文/圖 四川省交通運(yùn)輸廳建設(shè)管理處 趙剛 戚吉

建設(shè)用地供需的矛盾是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。隨著土地管理理念的變化，公路建設(shè)用地的問(wèn)題也發(fā)生了改變，公路建設(shè)用地管理機(jī)制需要重新磨合。

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本，然而長(zhǎng)期以來(lái)，為維系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)、維持地方政府的財(cái)政收支平衡，形成了過(guò)度依賴(lài)土地要素投入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，國(guó)有建設(shè)用地年供應(yīng)量逐年攀升，從2003年的28.6萬(wàn)公頃增加到2021年的69.0萬(wàn)公頃。

土地政策則陷入“促發(fā)展”與“保安全”的兩難境況，既要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)巨量用地，又要嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)和改善生態(tài)環(huán)境。但實(shí)際上，一方面我國(guó)存量用地粗放投入、低效利用現(xiàn)象突出，可新增建設(shè)用地的國(guó)土面積僅占全國(guó)陸域總面積的1.1%，且大多分布在邊疆地區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)容開(kāi)發(fā)建設(shè)空間極為有限。另一方面，紅線(xiàn)內(nèi)耕地總體質(zhì)量還不夠高，四等及以下耕地占比69%，部分耕地布局零散分割，后備可開(kāi)發(fā)新增耕地潛力也有限，危害生態(tài)環(huán)境的氮磷氟等傳統(tǒng)化工污染物逐步受控，但有機(jī)合成物、內(nèi)分泌干擾物、微塑料、變應(yīng)元等新污染物層出不窮，生態(tài)本底仍脆弱，污染威脅仍突出。因此，建設(shè)用地供需的矛盾未來(lái)勢(shì)必更加突出且長(zhǎng)期存在。

用地報(bào)批不夠適應(yīng)、供地政策缺少支持等問(wèn)題，成為公路建設(shè)實(shí)施中遭遇的更加“剛性”的土地管理政策制約。

土地管理理念的變化

圍繞土地依賴(lài)過(guò)度、土地資源緊張、土地利用低效等越來(lái)越尖銳的問(wèn)題，歸根結(jié)底是緣于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式遭遇了瓶頸，土地開(kāi)發(fā)利用的形勢(shì)已發(fā)生重大變化。隨著新發(fā)展理念的不斷深化和發(fā)展模式的持續(xù)轉(zhuǎn)型，土地管理也要從根本上進(jìn)行調(diào)整。

土地資源內(nèi)涵向“新定位”轉(zhuǎn)變。土地的定位從“經(jīng)濟(jì)要素”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白匀毁Y源”，主要區(qū)別在于土地作為要素，側(cè)重于可開(kāi)發(fā)性，主要體現(xiàn)了對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的承載，務(wù)求通過(guò)不斷供給土地、變現(xiàn)價(jià)值，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素保障需求；而土地作為資源，側(cè)重于稀缺性，體現(xiàn)了對(duì)人類(lèi)生存、生活、生產(chǎn)活動(dòng)的綜合承載，務(wù)求通過(guò)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，使土地資源增值增效，從粗放利用轉(zhuǎn)變?yōu)榧s節(jié)約利用，以有限的土地滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)安全、糧食安全等多種需求。

土地管理體制向“新序列”轉(zhuǎn)變。土地是發(fā)展與安全、擴(kuò)張與限制等矛盾的交匯點(diǎn)，“土地制度是第一位重要的”。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的理論體系中，土地的管理體制隸屬于“生態(tài)文明建設(shè)”，表明了我國(guó)已決心從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最根本承載物“土地及其涵養(yǎng)的自然資源”著手，扭緊這一關(guān)鍵閘門(mén)，推動(dòng)發(fā)展路徑從根本上轉(zhuǎn)變，摒棄無(wú)度消耗自然資源、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不可持續(xù)的傳統(tǒng)“工業(yè)文明”，建立人與社會(huì)、人與自然和諧共生、良性循環(huán)、永續(xù)繁榮的人類(lèi)文明新形態(tài)。

