戚榮婷，李大青，王 雷，崔延松

(1.沭陽縣水利局，江蘇 沭陽 223600；2.泗陽縣水利局，江蘇 泗陽 223700；3.宿遷市宿豫區(qū)水利局，江蘇 宿豫 223800；4.南通大學，江蘇 南通 226000)

2016年5月，國務院發(fā)布的《農田水利條例》(國務院令第669號)通過明確主體、強化責任，強調“建管并重”目標導向。2021年2月1日起施行的《江蘇省農村水利條例》鼓勵通過政府購買服務、管養(yǎng)分離等運行維護方式，確定運行維護主體，通過明確權屬責任，推行標準化建設和管理。然而由于農村灌排工程面廣量大、投資多向、權屬多樣、功能多元、季節(jié)運行等特點影響[1-5]，加上管護標準、管護方法與管護經費不匹配，致使管護經費約束下管護政策可操作性不足[6-8]，影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展和農業(yè)農村高質量發(fā)展。

結合宿遷市所轄沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農村灌排工程實際，探討管護標準及其權屬責任，旨在為農村灌排工程管護質量提升提供重要參考。

1 農村灌排工程現(xiàn)狀分析

1.1 農村灌排工程概念

農田水利工程包括農田供水工程和排澇工程，其中廣義上的農田特指耕地，狹義上的農田水利工程是指田間工程。本次調研對象為沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)，屬于平原河網地區(qū)，均以京杭大運河為主要灌溉水源地和澇水排泄河道，部分灌排工程覆蓋農村范圍。因此，以農村灌排工程作為論證對象更為確切。

1.2 農村灌排工程類型

影響農村灌排工程類型劃分主要因素有工程功能、工程規(guī)模、工程布局、投資來源、水源特點、受益范圍、機構變遷、歷史傳統(tǒng)等。根據(jù)《農田水利條例》規(guī)定，投資來源決定工程規(guī)模和權屬關系；根據(jù)《江蘇省農村水利條例》規(guī)定，區(qū)域水資源特點決定農村水利工程功能和布局，農田水利工程管理范圍可根據(jù)農村水利工程實際，由縣級人民政府靈活確定。行政職能和區(qū)劃調整決定機構變遷和歷史傳統(tǒng)形成，間接影響著農村灌排工程類型劃分。

根據(jù)沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農村水利灌排工程調研實際，結合大中小型灌區(qū)劃分標準，將農村水利灌排工程劃分為控制灌溉面積1萬畝、排澇面積3萬畝以下的灌排渠(河)道，大中型灌區(qū)末級渠系及其量測水設施等配套建筑物，以及水庫塘池、電站泵站、水閘涵閘、堤防護岸、渡槽堰壩、噴灌微灌設施等單體或單型水利灌排構筑物。

2 農村灌排工程管護標準

農村灌排工程類型多樣、面廣量大，由于受管護經費不足約束，相當一部分的灌排工程年久失修、帶病運行，經濟社會效益不斷衰減；制定農村灌排工程管護標準，可根據(jù)縣域范圍內工程數(shù)量和管護定額量化管護經費規(guī)模，通過相關績效考核倒逼縣級財政加大工程管護籌資力度。此外，農村灌排工程管護技術相對專業(yè)，通過明確農村灌排工程管護標準，方便基層管護人員業(yè)務學習和專業(yè)培訓，對實現(xiàn)農村灌排工程實效管理、高效運行，明確社會公共責任等方面具有實際需求價值。結合沭陽、泗陽、宿豫3個縣區(qū)農村水利灌排工程調研實際，明確制定合理的農村灌排工程管護標準是十分必要性。

農村灌排工程管護標準要體現(xiàn)2個方面技術內涵，一是工程本體技術要求，二是社會公共責任的安全需要。結合沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農村灌排工程運行實際以及產生的社會公共安全事故，農村灌排工程管護分類技術標準可擬寫為：

