□朱明新

（寧陽縣葛石鎮(zhèn)人民政府，山東 泰安 271404）

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展至一定水平后的必然產(chǎn)物，在助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要條件。為確保土地流轉(zhuǎn)的作用得到最大發(fā)揮，對土地流轉(zhuǎn)模式與實施路徑進(jìn)行更新是必然選擇。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本邏輯

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)復(fù)合型模式主要依托“三權(quán)分置”完成構(gòu)建，可以從主體、權(quán)利以及權(quán)能3 方面入手，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下復(fù)合型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本邏輯解析。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體包括農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶以及經(jīng)營主體；權(quán)利包括所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)；權(quán)能包括發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回、占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押、出租、互換、退出、再次流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、抵押等。其中，農(nóng)民集體享有所有權(quán)，其具備的權(quán)能主要有發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督以及收回；承包農(nóng)戶享有承包權(quán)，其具備的權(quán)能主要有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押、出租、互換以及退出；經(jīng)營主體享有經(jīng)營權(quán)，其具備的權(quán)能主要有使用、收益、再次流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、抵押以及退出。

依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)復(fù)合型模式的推行，農(nóng)民集體著力保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益、監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)，承包農(nóng)戶推動土地流轉(zhuǎn)、供給勞動力，經(jīng)營主體帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)復(fù)合型模式的總體構(gòu)建思路

結(jié)合“需求—供給”理論指導(dǎo)，可以將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)構(gòu)建為閉合的雙向循環(huán)模型。承包農(nóng)戶為經(jīng)營主體提供土地以及勞動力支持，依托土地租金、勞動報酬等經(jīng)濟(jì)收入向經(jīng)營主體購買產(chǎn)品與服務(wù)，滿足自身物質(zhì)生活與精神生活的需求。經(jīng)營主體在市場內(nèi)雇傭農(nóng)村剩余勞動力，并進(jìn)行農(nóng)戶土地等生產(chǎn)要素的租賃，向農(nóng)戶提供土地租金、勞動報酬，結(jié)合產(chǎn)品與服務(wù)的售出獲取經(jīng)濟(jì)利潤，促使流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營管理的持續(xù)性開展成為現(xiàn)實。在多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的支持下，經(jīng)營主體將農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地資源投入農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)中，以此在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)種植、加工以及銷售一體化；深入挖掘區(qū)域特色資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)戶以及經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)收益水平，實現(xiàn)共贏。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)復(fù)合型模式的構(gòu)建與實施助推著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的加速實現(xiàn)，也在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下構(gòu)建起農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶以及經(jīng)營主體三者相互合作、互惠共生的發(fā)展格局。

3 構(gòu)建與推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)復(fù)合型模式的主要路徑

3.1 充分尊重農(nóng)戶意愿，實現(xiàn)利益共生

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體以及土地流轉(zhuǎn)政策變更的重要影響主體，關(guān)注并尊重農(nóng)戶的實際意愿是進(jìn)一步提升土地流轉(zhuǎn)政策科學(xué)性與可行性的關(guān)鍵所在[1]。政府部門應(yīng)基于以下幾個角度采取相應(yīng)措施調(diào)控土地政策內(nèi)容和形式，盡可能確保其與農(nóng)戶意愿及實際需求相適應(yīng)，為確保土地管理工作全方位發(fā)展提供更加堅定的支持和動力。

政府部門應(yīng)從輿論宣傳角度入手，積極改變農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)政策的觀念和印象。一些農(nóng)戶受信息來源較為單一、受教育程度較為低下等客觀因素的影響，導(dǎo)致其對于土地流轉(zhuǎn)政策的理解程度較為欠缺，難以積極采取措施配合，難以充分實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的目標(biāo)，給農(nóng)業(yè)改革工作帶來了壓力和挑戰(zhàn)。為了進(jìn)一步改善農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)政策的理解程度，政府部門應(yīng)基于上級單位對于土地政策的相關(guān)精神向農(nóng)戶進(jìn)行深層次宣傳與科普，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營工作更加規(guī)范合理，為加強(qiáng)農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)政策的配合程度，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

