樊 華，張 超，王永勝，王治國(guó)

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

1 概述

SL 335—2014《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱《編制規(guī)范》)是在SL 335—2006《水土保持規(guī)劃編制規(guī)程》的基礎(chǔ)上修訂而來(lái)的，主要對(duì)原標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、深度和部分章節(jié)安排進(jìn)行了調(diào)整修訂，修訂標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以后，廣泛應(yīng)用于水土保持綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持章節(jié)的編制，取得顯著效益。

一是應(yīng)用于全國(guó)各級(jí)水土保持規(guī)劃編制?！度珖?guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》2015年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施，31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)完成省級(jí)水土保持規(guī)劃編制工作，目前均已通過省級(jí)人民政府或省級(jí)人民政府授權(quán)部門批復(fù)。各市縣級(jí)水土保持規(guī)劃正在開展，全國(guó)水土保持規(guī)劃體系已初步形成。

二是應(yīng)用于專項(xiàng)規(guī)劃編制?！稏|北黑土區(qū)侵蝕溝治理專項(xiàng)規(guī)劃(2016—2030年)》和《黃土高原溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2030年)》等專項(xiàng)工程規(guī)劃按標(biāo)準(zhǔn)編制完成，并由水利部印發(fā)實(shí)施。

三是應(yīng)用于流域綜合規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持章節(jié)的編制。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求，規(guī)范了流域綜合規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)規(guī)劃水土保持內(nèi)容，更好銜接了國(guó)家及省級(jí)水土保持規(guī)劃。

《編制規(guī)范》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施多年，分別在規(guī)范水土保持綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)規(guī)劃以及各級(jí)單位開展國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程規(guī)劃編制工作中起到了重要作用，是水土保持工作頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。隨著形勢(shì)發(fā)展，中央推出了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列文件，同時(shí)水利部黨組開展“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)規(guī)劃編制提出了更高的要求，亟需通過修訂使之符合新形勢(shì)新要求。

2 現(xiàn)階段《編制規(guī)范》的問題與不足

SL 335—2014《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施6年，GB/T 15772—2008《水土保持綜合治理·規(guī)劃通則》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施12年，對(duì)規(guī)范各類水土保持規(guī)劃編制起到了重要作用，是水土保持工作頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。隨著形勢(shì)發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足，亟需修訂。

2.1 不能滿足新形勢(shì)對(duì)水土保持頂層設(shè)計(jì)提出更高要求

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，把水土保持作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列文件，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、東北黑土地保護(hù)、京津冀協(xié)同發(fā)展、西部大開發(fā)、鄉(xiāng)村振興等重大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。水利部黨組深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“十六字”治水思路，與黨的十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃建議進(jìn)行政治對(duì)標(biāo)、思路對(duì)標(biāo)、任務(wù)對(duì)標(biāo)，要求科學(xué)編制“十四五”水利發(fā)展規(guī)劃體系，確保新階段水利高質(zhì)量發(fā)展開好局、起好步，明確了新時(shí)期水土保持工作的重點(diǎn)和方向，這些都對(duì)水土保持頂層設(shè)計(jì)提出了新的要求，需要貫徹落實(shí)到水土保持規(guī)劃編制工作中。目前《編制規(guī)范》和《通則》已不能完全滿足新形勢(shì)水土保持工作的需要，亟需修訂以支撐新時(shí)代水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 水土保持規(guī)劃類型、內(nèi)容及深度尚需進(jìn)一步細(xì)化

通過多年的實(shí)施，發(fā)現(xiàn)《編制規(guī)范》還存在一些需要改進(jìn)的問題和不足。主要是水土保持規(guī)劃的類型還不明確，各類規(guī)劃編制內(nèi)容和深度要求有待進(jìn)一步細(xì)化，尤其是縣級(jí)水土保持規(guī)劃編制內(nèi)容的要求還不能滿足目前編制工作的需要；水土保持監(jiān)管規(guī)劃相關(guān)規(guī)定有待進(jìn)一步深入，以滿足強(qiáng)化人為水土流失防治的需要；隨著水土保持對(duì)生態(tài)保護(hù)的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，規(guī)劃編制規(guī)定對(duì)生態(tài)保護(hù)作用的體現(xiàn)需要加強(qiáng)，現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和需求分析的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)新形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步突出生態(tài)保護(hù)要求。

