼（I-PIN）作為在線實(shí)名認(rèn)證工具等做法未被寡頭部門認(rèn)可，隨后政府主導(dǎo)推廣的“基于國家公鑰基礎(chǔ)設(shè)施的授權(quán)證書（NPKIBased AC）系統(tǒng)”雖然具有國家規(guī)模優(yōu)勢，但因選擇面過少、缺乏靈活性等問題常為公眾所抱怨。例如，2020年12月，韓國正式宣布采取國家與市場聯(lián)合認(rèn)證的路徑，即通過韓國廣播通信委員會（Korea Communication Commission，KCC）授權(quán)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商和信用卡公司，使其代表私營部門與政府共同參與國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)用戶的實(shí)名認(rèn)證工作[10]。再如，在公共數(shù)據(jù)資源的訪問控制上，韓國政府逐漸從保守邁向開放。2021年2月，文在寅政府出臺“數(shù)據(jù)119計(jì)劃”，通過積極向公眾和私營部門開放公共數(shù)據(jù)資源來振興韓國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)下，韓國的公共數(shù)據(jù)資源除位于大田的國家信息資源管理處和光州的云計(jì)算中心外，還包括自2019年起積極投入建設(shè)的公州和大邱的計(jì)算中心。而在私人數(shù)據(jù)資源的訪問控制上，韓國不斷修訂法律，對收集和未經(jīng)授權(quán)使用個(gè)人身份信息加以限制，并以歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）為藍(lán)本，在個(gè)人信息保障上形成了較為明顯的“歐盟風(fēng)格”。

第二，在應(yīng)對境外網(wǎng)絡(luò)襲擊與提升國內(nèi)數(shù)據(jù)安全韌性方面，韓國政府逐漸從諸多部門的被動(dòng)應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性的積極防御。當(dāng)前，韓國國家網(wǎng)絡(luò)安全事宜交由總統(tǒng)負(fù)責(zé)的國家安全委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；政府機(jī)構(gòu)與公共部門的安全事宜交由NIS下屬的國家網(wǎng)絡(luò)安全中心負(fù)責(zé)；私營部門的安全事宜交由科學(xué)技術(shù)情報(bào)通信部負(fù)責(zé)，國防軍事安全事項(xiàng)則由國防部網(wǎng)絡(luò)司令部負(fù)責(zé)，韓國國家網(wǎng)絡(luò)安全治理框架如圖1所示。由于包括能源、水利、交通和信息通信技術(shù)領(lǐng)域在內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在韓國是由國家集中運(yùn)營的，且大多被認(rèn)定歸屬于公共部門，私營部門在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的角色相比于公共部門要小得多，因而2020年韓國國家情報(bào)院在《國家情報(bào)院法》的修改以及《網(wǎng)絡(luò)安全業(yè)務(wù)條例》的頒布下正式成為國家網(wǎng)絡(luò)安全治理工作中的核心機(jī)構(gòu)。此外，文在寅政府從國家全局出發(fā)，于2019年出臺了韓國首份《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》及其具體實(shí)施方案《國家網(wǎng)絡(luò)安全基本規(guī)劃》，試圖通過長期戰(zhàn)略規(guī)劃的設(shè)計(jì)徹底扭轉(zhuǎn)之前國家網(wǎng)絡(luò)安全“事故—應(yīng)對”型被動(dòng)模式[11]。另外，在新冠肺炎疫情的強(qiáng)力沖擊下，文在寅政府還于2020年7月頒布“韓國新政”，其數(shù)字新政要求政府主動(dòng)利用5G和人工智能等新技術(shù)提供更好的政府服務(wù)，布設(shè)更為完善的網(wǎng)絡(luò)安全保障體系[12]。