政府部門應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注農(nóng)戶的正當(dāng)合法權(quán)益，避免農(nóng)戶權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)過程中受到損害。應(yīng)組織監(jiān)管力量嚴(yán)格監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)市場，明確農(nóng)戶對土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，及時處置違反土地流轉(zhuǎn)政策以及對農(nóng)戶合理合法權(quán)益造成危害的行為，從而使農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)市場的認(rèn)知更加明了，為積極優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)土地資源配置，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全方位改革奠定基礎(chǔ)。

政府部門應(yīng)找準(zhǔn)農(nóng)戶的實際需求并予以針對性滿足，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策推廣提供群眾基礎(chǔ)。在開展土地流轉(zhuǎn)政策改革前，土地行政管理部門應(yīng)針對本地農(nóng)戶群體的相關(guān)需求進(jìn)行全方位調(diào)研，并從土地流轉(zhuǎn)市場交易的根源入手，有效滿足農(nóng)戶需求，使土地流轉(zhuǎn)市場主體與農(nóng)戶實現(xiàn)利益共生，使農(nóng)戶參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)中的積極性得到更加高效的調(diào)動與提升[2]。在此過程中，應(yīng)組織區(qū)域有關(guān)涉農(nóng)部門負(fù)責(zé)人，深入農(nóng)村對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況開展專項調(diào)研，并組織召開土地流轉(zhuǎn)調(diào)研座談會，聽取相關(guān)負(fù)責(zé)人對區(qū)域農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)工作情況的匯報，深入鄉(xiāng)村通過現(xiàn)場座談交流、詢問了解等方式聽取相關(guān)鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人、土地承包大戶、群眾對土地流轉(zhuǎn)的意見、建議，了解部分村在土地流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)形式、經(jīng)營效益情況和當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中存在的困難及問題。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實情況對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在思想認(rèn)識、宣傳力度、資金扶持、監(jiān)督管理等方面存在的問題提出合理化的意見和建議。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作必須切實維護(hù)好農(nóng)戶利益，防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險、高質(zhì)量實現(xiàn)土地收益、農(nóng)業(yè)增效、百姓增收。

針對傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，政府部門應(yīng)積極予以改進(jìn)和調(diào)整，全面引進(jìn)資金實力雄厚的社會資本注入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)投資的一體化發(fā)展。一方面，充分帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。另一方面，為農(nóng)戶提供多元化崗位，強(qiáng)化農(nóng)戶配合土地流轉(zhuǎn)工作的意愿。

同時，應(yīng)充分鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)戶參與、支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，助力鄉(xiāng)村振興，為加快區(qū)域發(fā)展貢獻(xiàn)智慧與力量。引導(dǎo)農(nóng)戶做加快土地流轉(zhuǎn)、助力鄉(xiāng)村振興的宣傳者。土地流轉(zhuǎn)后有利于寬幅播種、深耕秸稈還田、無人機(jī)作業(yè)等新技術(shù)的實施。要引導(dǎo)農(nóng)戶做加快土地流轉(zhuǎn)、助力鄉(xiāng)村振興的推動者。鼓勵有資金、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的種養(yǎng)大戶、致富能人、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以出租、互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、托管等多種形式連片開發(fā)服務(wù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地，鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式組建土地股份合作社，鼓勵農(nóng)戶耕種防收等環(huán)節(jié)實行土地全托管或半托管，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。引導(dǎo)農(nóng)戶做加快土地流轉(zhuǎn)、助力鄉(xiāng)村振興的組織者。開展土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)工作，涉及每家每戶的切身利益，需要廣大農(nóng)民積極支持、參與、配合和監(jiān)督。積極動員社會各方力量和有志于創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村能人參與土地流轉(zhuǎn)。支持在外創(chuàng)業(yè)的鄉(xiāng)賢和社會群體進(jìn)入農(nóng)村參與流轉(zhuǎn)土地，投資興業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，助力鄉(xiāng)村振興。