(1)灌排泵站工程：機泵設備、傳動設備、電氣設備、起重設備及其附屬設施定期檢修、保養(yǎng)；要求系統(tǒng)設備完好，運轉安全正常?！耙噪娬鬯庇嬃看胧皹耸九啤痹谝?guī)定位置懸掛；岸坡護攔、騰空高度滿足安全規(guī)定；進水口、出水口、輸變電等危險部位安全措施落實到位，警示標志設置醒目。

(2)水閘套閘工程：起閉設備、止水設施、閘室系統(tǒng)、底板防沖系統(tǒng)及其附屬設施定期檢修、保養(yǎng)；要求系統(tǒng)設備完好，運轉安全正常，建筑物周圍無側滲、管涌、過水斷面無阻水淤積。岸坡護攔、騰空高度滿足安全規(guī)定，上下游進出水口、輸變電等危險部位安全措施落實到位，警示標志設置醒目。

(3)灌排渠系工程：溝渠過水斷面無坍坡、無淤積、坡面無農作物種植，保持溝渠暢通；末級渠系及其量測水設施等配套建筑物完好無損，正常運行；生態(tài)防滲渠道生態(tài)單元完整，生態(tài)河道達標。岸坡護攔、騰空高度滿足安全規(guī)定，其他岸坡、配套建筑物等危險部位安全措施落實到位，警示標志設置醒目。

(4)高效節(jié)水工程：低壓管道暢通，無漏水現(xiàn)象；給水栓、控制閥門啟閉靈活；安全保護裝置功能可靠；埋深管道閥門井中積水線處于正常狀態(tài)，量測儀表盤正常運行。在醒目位置設置相關設施保護標志牌、技術管理說明牌。

(5)堰壩塘池工程：壩底平整、壩坡整潔、無喬灌木或高桿植物；塘壩灌溉涵洞、溢洪道無損壞，岸坡平整順暢，泄洪標準及其調度方法滿足安全要求。上下游、左右岸工程影響區(qū)域危險部位設置安全措施，警示標志設置醒目。

3 農村灌排工程權屬責任

針對目前農村灌排工程管護權屬責任規(guī)定不相一致問題，該部分專門對其進行闡述分析：

3.1 管護權屬責任的法律規(guī)定

《農田水利條例》對管護權屬責任的規(guī)定包括5項內容：一是政府投資建設的大中型農田水利工程，由縣級以上人民政府按照工程管理權限確定的單位負責運行維護；二是政府投資建設或者財政補助建設的小型農田水利工程，按照規(guī)定交由受益農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等使用和管理；三是農村集體經濟組織籌資籌勞建設的農田水利工程，由農村集體經濟組織或者其委托的單位、個人負責運行維護；四是農民或者其他社會力量投資建設的農田水利工程，由投資者或者其委托的單位、個人負責運行維護；五是政府與社會力量共同投資建設的農田水利工程，由投資者按照約定確定運行維護主體。《江蘇省農村水利條例》針對農田水利工程管護權屬責任作以下兩方面規(guī)定：一是干渠支渠級建筑物等農田水利骨干工程可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等基層水利服務機構或者灌區(qū)管理單位運行維護和管理；二是其他農田水利工程可以由村民委員會、農村集體經濟組織、農民用水合作組織、受益農戶等負責運行維護和管理。

3.2 管護權屬責任的法律比較

《江蘇省農村水利條例》對管護權屬責任是按照“骨干工程”和“其他工程”進行劃分并明確管護責任和管護主體的。《農田水利條例》是按照政府投資、財政補助、農村集體籌建、社會力量投資等投資渠道明確管護責任主體的。因此，兩者對農村灌排工程管護責任和管護主體存在操作上的差距，而且對農村灌排工程所有權范疇的產權、經營權、受益權等權益未給出明確的法律規(guī)定。