圖1 韓國國家網(wǎng)絡(luò)安全治理框架

第三，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易治理領(lǐng)域把握數(shù)據(jù)本土化與國際化間的政策平衡方面，傳統(tǒng)安全同盟色彩要遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)效益追求。當(dāng)下韓國已成為全球重要的制造業(yè)強(qiáng)國，因而錨定數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是韓國下一輪經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)。這也意味著韓國將面臨一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)：在加強(qiáng)國內(nèi)數(shù)據(jù)安全、保障數(shù)據(jù)主體安全的同時(shí)，還要高質(zhì)高效地利用信息與數(shù)據(jù)資源，限制對數(shù)據(jù)本土化措施的使用，允許數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，更好地發(fā)展本國數(shù)字經(jīng)濟(jì)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易中，網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)隱私對保障數(shù)據(jù)流通、獲取和維系個(gè)人信任至關(guān)重要，是支持?jǐn)?shù)字貿(mào)易平穩(wěn)運(yùn)行的基本要素。然而，國際之間還未對此達(dá)成一致協(xié)定，各主要經(jīng)濟(jì)體對其國內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)的水平也存在明顯差距，在有關(guān)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的對接過程中與各自國內(nèi)的治理范式存在相互影響。韓國在當(dāng)前簽署的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中，除與智利簽訂的首份協(xié)定外都對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)據(jù)本土化訂立了相應(yīng)條款。在與傳統(tǒng)安全盟友美國訂立的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》中，韓國不僅對信息自由流動(dòng)給貿(mào)易帶來的促進(jìn)作用加以肯定，還努力避免對跨境電子信息流動(dòng)施加不必要的壁壘，原則上承諾不對數(shù)據(jù)的定位施加要求。此外，通過遵循歐盟GDPR，并對國內(nèi)的《個(gè)人信息保護(hù)法》加以修改后，韓國也于2021年6月獲得歐盟的正式規(guī)則認(rèn)可，某種意義上可視為歐盟將自身數(shù)據(jù)安全治理規(guī)則輸出至韓國[13]。而在《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》中，雙方卻未對數(shù)據(jù)定位達(dá)成一致意見。由中國主導(dǎo)推動(dòng)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)據(jù)本土化方面的規(guī)則對接也較為有限[14]。在中美數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則競爭的時(shí)代背景下，韓國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展在傳統(tǒng)安全問題束縛之下不得不在治理路徑上做出選擇[15]。

2 尹錫悅政府的網(wǎng)絡(luò)安全政策偏好

2022年3月10日，韓國國民力量黨候選人尹錫悅以48.56%對47.83%的微弱優(yōu)勢擊敗共同民主黨候選人李在明，贏得韓國第20屆總統(tǒng)大選的勝利。鑒于尹錫悅的個(gè)人經(jīng)歷及其所屬政黨國民力量黨的競選綱領(lǐng)，未來尹錫悅政府在韓國國家網(wǎng)絡(luò)安全政策上將展示出以“對內(nèi)保守、對外親美”為特征的偏好屬性。

2.1 國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)監(jiān)管上保守主義的有限回歸

雖然以尹錫悅為首的國民力量黨取得了韓國總統(tǒng)大選的勝利，但其前任文在寅政府所屬的共同民主黨依然控制著韓國國會多數(shù)席位。這種“朝小野大”的府會格局至少要延續(xù)至2024年4月下屆國會選舉。與此同時(shí)，共同民主黨也未能擁有足夠席位數(shù)目對政府方面在立法工作中所做的努力予以否決。除此之外，雙方對包括數(shù)據(jù)隱私、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和在線服務(wù)規(guī)制等在內(nèi)的絕大多數(shù)技術(shù)與數(shù)據(jù)治理問題上觀點(diǎn)一致，似乎不存在重大差別。比如，近年來，有關(guān)信息技術(shù)部門最為重要的立法工作——被稱為“反谷歌法”的《電信商業(yè)法》修正案以及有關(guān)數(shù)據(jù)隱私的《個(gè)人信息保護(hù)法》《促進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)使用與信息保護(hù)法》《信用卡信息使用與保護(hù)法》的3份修正案中，國民力量黨與共同民主黨在國會中曾密切合作，使得相應(yīng)修正法案均得以順利通過。因此，近年來尹錫悅政府不太可能在包括國家網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的國內(nèi)立法和政策實(shí)施問題中做出重大方向性的調(diào)整。