3.2 切實完善市場機(jī)制，實現(xiàn)責(zé)任共生

作為土地流轉(zhuǎn)工作的重要渠道和形態(tài)，完善市場機(jī)制，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易模式的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展已成為未來農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作的關(guān)鍵。在傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行過程中，受市場主體、流轉(zhuǎn)過程、權(quán)益分配等因素的影響和制約，導(dǎo)致其蘊(yùn)藏著較為顯著的風(fēng)險和隱患，不僅會對農(nóng)戶的合理合法權(quán)益造成一定的威脅，還可能影響我國農(nóng)業(yè)土地安全。因此，國家行政管理部門應(yīng)采取針對性措施對市場機(jī)制進(jìn)行全面完善與整合，有序開展土地流轉(zhuǎn)活動。政府部門具體可以采取以下措施和手段。

一是基于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化與構(gòu)建市場交易環(huán)境，提升市場主體對于環(huán)境的適應(yīng)性與認(rèn)同感，為確保土地市場流轉(zhuǎn)活動受到可靠監(jiān)督提供相應(yīng)的環(huán)境支持。政府部門應(yīng)積極采取措施打通農(nóng)戶與土地流轉(zhuǎn)市場之間的信息交流與溝通渠道，加強(qiáng)農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展趨勢以及交易形態(tài)的了解程度，盡可能減少由于信息不對稱導(dǎo)致的權(quán)益受損或交易糾紛等現(xiàn)象出現(xiàn)，使土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展規(guī)范性得到顯著提升。

二是政府部門應(yīng)針對市場監(jiān)管工作的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃分。在傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)與交易模式下，流轉(zhuǎn)市場需要面向的監(jiān)管主體較為復(fù)雜，管理權(quán)責(zé)存在一定的交叉，不僅會在市場監(jiān)管實踐過程當(dāng)中出現(xiàn)沖突現(xiàn)象，還會導(dǎo)致市場監(jiān)管效率下降，給農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)帶來了一定的壓力和阻礙[3]。因此，行政單位應(yīng)做好對監(jiān)管部門監(jiān)管權(quán)責(zé)的劃分工作，盡可能規(guī)避監(jiān)管權(quán)責(zé)的沖突和矛盾，有效提升市場監(jiān)管部門對于市場主體的監(jiān)管服務(wù)效率，從而強(qiáng)化農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，進(jìn)一步提升市場監(jiān)管效果。

三是隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)市場愈發(fā)成熟，市場流轉(zhuǎn)主體的服務(wù)性需求亟須滿足。行政監(jiān)管單位應(yīng)從實際角度出發(fā)，全面解決農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)類型較為單一、服務(wù)內(nèi)容不夠完善的問題，積極培育社會力量以及第三方主體進(jìn)入到市場服務(wù)體系中，使土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、法律條文的咨詢與援助以及流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾調(diào)解等服務(wù)內(nèi)容得到專業(yè)化、規(guī)范化改進(jìn)，確保農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場健康持續(xù)發(fā)展。

四是為了更加有效地控制并降低土地流轉(zhuǎn)市場中的交易風(fēng)險，政府部門應(yīng)做好資金渠道的管理和控制工作，充分加強(qiáng)對于資金流向的監(jiān)管和跟蹤，使土地流轉(zhuǎn)市場向著更加繁榮穩(wěn)定的方向不斷進(jìn)步。

3.3 著力規(guī)范經(jīng)營主體，實現(xiàn)組織共生

建立健全土地流轉(zhuǎn)市場的進(jìn)入門檻，針對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的行為和發(fā)展方向進(jìn)行有力規(guī)范，是保障市場主體合理合法權(quán)益，提升土地流轉(zhuǎn)市場經(jīng)營發(fā)展成效的關(guān)鍵。政府部門應(yīng)采取以下幾方面措施對市場經(jīng)營主體進(jìn)行細(xì)化管控，從而降低后續(xù)的工作成本以及工作難度。

一是政府部門應(yīng)從制度體系切入，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)建一套較為成熟可行的監(jiān)管制度體系，對進(jìn)入市場內(nèi)部的經(jīng)營主體資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并結(jié)合農(nóng)戶實際需求針對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的績效發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行定期考核。針對考核結(jié)果存在問題的經(jīng)營主體進(jìn)行約談并要求其盡快改進(jìn)，多次改進(jìn)不力的應(yīng)要求其退出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場經(jīng)營范圍，使市場主體的管理更加完備，為土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展動向提供相應(yīng)的引領(lǐng)和指導(dǎo)[4]。