土地法規(guī)體系向“新重心”轉(zhuǎn)變。隨著《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例的修訂，土地法規(guī)體系的重心也進(jìn)行了調(diào)整，總體上統(tǒng)籌更加集中、調(diào)控更加精準(zhǔn)、管理更加剛性，主要是：耕地保護(hù)由數(shù)量到質(zhì)量，體現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重，補(bǔ)充耕地必須占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，實(shí)行建設(shè)用地減量化管理，提高土地利用效率；土地管理由分散到集中，建立以“三區(qū)三線(xiàn)”為主要內(nèi)容的國(guó)土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建全國(guó)國(guó)土空間“一張圖”，并將涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田的情況收歸國(guó)務(wù)院審批；利用審查由粗略到精細(xì)，衛(wèi)片執(zhí)法手段進(jìn)一步增強(qiáng)，用地管控更加精準(zhǔn)，違法用地問(wèn)責(zé)力度和處罰標(biāo)準(zhǔn)也得到大幅提高。

當(dāng)前公路建設(shè)用地存在的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂后，公路建設(shè)實(shí)施中遭遇更加“剛性”的土地管理政策新環(huán)境，出現(xiàn)了用地報(bào)批不夠適應(yīng)、供地政策缺少支持等問(wèn)題，對(duì)公路建設(shè)造成一定制約。

用地報(bào)批不夠適應(yīng)

進(jìn)度周期不適應(yīng)。公路作為線(xiàn)形工程，幾乎不可避免占用基本農(nóng)田或生態(tài)紅線(xiàn)，致使公路建設(shè)項(xiàng)目用地審批層級(jí)高、環(huán)節(jié)多，履行用地手續(xù)辦理程序時(shí)間相對(duì)漫長(zhǎng)，從用地預(yù)審到取得用地批復(fù)需要2年至3年，其中用地預(yù)審耗時(shí)9個(gè)月至12個(gè)月，用地報(bào)批耗時(shí)11個(gè)月至22個(gè)月。而公路基本建設(shè)程序從確定用地紅線(xiàn)開(kāi)始，僅需3個(gè)月至6個(gè)月時(shí)間即可具備開(kāi)工建設(shè)條件，因此，公路建設(shè)進(jìn)度普遍受用地手續(xù)“卡脖子”。

報(bào)批規(guī)定不適應(yīng)。公路路線(xiàn)在設(shè)計(jì)過(guò)程中，是經(jīng)可研階段、初設(shè)階段、施設(shè)階段而逐步穩(wěn)定的，期間產(chǎn)生調(diào)整變動(dòng)難以避免。但按照用地審批規(guī)定，一個(gè)項(xiàng)目只能一次報(bào)批且不允許變更。因此，公路建設(shè)用地往往不能使用不夠穩(wěn)定的初設(shè)用地紅線(xiàn)，只得推遲用地報(bào)批啟動(dòng)時(shí)間，建設(shè)過(guò)程中變更占用的土地在建成后申辦土地證時(shí)也無(wú)法按實(shí)際確權(quán)，遺留產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。

隨著新發(fā)展理念的不斷深化和發(fā)展模式的持續(xù)轉(zhuǎn)型，土地的定位從“經(jīng)濟(jì)要素”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白匀毁Y源”。

供地政策缺少支持

耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)緊缺。公路項(xiàng)目所需用于占補(bǔ)平衡的耕地?cái)?shù)量較大，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充。但因土地指標(biāo)總體緊缺、土地整治標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用較高、指標(biāo)交易平臺(tái)尚未建立等原因，耕地占補(bǔ)平衡普遍困難、補(bǔ)充耕地潛力始終受限，部分重大項(xiàng)目仍受制約。

提檔升級(jí)預(yù)留不足。公路在建成運(yùn)營(yíng)后，會(huì)根據(jù)交通量增長(zhǎng)情況逐步擴(kuò)容，但自然資源部門(mén)按規(guī)定將緊鄰公路用地界限的土地開(kāi)墾整理為儲(chǔ)備耕地或永久基本農(nóng)田。因此，公路擴(kuò)容用地的提前儲(chǔ)備缺少政策支持，若非可占用永久基本農(nóng)田的重大項(xiàng)目，則后續(xù)提檔升級(jí)將受到限制。