即便如此，尹錫悅政府的保守主義立場以及親市場、重增長的新自由主義治理思路依舊會對政府的數(shù)據(jù)監(jiān)管政策發(fā)揮一定作用。比如，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)監(jiān)管與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的國內(nèi)及跨境自由流動(dòng)是一個(gè)無法調(diào)和的矛盾。而尹錫悅政府主導(dǎo)的商業(yè)理念和經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的關(guān)鍵詞就是“激活市場經(jīng)濟(jì)”，即主張大幅放寬監(jiān)管，實(shí)行“商業(yè)友好、面向全球”的繁榮經(jīng)濟(jì)政策。因此，在數(shù)字平臺領(lǐng)域，未來韓國政府的政策理念將以自律監(jiān)管為原則，遵循市場引導(dǎo)型路徑，僅在必要時(shí)予以最小程度的監(jiān)管，以避免對該領(lǐng)域的特有活力和革新力造成阻礙。此外，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管過程中，政府與私營部門的合作色彩將變得更為濃厚，企業(yè)也將被給予更多重視。例如，尹錫悅在總統(tǒng)大選中的關(guān)鍵盟友、前信息技術(shù)行業(yè)企業(yè)家安哲秀不論最終是否被任命為科技與信息通信技術(shù)部部長，都將在此屆政府中發(fā)揮重大話語權(quán)作用，在信息技術(shù)與軟件行業(yè)的監(jiān)管中實(shí)行有利于應(yīng)用軟件開發(fā)商和技術(shù)企業(yè)的政策路線[16]。

2.2 意識形態(tài)和安全利益至上的國際路線復(fù)辟

由于當(dāng)下韓國在“保守”與“進(jìn)步”上的政治分野造成了國內(nèi)難以彌合的社會分裂，并且總統(tǒng)在對外關(guān)系上不受國內(nèi)立法機(jī)關(guān)的羈絆，在落實(shí)外交政策上握有支配性的自由裁量權(quán)，所以尹錫悅政府將在網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)空間治理兩個(gè)方面推進(jìn)與前任政府不同的國際路線。

第一，在網(wǎng)絡(luò)安全方面，加強(qiáng)與傳統(tǒng)安全盟友美國間關(guān)系的同時(shí)對朝鮮采取強(qiáng)硬立場。雖然朝鮮的核力量極具戰(zhàn)略威懾意義，但是在對韓國產(chǎn)生的安全威脅較低的某些地方性議題領(lǐng)域上發(fā)揮作用有限。如果發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)爭，不論戰(zhàn)爭規(guī)模如何，在如此脆弱的安全條件下，朝鮮方面都會以極低損耗代價(jià)給韓國造成巨大壓力。因此，相比核力量與常規(guī)軍事力量，網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)爭和網(wǎng)絡(luò)犯罪被證明是朝鮮打擊韓國和美國的有效手段，事實(shí)上也的確給予其極具隱蔽性與毀滅性的打擊能力。在對待來自朝鮮的安全威脅問題上，尹錫悅政府對前任文在寅政府“軟弱屈從”的對朝政策進(jìn)行了批判，認(rèn)為其因未有效阻止朝鮮的挑釁而淪為“完全失敗”[17]。相反，在外交及安全思想上，強(qiáng)調(diào)安全至上和意識形態(tài)差異一直是尹錫悅政府對外政策的戰(zhàn)略基調(diào)與“底色”。在大選前一個(gè)月，尹錫悅就曾在美國《外交事務(wù)》雜志發(fā)表文章，闡述“應(yīng)與美國建立更深層、更全面的同盟關(guān)系”的安全政策路線[18]。政府首席外交安全顧問金圣翰也曾多次表示，“韓美同盟是韓國外交安全的中心軸”，在諸多外交關(guān)系中“韓美關(guān)系最優(yōu)先”[17]。