二是為了進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場經(jīng)營主體的經(jīng)營成效，提升相關(guān)主體對于農(nóng)戶的服務(wù)素養(yǎng)以及服務(wù)質(zhì)量，政府應(yīng)基于農(nóng)戶實際需求開展相應(yīng)的培訓(xùn)教育工作，針對市場經(jīng)營主體的市場服務(wù)意識、專業(yè)技能以及對于政府機(jī)關(guān)法律法規(guī)的理解和研究程度開設(shè)培訓(xùn)活動。一方面，全方位加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場經(jīng)營主體的專業(yè)性與規(guī)范性，有效提升農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場的服務(wù)質(zhì)量。另一方面，基于土地流轉(zhuǎn)市場的未來發(fā)展趨勢，形成以市場流轉(zhuǎn)交易為核心的服務(wù)新生態(tài)，使土地流轉(zhuǎn)市場當(dāng)中經(jīng)營主體的盈利能力得到質(zhì)的飛躍。

三是為了做好風(fēng)險管控和規(guī)避工作，政府部門應(yīng)與銀行、保險企業(yè)合作，針對土地流轉(zhuǎn)與交易活動提供信貸與保險服務(wù)。一方面，使資金不充裕的交易流轉(zhuǎn)市場主體獲取土地經(jīng)營權(quán)的購買機(jī)會。另一方面，進(jìn)一步降低因資金鏈斷裂造成的土地權(quán)益交易與流轉(zhuǎn)風(fēng)險，使農(nóng)村地區(qū)土地資源流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的推進(jìn)更加高效，使市場發(fā)展實現(xiàn)預(yù)期目的。

3.4 其他

一是在實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)盡可能使用新技術(shù)手段。例如，在測量農(nóng)村土地界線以及面積的過程中，可以引入光電技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，結(jié)合遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)等數(shù)字化測量技術(shù)手段，完成對農(nóng)村土地界線以及面積的準(zhǔn)確測定，維護(hù)對農(nóng)戶、村集體、經(jīng)營主體等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的合法利益。

二是著力引導(dǎo)、鼓勵更多社會資本參與鄉(xiāng)村振興，在法律法規(guī)的支持下，明確各項政策的邊界，并切實確保相關(guān)政府部門針對“三農(nóng)”提出的所有扶持政策得到全面落實。例如，依托農(nóng)村土地確權(quán)以及流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加速，促使農(nóng)村擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)民外出務(wù)工之間形成良性循環(huán)。

三是充分挖掘利用農(nóng)村土地大數(shù)據(jù)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期間構(gòu)建并使用相關(guān)信息化平臺，建設(shè)并應(yīng)用農(nóng)村土地“轉(zhuǎn)出—流入”監(jiān)管平臺，增強(qiáng)相關(guān)政府部門的服務(wù)能力以及風(fēng)險防控能力，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利展開提供支持，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，切實維護(hù)農(nóng)戶、村集體、經(jīng)營主體等參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個主體的合法利益，使各個主體利益共享、責(zé)任與風(fēng)險共擔(dān)成為現(xiàn)實。

四是推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、有序性展開。圍繞習(xí)近平總書記提出的做好耕地保護(hù)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重要指示組織落實土地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格依照黨中央確定的方針政策進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加大相關(guān)政策、資金等方面的扶持力度，保證相關(guān)工作的展開因地制宜、循序漸進(jìn)，加大監(jiān)管力度，著力避免工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題的發(fā)生。加大監(jiān)管與風(fēng)險防范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系優(yōu)化建設(shè)力度，確保相關(guān)政策法規(guī)得到切實落實，充分調(diào)動農(nóng)民村中參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

4 結(jié)束語

在“需求—供給”理論指導(dǎo)的支持下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)復(fù)合型模式的構(gòu)建與實施助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)加速實現(xiàn)，也在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下構(gòu)建起了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶以及經(jīng)營主體三者相互合作、互惠共生的發(fā)展格局。實踐中，需要深度融合發(fā)展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶以及經(jīng)營主體的利益共享、責(zé)任與風(fēng)險共擔(dān)。