馬 慧
農(nóng)業(yè)對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民生產(chǎn)生活都有著不可替代的作用,作為弱勢產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)的發(fā)展受氣候、環(huán)境、市場等多方面因素的影響,存在著很多的不確定性因素。為了能夠保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的權(quán)益,確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,我國在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中大力推廣和發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險,將其作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障。政策性農(nóng)業(yè)保險想要穩(wěn)定發(fā)展,必然需要相關(guān)法律制度作為保障。然而,目前我國在這一領(lǐng)域的法律制度仍然存在著系統(tǒng)性不足、監(jiān)管不到位等問題,導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險在推進(jìn)的過程中面臨諸多阻礙,農(nóng)民的風(fēng)險保障權(quán)無法得到有效落實(shí)。因此,想要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的政策性目標(biāo),就必須構(gòu)建專門的法律規(guī)范,彌補(bǔ)當(dāng)前法律法規(guī)中存在的不足之處,進(jìn)而確保政策性農(nóng)業(yè)保險能夠發(fā)揮出應(yīng)有的價值。
農(nóng)業(yè)保險的客體是指各主體在農(nóng)業(yè)保險活動中的行為,是各主體之間權(quán)利—義務(wù)或者權(quán)利—責(zé)任關(guān)系的中介。[1]政策性農(nóng)業(yè)保險制度即政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)保險,從宏觀調(diào)控到其經(jīng)營管理、優(yōu)惠政策、財稅政策等系列政策始終貫穿全程。政策指定的保險公司為政策性農(nóng)業(yè)保險的承保主體,投保的主題一般為農(nóng)戶,投保范圍原則上涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全部領(lǐng)域。
政策性農(nóng)業(yè)保險的特點(diǎn)主要包括以下幾個方面:
一是強(qiáng)制性。政策性農(nóng)業(yè)保險最明顯的特點(diǎn)便是具有強(qiáng)制性,這也是其區(qū)別于其他類型的商業(yè)保險的顯著特征,對于達(dá)到條件的保險經(jīng)營者和投保者,國家會通過政策、法規(guī)等方式強(qiáng)制其參與政策性農(nóng)業(yè)保險,以此來降低參與投保的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的風(fēng)險,確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的順利開展。[2]
二是高風(fēng)險性。農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè),其自身的發(fā)展受到很多不確定性因素的影響,尤其是受自然災(zāi)害的威脅非常大,且農(nóng)業(yè)受災(zāi)還具有區(qū)域廣、危害大、期限長等特點(diǎn),一旦出現(xiàn)意外,必然會給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者帶來嚴(yán)重的影響,這也就意味著政策性農(nóng)業(yè)保險的賠付率較高,承保主體面臨著比較大的賠償風(fēng)險。
三是公共利益性。政策性農(nóng)業(yè)保險在運(yùn)行過程中,政府以及各級財政補(bǔ)貼為保險賠付和保險費(fèi)繳納投入了大量的資金,在賠付金額和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中占有相當(dāng)大的比重,這充分體現(xiàn)出了政府保護(hù)公共利益的職能,同時也賦予了政策性農(nóng)業(yè)保險顯著的公共利益性,其最終目的是為了保障農(nóng)民的基本權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。
政策性農(nóng)業(yè)保險的功能可以從防災(zāi)止損、促進(jìn)農(nóng)村金融改革兩個方面進(jìn)行概括。
一是防災(zāi)止損。通過實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險,政府以及承保方等會將作為投放方的農(nóng)戶所面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險進(jìn)行部分乃至全部轉(zhuǎn)移,減少農(nóng)民因減產(chǎn)而帶來的損失,確保農(nóng)戶能夠迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),保持農(nóng)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性。
二是促進(jìn)農(nóng)村金融改革。政策性農(nóng)業(yè)保險則是政府強(qiáng)制力的介入,政府通過一系列補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶以及承保方經(jīng)營風(fēng)險的有效轉(zhuǎn)移,拓寬了農(nóng)業(yè)金融的融資渠道,提升了農(nóng)民參保的意愿,有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融改革的目標(biāo)。