第二，在網(wǎng)絡(luò)空間治理方面，積極推進(jìn)“親美疏中”的國際合作路線。隨著當(dāng)下中國與美國之間深層次、多維度的戰(zhàn)略競爭不斷加劇，國際秩序被劃分為兩套平行體系，即分別以美國和中國為中心的秩序體系[19]。而在世界進(jìn)入數(shù)字轉(zhuǎn)型的歷史當(dāng)口，曾被視為純粹商業(yè)與技術(shù)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系，特別是有關(guān)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)規(guī)則，也難免陷入上述大國間的地緣政治競爭。而作為這種“碎片化”的結(jié)果之一，圍繞中國形成的“一帶一路”倡議、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》與圍繞美國形成的“印太經(jīng)濟(jì)框架”等分別成為大國為其他國家制定數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)體系的制度競爭工具。韓國雖然并未在中美制度之爭中做出“二選一”，但在中國參與制定的《中韓自貿(mào)協(xié)定》《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等協(xié)定中有關(guān)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的規(guī)則相比美國以及美國盟友陣營體系參與的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》要更為有限，且韓國在后者中的參與力度也明顯大于前者。

3 尹錫悅政府執(zhí)政初期網(wǎng)絡(luò)安全方面的重要舉措

雖然尹錫悅政府上臺時(shí)間尚且短暫，但其在韓國國家網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域動(dòng)作頻頻。相較于國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管，政府在應(yīng)對境外網(wǎng)絡(luò)襲擊和跨境數(shù)據(jù)治理方面的舉措變化更為突出。

3.1 放松網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，振興國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)

與文在寅政府的“數(shù)字新政”舉措一樣，尹錫悅政府也聚焦于大數(shù)據(jù)、人工智能與云計(jì)算，繼續(xù)支持尖端科學(xué)技術(shù)、信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以及新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。作為尹錫悅的關(guān)鍵政治盟友，安哲秀被任命為總統(tǒng)交接委員會委員長，其在軟件與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)中的履歷背景也側(cè)面彰顯出引發(fā)第四次產(chǎn)業(yè)革命的經(jīng)濟(jì)部門將成為未來韓國經(jīng)濟(jì)增長的重要基礎(chǔ)。其背景和信念以及尹錫悅的競選綱領(lǐng)共同成為未來韓國科學(xué)與信息通信技術(shù)發(fā)展的路線圖，包括半導(dǎo)體、人工智能、生物技術(shù)、云計(jì)算與“元宇宙”在內(nèi)的諸多研究部門都將成為未來韓國政府的重點(diǎn)支持對象。

但與前任文在寅政府不同的是，尹錫悅政府對上述數(shù)字經(jīng)濟(jì)部門的支持并非借力于政府的研發(fā)投入與稅收激勵(lì)，而是通過“放松管制（deregulation）”舉措來實(shí)現(xiàn)國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的振興。盡管在韓國的數(shù)字平臺中不同權(quán)力機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管方式存在沖突，但尹錫悅政府強(qiáng)調(diào)其施政原則就是要避免過多的不必要監(jiān)管，實(shí)行政府監(jiān)管的最小化與企業(yè)監(jiān)管的自愿化。上述思路在實(shí)踐層面主要有兩點(diǎn)舉措：為新興產(chǎn)業(yè)出臺沙箱環(huán)境下的創(chuàng)新型監(jiān)管工具，同時(shí)創(chuàng)制獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)對現(xiàn)有的和將來的監(jiān)管措施展開評估，限制政府過度監(jiān)管。例如，在虛擬資產(chǎn)領(lǐng)域，尹錫悅政府將通過確立“首次交易所發(fā)行”和“首次代幣發(fā)行”制度以振興能夠主導(dǎo)全球元宇宙相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的虛擬資產(chǎn)業(yè)，此外，還計(jì)劃在金融部門更為廣泛地運(yùn)用“去中心化”的區(qū)塊鏈新技術(shù)[20]。與此同時(shí)，尹錫悅政府還提出要將“科技顧問委員會”升級為“總統(tǒng)科技委員會”，打造新的政府結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

3.2 加入北約陣營，筑牢網(wǎng)絡(luò)防御體系

在尹錫悅總統(tǒng)宣誓就職的5天前，韓國國家最高情報(bào)機(jī)關(guān)——國家情報(bào)院代表所在主權(quán)國家正式加入了北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心。此舉使得這一機(jī)構(gòu)的正式成員方增至32個(gè)，其中包括5個(gè)非北約成員國。而韓國則是這一組織中唯一的非北大西洋沿岸地區(qū)的國家。與此同時(shí)，這也是韓國首次加入北約常設(shè)性的情報(bào)分享與安全技術(shù)合作平臺。韓國的加入意味著美國分別在東亞和歐洲地區(qū)布設(shè)的安全盟友體系邁出了彼此融合、制度性整合的關(guān)鍵一步。即使這一舉措只限定在網(wǎng)絡(luò)防御合作領(lǐng)域，但其“從無至有”的重大政治意義產(chǎn)生的長期影響不容低估。