認(rèn)識(shí)與思考

公路建設(shè)用地政策具有兩面性

當(dāng)前土地管理政策總體上是限制性的，限制的程度受促發(fā)展與保安全雙重任務(wù)動(dòng)態(tài)變化的影響，具有嚴(yán)控與放松的兩面性。公路建設(shè)一方面發(fā)揮促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的積極作用，另一方面也存在產(chǎn)能過(guò)剩、粗放擴(kuò)張的固有問(wèn)題。修訂后的《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定納入國(guó)高網(wǎng)、國(guó)道網(wǎng)、省高網(wǎng)的項(xiàng)目可以占用永久基本農(nóng)田，而對(duì)普通省道、農(nóng)村公路則采取嚴(yán)控態(tài)度。同時(shí)，受?chē)?guó)際局勢(shì)深刻變化和疫情持續(xù)蔓延的影響，有針對(duì)性的加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，將成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的常選項(xiàng)，相應(yīng)的用地政策也將更多呈現(xiàn)出較為頻繁變動(dòng)的短期政策、行業(yè)政策和區(qū)域政策。因此，交通行業(yè)主管部門(mén)在公路用地管理中需更加注重及時(shí)跟進(jìn)掌握用地政策“嚴(yán)、松、放”的變化，抓住適時(shí)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的契機(jī)。

公路建設(shè)用地“邊建邊報(bào)”的傳統(tǒng)模式與土地政策的新形勢(shì)存在諸多不適應(yīng)，需要重新磨合。

公路建設(shè)用地管理機(jī)制需重新磨合

公路建設(shè)用地“邊建邊報(bào)”的傳統(tǒng)模式在當(dāng)下難以為繼，與土地政策的新形勢(shì)存在諸多不適應(yīng)，需要重新磨合。行業(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目建設(shè)單位、相關(guān)從業(yè)單位也需各盡其責(zé)、形成合力。

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本，國(guó)有建設(shè)用地年供應(yīng)量逐年攀升，從2003年的28.6萬(wàn)公頃增加到2021年的69.0萬(wàn)公頃。

爭(zhēng)取土地政策傾斜。公路建設(shè)項(xiàng)目用地問(wèn)題突出，除了把握短期政策的窗口，更需爭(zhēng)取長(zhǎng)期政策的傾斜，在對(duì)用地優(yōu)先級(jí)、占地合法性認(rèn)定、土地精準(zhǔn)管控等主要核心矛盾進(jìn)行深入研究商討的基礎(chǔ)上，確定允許重點(diǎn)公路用地“變更報(bào)批”“分批報(bào)批”“在預(yù)審規(guī)?？刂葡孪日己笈钡目尚蟹桨浮?/p>

完善行業(yè)間協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著用地制約越來(lái)越突顯、用地管理越來(lái)越精細(xì)、工作來(lái)往越來(lái)越密集，公路建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)用地的協(xié)調(diào)需求呈現(xiàn)出多層次、多樣化、高頻次的特點(diǎn)，為了方便相關(guān)單位在項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)推進(jìn)、技術(shù)方案、數(shù)據(jù)庫(kù)、政策庫(kù)等方面越來(lái)越密切的動(dòng)態(tài)交互，除了建立交通運(yùn)輸與自然資源主管部門(mén)間“省、市、縣”三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制外，覆蓋行業(yè)、項(xiàng)目的管理機(jī)制和平臺(tái)系統(tǒng)也需逐步協(xié)商搭建。

提升公路建設(shè)用地管理能力。公路建設(shè)各主體需加強(qiáng)“內(nèi)功”修煉，努力改善公路建設(shè)用地管理能力，減少不必要的路線(xiàn)變更，適應(yīng)當(dāng)前“剛性”的土地管理政策：項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作需緊密對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，前期工作儲(chǔ)備至初設(shè)深度，盡可能提供詳細(xì)的路線(xiàn)方案矢量圖，確保項(xiàng)目用地有指標(biāo)、落地有通道；項(xiàng)目管理工作需增強(qiáng)合法用地意識(shí)，不過(guò)度干擾設(shè)計(jì)咨詢(xún)工作的中立性，無(wú)特殊情況原則上不對(duì)路線(xiàn)方案進(jìn)行較大調(diào)整；項(xiàng)目地勘工作需確保費(fèi)用充足、周期適宜、數(shù)據(jù)扎實(shí)、結(jié)論可靠，能真正有效支持設(shè)計(jì)；項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作需加強(qiáng)“用地選線(xiàn)”，確保各階段設(shè)計(jì)方案的穩(wěn)定、連貫。