首先是政策性農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體地位不夠明確。按照規(guī)定,我國政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)涉及財政補(bǔ)貼部門的,其監(jiān)管權(quán)劃歸到財政部門,而事實(shí)上,我國關(guān)于保險業(yè)務(wù)的監(jiān)督是由中國保監(jiān)會來進(jìn)行監(jiān)管的,存在著監(jiān)督權(quán)力分割的問題。另外,由于政策性農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)十分復(fù)雜,我國現(xiàn)行的監(jiān)管模式也存在著“九龍治水”的多頭監(jiān)管問題,銀保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)行政主管部門、地方政策等全部參與到政策性農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管當(dāng)中,監(jiān)管權(quán)力沖突、監(jiān)管存在空白地帶的問題也普遍存在。
其次是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不夠完善。在政策性農(nóng)業(yè)保險法律關(guān)系中,政府占據(jù)主導(dǎo)地位,一旦政府的支持和約束不到位,承保機(jī)構(gòu)出于逐利的心理,便會放棄高風(fēng)險、低收入的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),避免自己出現(xiàn)虧損,或承擔(dān)較高的風(fēng)險壓力。針對這一問題,我國各地方政府需要出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件對承保機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)管,然而在實(shí)踐過程中,受人員、技術(shù)等多方面因素的影響,政府的支持與監(jiān)管活動往往存在著很多盲區(qū),或是出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象,導(dǎo)致監(jiān)管不到位。[3]另外,監(jiān)督機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶的行為監(jiān)管也存在漏洞,現(xiàn)行法律中對農(nóng)戶的行為也缺乏有效規(guī)制。由于政策性農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)移了農(nóng)戶的大部分生產(chǎn)風(fēng)險,很多農(nóng)戶失去了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的緊張性,隨意經(jīng)營、盲目生產(chǎn)甚至騙保的行為普遍存在,而我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》以及其他法律法規(guī)卻并沒有將農(nóng)戶行為納入到重點(diǎn)監(jiān)管范圍當(dāng)中,對其行為的約束效用比較弱。
雖然近年來我國不斷擴(kuò)大對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼范圍,但是整體上看仍然存在著財政優(yōu)惠力度不足的問題,具體而言,主要包括補(bǔ)貼形式單一和稅收優(yōu)惠力度、范圍較小兩個方面:
首先是政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼形式單一。目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼的主要形式仍然為保費(fèi)補(bǔ)貼,對于管理費(fèi)、再保險基金等方面的補(bǔ)貼仍然比較少,很難滿足不同參保主體差異化的保險需求,這就很容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者投保的積極性受到影響,不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
其次是稅收優(yōu)惠力度和范圍較小。通過研究法國、美國等西方國家的政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度可以看出,其在法律法規(guī)中對財政比例、扶持范圍等優(yōu)惠政策進(jìn)行了明確的規(guī)定,優(yōu)惠政策力度較大、稅惠范圍也比較大,極大地推動了政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。與西方國家相比,我國在這一領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠力度仍然有著比較大的提升空間,例如政府為巨災(zāi)風(fēng)險提供的基金為稅前企業(yè)保費(fèi)收入的25%,這和西方國家40%-55%的比例存在相當(dāng)大的差距。另外,在稅收優(yōu)惠范圍方面,我國的政策性農(nóng)業(yè)保險中,免于征稅的僅有營業(yè)稅和印花稅,而目前農(nóng)業(yè)保險推行比較好的國家中,對于農(nóng)業(yè)保險收入基本免于稅收,與之相比,我國政策性農(nóng)業(yè)保險仍然存在著明顯的稅惠力度不足的問題,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者面臨的壓力仍然比較大,參保意愿不強(qiáng)。
政策性農(nóng)業(yè)保險是國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策的組成部分,同時也是社會保障體系的重要組成元素,因此,政策性農(nóng)業(yè)保險必須在完善的法律制度下施行,相關(guān)立法應(yīng)保證涵蓋內(nèi)容的全面性以及法律的權(quán)威性。然而從目前來看,國務(wù)院是制定《農(nóng)業(yè)保險條例》的主要機(jī)關(guān),從這一點(diǎn)來看,《農(nóng)業(yè)保險條例》應(yīng)屬于行政法規(guī),與基本法相比,行政法規(guī)的強(qiáng)制性比較弱,很難實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的約束效力。