3.3 管護權屬責任適應性操作方法

沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農村灌排工程權屬責任的調研結果表明，權責不清、行政不力、政法不一是其主要問題。解決上述問題的管護權屬責任適應性操作方法為：

3.3.1明晰產權關系

依據(jù)近年來小型農田水利工程產權改革和水利工程確權劃界工作成果及其相關政策規(guī)定，圍繞管護權屬責任落實目標，細化已有確權劃界成果，完成縣域范圍內灌排工程產權登記全覆蓋，并通過媒體進行公告；根據(jù)公告后無異議的農村灌排工程權益名錄，推行產權、責任、利益對等管理。

3.3.2以產權定責任

明確農村灌排工程產權所有者是日常管護和安全運行的責任主體，從健全管理制度、落實安全責任的視角，明晰鎮(zhèn)級政府、灌區(qū)管理機構、水利站、自治村等相關組織的主體責任，“以權定責”內容具體包括：

(1)鎮(zhèn)級人民政府(包括街道辦事處、經濟開發(fā)區(qū))履行其產權范圍內的農村灌排工程日常管護和安全運行責任，負責產權范圍內的農村灌排工程標準的組織實施和監(jiān)督執(zhí)行；鼓勵將其產權范圍內的農村灌排工程納入農村公共服務基礎設施進行運行維護，設立公益性管護崗位，實行“多位一體”綜合管護。

(2)灌區(qū)管理機構、水利站履行其產權范圍內的農村灌排工程日常管護和安全運行責任，負責產權范圍內的農村灌排工程標準的組織實施和監(jiān)督執(zhí)行。

(3)村級管理的農村灌排工程，根據(jù)產權歸屬和受益關系，合理構建水利服務體系，通過民主協(xié)商，成立不以營利為目的的農民用水合作組織，實行互助合作、自主管理、自我服務。農民用水合作組織聘請的水管員負責責任范圍內的灌排工程日常巡查、管理維護、水資源保護、農業(yè)節(jié)水以及農村水利突發(fā)事件應急處置和上報等工作。

3.3.3以職能定監(jiān)督

根據(jù)《中華人民共和國水法》規(guī)定，縣級水行政主管部門應履行本行政區(qū)域內農村灌排工程長效管護和安全運行的監(jiān)督管理責任?？h發(fā)展和改革、財政、自然資源、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、住建和城鄉(xiāng)建設、交通、電力、民政、安全生產監(jiān)管等部門應當按照各自職責，共同履行農村灌排工程長效管護和安全運行的監(jiān)督管理責任。

3.3.4創(chuàng)新權屬責任體系

對于新建的農村灌排工程，工程設計單位應預判其潛在危險因素，根據(jù)可能的社會危害程度設計防范措施，列為完工驗收、交付使用的必要內容；對于運行的農村灌排工程，所有權單位應結合確權劃界等工作要求，模清質量狀況，排查事故隱患及其潛在社會危害，定期向監(jiān)督管理部門報備，以明確各方責任，細化綜合管理措施。對于新建、改建、擴建以及在運行的農村灌排工程，可探索引入商業(yè)保險機制，針對潛在社會危害排查結果，由產權所有者投保人身傷害險和財產損失險，依靠商業(yè)保險進行損失賠付。

4 結論與建議

結合沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)調研情況可知，管護標準不健全、產權關系不明晰、管護責任不具體是造成權責不清、行政不力、政法不一的主要原因，其解決關鍵措施是由縣級人民政府以規(guī)范性文件形式，研究并制定出臺《農村灌排工程管護運行責任辦法》。

針對《農田水利條例》《江蘇省農村水利條例》等相關水利條例對農村灌排工程管護權屬責任規(guī)定不一致的問題，結合江蘇省、市、縣3級行政實際，建議各地級市或縣(市、區(qū))等地方出臺符合當?shù)氐摹掇r村灌排工程管理條例》，以法律形式補充細化農村灌排工程管理法律制度。