2.3 水土保持規(guī)劃編制要求尚需協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)范

《編制規(guī)范》和GB/T 15772—2008《水土保持綜合治理·規(guī)劃通則》(以下簡(jiǎn)稱《通則》)是現(xiàn)行有效的兩個(gè)關(guān)于水土保持規(guī)劃編制的規(guī)范，《通則》頒布實(shí)施于2008年，主要適用于全國(guó)、流域、行政區(qū)、小流域等不同面積的水土保持治理規(guī)劃編制。作為規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，《通則》的大部分規(guī)定被后來(lái)發(fā)布的《編制規(guī)范》所包含或覆蓋，并且《通則》的部分規(guī)定與GB 51018—2014《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》存在重復(fù)或不協(xié)調(diào)，應(yīng)根據(jù)新要求，統(tǒng)一規(guī)范水土保持規(guī)劃編制，明確適用范圍，避免重復(fù)和沖突，增強(qiáng)編制規(guī)范的可操作性、實(shí)用性。

3 修訂原則

3.1 適應(yīng)新要求

適應(yīng)中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家發(fā)展重大戰(zhàn)略對(duì)水土保持工作提出的要求；適應(yīng)水利部黨組開展“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”對(duì)規(guī)劃編制工作的要求；適應(yīng)“十四五”水土保持實(shí)施方案中明確的新時(shí)期水土保持高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)和方向，進(jìn)一步突出水土保持在提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性方面的作用。

3.2 避免沖突和重復(fù)

明確水土保持規(guī)劃的類型，進(jìn)一步細(xì)化各類規(guī)劃編制內(nèi)容和深度要求，統(tǒng)一規(guī)范水土保持規(guī)劃編制，明確適用范圍，避免重復(fù)和沖突。

3.3 注重可操作性

結(jié)合應(yīng)用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和新形勢(shì)要求，進(jìn)一步明確細(xì)化相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化任務(wù)措施可落地，增強(qiáng)編制規(guī)范的可操作性、實(shí)用性。

3.4 廣泛征求意見

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分征求流域機(jī)構(gòu)和各省設(shè)計(jì)單位意見，在科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，上下結(jié)合，反復(fù)協(xié)調(diào)達(dá)成一致。

4 主要修訂內(nèi)容

4.1 總則

結(jié)合《編制規(guī)范》發(fā)布以來(lái)的實(shí)施情況，增加了水土保持綜合規(guī)劃和水土保持專項(xiàng)規(guī)劃的類別界定，明確了水土保持綜合規(guī)劃包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、大中流域以及跨區(qū)域或流域的綜合性中長(zhǎng)期規(guī)劃；水土保持專項(xiàng)規(guī)劃包括專項(xiàng)工程規(guī)劃、專項(xiàng)工作規(guī)劃以及水土保持發(fā)展規(guī)劃等階段性實(shí)施規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，提升了《編制?guī)范》的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

4.2 術(shù)語(yǔ)

根據(jù)修訂后的《編制規(guī)范》內(nèi)容增加了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃、水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃、水土保持功能、水土保持區(qū)劃、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)等術(shù)語(yǔ)，在《編制規(guī)范》中首次明確并細(xì)化了水土保持規(guī)劃的類型，分為水土保持綜合規(guī)劃、水土保持專項(xiàng)規(guī)劃、水土保持專項(xiàng)規(guī)劃和水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃4類，并闡述其定義。

4.3 基本規(guī)定

結(jié)合《規(guī)范》應(yīng)用實(shí)際以及水土保持發(fā)展形勢(shì)，完善了水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容，增加了水土保持綜合規(guī)劃基本單元的相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)充了縣級(jí)水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容；細(xì)化了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容；新增補(bǔ)充了水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃編制、水土保持發(fā)展規(guī)劃編制和水土保持專項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃(方案)編制基本規(guī)定內(nèi)容。