北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心成立于2008年5月，總部位于愛沙尼亞首都塔林，是北約組織為了回應(yīng)2007年成員國愛沙尼亞遭遇重大境外網(wǎng)絡(luò)襲擊而專門設(shè)立的一個(gè)軍事合作機(jī)構(gòu)。其設(shè)立宗旨是通過培訓(xùn)、研發(fā)、演習(xí)等方式強(qiáng)化成員方、伙伴方之間在網(wǎng)絡(luò)防御領(lǐng)域的能力提升與情報(bào)共享。與同處網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭前線且國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境嚴(yán)重脆弱的愛沙尼亞相似，韓國遭遇敵國網(wǎng)絡(luò)襲擊的頻次與不對稱性劣勢也較為突出。早在2019年文在寅政府時(shí)期韓國國家情報(bào)院就向北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心提交了加入意向書，并自2020年起開始參與這一組織定期展開的全球最具影響力、規(guī)模最大、最具復(fù)雜性的國際實(shí)戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)防御演習(xí)——“鎖盾（Locked Shields）”。在此次正式加入的官方聲明中，韓方也明確表示：“我們計(jì)劃通過增加派往該中心的人員數(shù)量以擴(kuò)大聯(lián)合培訓(xùn)范圍，把我國網(wǎng)絡(luò)防御能力提升到世界一流水平?！盵1]

加入這一組織，韓國政府有著清晰的戰(zhàn)略考量。一方面，可充分利用以美國為首的北約集團(tuán)在網(wǎng)絡(luò)防御方面的能力訓(xùn)練與戰(zhàn)斗經(jīng)驗(yàn)來強(qiáng)化自身的網(wǎng)絡(luò)安全。另一方面，韓國政府希望能夠憑借此舉在網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)其“中等強(qiáng)國”目標(biāo)，提升韓國的國際形象與國際地位，對網(wǎng)絡(luò)敵國的威懾形成有效對沖。特別是在當(dāng)下尹錫悅政府保守主義的路線指引下，韓國加入北約這一具有濃厚排他性與地緣戰(zhàn)略競爭色彩的安全同盟框架，難免呈現(xiàn)出具有消極對抗性的網(wǎng)絡(luò)安全文化，不但會導(dǎo)致東北亞地區(qū)局勢愈加復(fù)雜化，還進(jìn)一步加劇了東北亞地區(qū)的安全困境，長期來看并不利于朝鮮半島乃至東北亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

3.3 強(qiáng)化美韓合作，力爭網(wǎng)絡(luò)大國地位

韓國在全球信息技術(shù)與通信領(lǐng)域長期占有一席之地，是網(wǎng)絡(luò)空間國際競爭中的重要參與者[21]。而尹錫悅政府在外交路線上所具有的保守主義鮮明意識形態(tài)特色同樣體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)空間的國際競爭中。簡而言之，其主要圍繞美韓同盟關(guān)系，在網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展態(tài)勢、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略管理體系等領(lǐng)域強(qiáng)化美韓兩國合作，力爭全球網(wǎng)絡(luò)大國地位。

第一，強(qiáng)化美韓網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)設(shè)施與前沿技術(shù)領(lǐng)域合作，在全球網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展態(tài)勢中充當(dāng)引領(lǐng)角色。網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)設(shè)施既是進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)空間一切活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間一切目標(biāo)的前提。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的研發(fā)與超前部署，對占據(jù)技術(shù)前沿，引領(lǐng)技術(shù)趨勢發(fā)展具有重大優(yōu)勢。就在尹錫悅政府上臺的首個(gè)月內(nèi)，美國總統(tǒng)拜登自上任以來對亞洲盟友首次訪問，韓國則成為其訪問的第一站。韓美兩國領(lǐng)導(dǎo)人共同表示，“考慮到電子通信安全與營銷多樣性的重要意義，兩國將在國內(nèi)外利用開放式無線電接入網(wǎng)（Open-RAN）路徑，共同致力于開放、透明與安全的5G乃至6G網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。”[22]此外，美韓也充分意識到兩國的網(wǎng)絡(luò)科研與工程從業(yè)人員在創(chuàng)新性上的國際比較優(yōu)勢。在將優(yōu)勢最大化發(fā)揮的同時(shí)，美韓將進(jìn)一步推動(dòng)尖端半導(dǎo)體、環(huán)境友好型電動(dòng)汽車電池、人工智能、量子技術(shù)、生物技術(shù)、生物制造、自動(dòng)化機(jī)器人等行業(yè)的公共—私營合作，保護(hù)和促進(jìn)關(guān)鍵新興技術(shù)上的伙伴關(guān)系。

第二，打造以數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)為代表的數(shù)字貿(mào)易新規(guī)則，樹立全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的高標(biāo)準(zhǔn)?！睹理n自由貿(mào)易協(xié)定》是美韓兩國數(shù)字經(jīng)貿(mào)往來的規(guī)則基礎(chǔ)，而且在拜登首次提出“印太經(jīng)濟(jì)框架”時(shí)，尹錫悅政府便宣布韓國以初始成員國身份加入這一合作機(jī)制，而以跨境數(shù)字流動(dòng)與數(shù)據(jù)本土化為代表的數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則是其最具實(shí)質(zhì)性意義的議題領(lǐng)域之一[23]。此次由美國發(fā)起的合作倡議覆蓋國家多達(dá)14個(gè)，占世界GDP比重超過40%，但依然難以掩蓋其排他性和地緣政治競爭的色彩。其遏制中國的戰(zhàn)略目標(biāo)必將進(jìn)一步加劇網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則的陣營化與碎片化。

第三，深化美韓在區(qū)域和全球網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略管理體系中的合作。在美韓兩國政府的共同聲明中，兩國將在包括威懾網(wǎng)絡(luò)敵國、開展網(wǎng)絡(luò)軍事演習(xí)、建設(shè)與升級網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪與反洗錢、實(shí)現(xiàn)加密電子貨幣的安全化與區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用在內(nèi)的眾多領(lǐng)域進(jìn)行廣泛深化合作，特別是在以情報(bào)共享為代表的網(wǎng)絡(luò)軍事合作問題上[23]。不論是加入“四方安全對話機(jī)制”，還是深化與美日“五眼聯(lián)盟”的情報(bào)合作，未來尹錫悅政府的選擇都是對美國打造亞洲版“小北約”的“先行先試”，這無疑會對整個(gè)東北亞地區(qū)的安全穩(wěn)定造成沖擊。

4 中國的應(yīng)對

在中韓建交30周年的歷史當(dāng)口，兩國在網(wǎng)絡(luò)空間的國家安全及其治理問題中存在廣泛的利益競合。兩國在直面現(xiàn)實(shí)競爭的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)努力在共同安全與經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上謀求合作空間，力爭利益最大化與威脅最小化。

4.1 做好網(wǎng)絡(luò)防御戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)安全對話

為了應(yīng)對境外網(wǎng)絡(luò)襲擊等網(wǎng)絡(luò)空間威脅，尹錫悅政府加入北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心并加強(qiáng)與傳統(tǒng)盟友美國的網(wǎng)絡(luò)安全合作。這種利用西方國家在網(wǎng)絡(luò)方面的經(jīng)驗(yàn)與能力鞏固自身安全的做法不但會進(jìn)一步激化網(wǎng)絡(luò)空間非傳統(tǒng)安全的矛盾，還在一定程度上促使朝鮮半島乃至東北亞地區(qū)安全形勢復(fù)雜化，助長了國際政治分裂、陣營對立的消極趨勢。