4.4 基本資料

結(jié)合與水土保持相關(guān)的其他行業(yè)發(fā)展形勢(shì)，基本資料章節(jié)對(duì)相關(guān)行業(yè)水土保持相關(guān)資料規(guī)定進(jìn)行更新完善，結(jié)合新形勢(shì)，補(bǔ)充增加國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、主體功能區(qū)等相關(guān)資料收集的規(guī)定。

4.5 現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與需求分析

結(jié)合水土保持工作現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，完善了現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和需求分析的內(nèi)容與要求。在一般規(guī)定中突出了水土保持區(qū)劃及水土保持功能的作用；現(xiàn)狀評(píng)價(jià)中刪除了“土地適應(yīng)性評(píng)價(jià)”內(nèi)容，將原條款中的“水資源豐缺程度評(píng)價(jià)”修訂為“地表徑流利用情況評(píng)價(jià)”，對(duì)原條文中的“生態(tài)狀況”進(jìn)一步明確為“林草植被狀況”，結(jié)合我國(guó)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作的開展情況，突出水土流失消長(zhǎng)情況評(píng)價(jià)中水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果的應(yīng)用，現(xiàn)狀評(píng)價(jià)突出水土流失防治情況、地表徑流利用情況、林草植被建設(shè)情況、水土保持監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理情況等方面取得的成效和存在問題。需求分析中結(jié)合新形勢(shì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民增收、生態(tài)保護(hù)與改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境對(duì)水土保持需求分析的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了完善，強(qiáng)調(diào)并細(xì)化了現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與需求分析的應(yīng)用和在報(bào)告中的體現(xiàn)，在規(guī)劃報(bào)告中應(yīng)歸納總結(jié)面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，提出水土保持工作方向、任務(wù)、總體布局和重點(diǎn)布局要求。

4.6 規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和規(guī)模

結(jié)合《規(guī)范》應(yīng)用實(shí)踐以及水土保持工作需求，進(jìn)一步明確水土流失面積削減、林草植被覆蓋增加和水土保持功能提高等定量和定性規(guī)劃目標(biāo)；細(xì)化了水土保持信息化、科研技術(shù)、水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)督管理等水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃任務(wù)確定的原則，增加了與水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃規(guī)模對(duì)應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)等內(nèi)容。

4.7 總體布局

根據(jù)《規(guī)范》修編的具體內(nèi)容，完善了縣級(jí)水土保持綜合規(guī)劃總體布局的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃總體布局的相關(guān)規(guī)定，增加了水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃布局的相關(guān)規(guī)定。

4.8 預(yù)防保護(hù)

結(jié)合基本資料修改內(nèi)容，預(yù)防保護(hù)規(guī)劃依據(jù)增加了“生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地”等內(nèi)容，細(xì)化了縣級(jí)水土保持綜合規(guī)劃中預(yù)防保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定。本章分別介紹了預(yù)防保護(hù)的一般規(guī)定，預(yù)防范圍、對(duì)象及項(xiàng)目布局應(yīng)遵循的原則和基本規(guī)定，預(yù)防保護(hù)措施體系及配置應(yīng)遵循的原則及基本規(guī)定等內(nèi)容。

4.9 綜合治理

細(xì)化了不同級(jí)別水土保持綜合規(guī)劃治理范圍、對(duì)象、項(xiàng)目布局以及措施體系及配置等方面的相關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)完善了縣級(jí)水土保持綜合規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，新增了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃范圍、對(duì)象、項(xiàng)目布局以及措施體系及配置等方面的相關(guān)規(guī)定。整合了GB/T 15772—2008《水土保持綜合治理規(guī)劃通則》土地適宜性分析評(píng)價(jià)及小流域綜合治理的措施配置相關(guān)內(nèi)容。

4.10 監(jiān)測(cè)

結(jié)合新修訂的SL 277和GB 50433等規(guī)范相關(guān)內(nèi)容以及現(xiàn)階段正在開展的水土流失監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局等工作，完善了監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃以及監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、內(nèi)容和方法等方面的相關(guān)內(nèi)容。

4.11 綜合監(jiān)管

根據(jù)新時(shí)期水土保持工作具體要求，結(jié)合我國(guó)水土保持現(xiàn)階段開展的水土保持綜合監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，細(xì)化完善了綜合監(jiān)管規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容。

4.12 實(shí)施進(jìn)度及投資匡(估)算

根據(jù)前章節(jié)修訂內(nèi)容，細(xì)化了不同級(jí)別、不同類型水土保持規(guī)劃近期重點(diǎn)項(xiàng)目安排及投資匡(估)算的要求。

4.13 實(shí)施效果分析

結(jié)合前章節(jié)修訂內(nèi)容以及水土保持規(guī)劃編制工作實(shí)際，對(duì)相關(guān)要求進(jìn)行完善，在實(shí)施效果分析重點(diǎn)補(bǔ)充從水土資源承載能力提高、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、防災(zāi)減災(zāi)能力提升等方面進(jìn)行社會(huì)效果分析的規(guī)定。

4.14 保障措施

根據(jù)新時(shí)期水土保持工作具體要求，對(duì)實(shí)施保障措施應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)要求從組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)、部門職責(zé)分工、目標(biāo)任務(wù)落實(shí)等方面提出組織保障措施；從宣傳教育、示范引導(dǎo)等方面，提出宣傳保障措施。

4.15 附錄

結(jié)合前章節(jié)修訂內(nèi)容，細(xì)化了附錄A水土保持綜合規(guī)劃編制成果要求內(nèi)容，結(jié)合正文相關(guān)修訂內(nèi)容。將原附錄B水土保持專項(xiàng)規(guī)劃編寫提綱及要求調(diào)整細(xì)化為附錄B水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃編寫提綱及要求、附錄C水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃編寫提綱及要求。新增附錄D水土保持發(fā)展規(guī)劃編寫提綱及要求，從發(fā)展基礎(chǔ)、總體要求、總體布局、主要任務(wù)、改革創(chuàng)新和保障措施6個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范；新增了附錄E水土保持專項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃(方案)編寫提綱及要求，從工程建設(shè)的必要性、總體要求、建設(shè)范圍及內(nèi)容、建設(shè)管理與技術(shù)支持、資金籌措與實(shí)施效果分析和保障措施等6個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范。

5 結(jié)語(yǔ)

本次《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》修訂工作，通過廣泛溝通、征求各單位及專家意見后不斷修改完善，最終修訂成果響應(yīng)了中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列文件精神及黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)水土保持工作提出的明確要求，為各級(jí)各類水土保持規(guī)劃編制工作提供全面支撐。重點(diǎn)體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

(1)明確水土保持規(guī)劃分類

明確了水土保持規(guī)劃分為水土保持綜合規(guī)劃和水土保持專項(xiàng)規(guī)劃兩大類，其中水土保持綜合規(guī)劃包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、大中流域以及跨區(qū)域或流域的綜合性中長(zhǎng)期規(guī)劃；水土保持專項(xiàng)規(guī)劃包括專項(xiàng)工程規(guī)劃、專項(xiàng)工作規(guī)劃以及水土保持發(fā)展規(guī)劃等階段性實(shí)施規(guī)劃或?qū)嵤┓桨浮?/p>

(2)側(cè)重縣級(jí)水土保持規(guī)劃編制

補(bǔ)充了縣級(jí)水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定，明確了縣級(jí)水土保持規(guī)劃范圍、深度、規(guī)劃范疇、規(guī)劃期、水土保持區(qū)劃基本單元依據(jù)等內(nèi)容。

(3)更新水土保持監(jiān)測(cè)和監(jiān)管要求

結(jié)合新修訂的SL 277和GB 50433等規(guī)范相關(guān)內(nèi)容以及現(xiàn)階段正在開展的水土流失監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局等工作，完善了監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃以及監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、內(nèi)容和方法等方面的相關(guān)內(nèi)容；根據(jù)新時(shí)期水土保持工作具體要求，結(jié)合我國(guó)水土保持現(xiàn)階段開展的水土保持綜合監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，細(xì)化完善了綜合監(jiān)管規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容。

(4)突出水土保持功能和效益提升

結(jié)合《編制規(guī)范》應(yīng)用實(shí)踐以及水土保持工作需求，進(jìn)一步明確水土流失面積削減、林草植被覆蓋增加和水土保持功能提高等定量和定性規(guī)劃目標(biāo)。