面對上述情形，中國一方面應(yīng)及時(shí)做好網(wǎng)絡(luò)防御戰(zhàn)略部署，提升網(wǎng)絡(luò)空間防御能力，保障“數(shù)字絲綢之路”的繁榮與穩(wěn)定。重點(diǎn)工作主要包括兩點(diǎn)：一是提升創(chuàng)新能力，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全的技術(shù)資源儲備。網(wǎng)絡(luò)防御技術(shù)手段的先進(jìn)化與豐富化是擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)備資源、提升識別威脅和監(jiān)測預(yù)警水平的前提保障。二是完善網(wǎng)絡(luò)安全人才梯隊(duì)建設(shè)，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全的人才資源儲備。網(wǎng)絡(luò)安全政策歸根到底需要人才來制定與執(zhí)行，須盡快完善網(wǎng)絡(luò)安全人才培養(yǎng)體系，規(guī)范相應(yīng)的行業(yè)培訓(xùn)與資格認(rèn)證。另一方面，單純依靠戰(zhàn)略防御只能被動(dòng)應(yīng)對局勢變化，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)威懾也只會加劇網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險(xiǎn)，因此增強(qiáng)安全對話并廣泛開展網(wǎng)絡(luò)軍控國際合作才能在解決問題的過程中充分把握主動(dòng)權(quán)。中國應(yīng)分別與美韓兩國就網(wǎng)絡(luò)空間安全問題做好戰(zhàn)略溝通，避免信息誤讀與形勢誤判。

4.2 擴(kuò)大共同利益基礎(chǔ)，謀求中韓合作共贏

盡管現(xiàn)階段在美國的拉攏與韓國保守陣營的主動(dòng)投靠下，美韓網(wǎng)絡(luò)安全合作日益密切，但是中國依然是距離韓國最近且在經(jīng)貿(mào)與政治方面對韓國影響最為直接的大國，兩國關(guān)系發(fā)展仍具潛力。自中韓建交以來，兩國經(jīng)貿(mào)合作始終是中韓關(guān)系的重要推動(dòng)力與壓艙石。在新科技革命的推動(dòng)下，中韓兩國在以5G、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為代表的新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作中具有廣泛合作空間。中國在推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)型上也與尹錫悅政府的重點(diǎn)支持項(xiàng)目高度契合。此外，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的治理方面，中韓兩國也都是《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》成員方，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則締造上即使競爭性有所上升，但互補(bǔ)性依然很強(qiáng)。

中國應(yīng)對中韓關(guān)系持有戰(zhàn)略定力與戰(zhàn)略自信，提出真正開放、包容、合作的東北亞網(wǎng)絡(luò)空間安全合作倡議。美韓合作的持續(xù)走強(qiáng)并不意味中韓合作消極示弱。尹錫悅政府現(xiàn)任國家安保室室長金圣翰曾明確表示，“韓美、韓中關(guān)系不是零和博弈關(guān)系”，“韓美是同盟、韓中是伙伴”，新政府不希望“二選一”，將努力“在鞏固韓美同盟的同時(shí)與中國友好相處”[18]。

5 結(jié)語

作為全球數(shù)字轉(zhuǎn)型的領(lǐng)先國家和中國的重要鄰國，韓國在網(wǎng)絡(luò)空間國際競爭中的地位日漸突出。當(dāng)下尹錫悅政府的網(wǎng)絡(luò)安全政策雖然在國際路線方面強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)和安全利益至上，但在國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)監(jiān)管方面保守主義僅得到有限回歸。不論是出于安全還是發(fā)展目標(biāo)，韓國在網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)空間治理的政策領(lǐng)域同中美兩個(gè)大國都不是零和博弈關(guān)系，相反，彼此間存在著共同利益。鑒于韓國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域中的特殊角色，中國通過做出積極應(yīng)對，一方面能夠有效利用韓國在中美網(wǎng)絡(luò)安全議題中充當(dāng)?shù)摹熬彌_方”和“黏合劑”效果，另一方面可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)中韓網(wǎng)絡(luò)空間治理的潛在合作利益。在中韓建交30周年的重大歷史機(jī)遇期，中韓網(wǎng)絡(luò)安全合作關(guān)系持穩(wěn)將為兩國關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展奠定可為空間。這不僅關(guān)乎中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，還將為東北亞地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。