另外,我國各地方主要是根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》來制定部門規(guī)章或地方規(guī)范性文件,然而在實(shí)施過程中,地方性法規(guī)和政策、文獻(xiàn)與《農(nóng)業(yè)保險條例》往往會存在著一定的沖突。例如,我國《農(nóng)業(yè)保險條例》的第三條當(dāng)中明確規(guī)定,任何單位不得利用行政權(quán)力強(qiáng)迫或限制農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險,然而廣東省現(xiàn)行的《2018—2020年廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險實(shí)施方案》第三部分中卻規(guī)定農(nóng)場、企業(yè)、養(yǎng)殖戶不得選擇性投保,而是需要全場投保,帶有明顯的強(qiáng)制性色彩,與《農(nóng)業(yè)保險條例》中的規(guī)定相沖突,這也說明目前我國的政策性農(nóng)業(yè)保險法律體系不完善,內(nèi)容缺乏實(shí)際操作性,與配套的地方性文件存在沖突性等問題。
無論是政策性農(nóng)業(yè)保險還是其他各類保險業(yè)務(wù)的發(fā)展過程中,再保險制度都起著關(guān)鍵性的作用。對于政策性農(nóng)業(yè)保險而言,再保險制度即保險機(jī)構(gòu)向另一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定比例的再次投保行為,其目的在于分散農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險,降低保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險并提升其賠付能力。[4]
目前,我國再保險制度的法律保障問題主要體現(xiàn)在以下兩個方面:首先,政策性農(nóng)業(yè)在保險的相關(guān)法律法規(guī)仍然有待完善,有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)的配套制度和法律法規(guī)尚未出臺;其次,由于缺乏法律保障,我國能夠提供農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)的公司和機(jī)構(gòu)也十分匱乏,能夠提供專門的農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)服務(wù)的僅有吉林安化集團(tuán)、上海安信集團(tuán)等部分企業(yè),其服務(wù)輻射的范圍比較狹窄,承保能力也比較有限。
針對目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管不到位的問題,應(yīng)從以下兩個方面著手進(jìn)行改善:
一是明確監(jiān)管部門。無論是美國還是法國等政策性農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展較好的國家,都設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)相關(guān)的監(jiān)管工作。因此,我國也應(yīng)盡快設(shè)置農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局,并在法律層面來規(guī)定其權(quán)責(zé),賦予其應(yīng)有的法律地位,確保其能夠真正發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)管效用,進(jìn)而改變“九龍治水”的監(jiān)管局面,不斷提升政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的質(zhì)量,并做到權(quán)責(zé)到人,分工明確。
二是加強(qiáng)對政策性農(nóng)業(yè)保險法律關(guān)系主體的監(jiān)管。政策性農(nóng)業(yè)保險在推行的過程中涉及 多個主體,如政府、農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶等等,這就需要從法律層面對這些關(guān)系主體進(jìn)行有效約束。具體來說,主要包括監(jiān)督政府行為、監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)行為、監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者行為。其中,對政府行為的監(jiān)督主要是保證政府能夠按照法律法規(guī)來開展各項(xiàng)工作,確保專項(xiàng)資金的流向;對農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)督主要是確保其能夠履行保險義務(wù),并確定其具備良好的經(jīng)營狀況和償付能力,禁止將相關(guān)資金挪為他用;對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的監(jiān)督主要是避免其實(shí)施虛假理賠等行為。
首先,應(yīng)完善財政法律制度。目前我國的財政優(yōu)惠制度不夠完善,對農(nóng)業(yè)保險的投入不足。對此,一是要通過立法的方式明確政策性農(nóng)業(yè)保險的財政優(yōu)惠來源,從法律的角度明確財政支持的方式和份額;二是要通過立法明確財政對政策性農(nóng)業(yè)保險的具體支持方式,加大財政支持力度,但應(yīng)注重將補(bǔ)貼水平控制在一個合理的范圍內(nèi),保障農(nóng)業(yè)保險財政的穩(wěn)健發(fā)展。
其次,應(yīng)完善稅收法律制度。目前,相比于政策性農(nóng)業(yè)保險政策發(fā)展較好的國家,我國稅收優(yōu)惠政策范圍存在著明顯的“有效性”,對此,應(yīng)從法律的角度明確規(guī)定稅收優(yōu)惠項(xiàng)目,避免各地方出現(xiàn)稅收征收混亂的情況。另外,考慮到農(nóng)業(yè)的公共產(chǎn)品性質(zhì),其發(fā)展并不僅僅是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個人,也是社會價值的實(shí)現(xiàn),因此,應(yīng)根據(jù)稅收社會政策原則免于征收稅收,進(jìn)而彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險市場失靈的問題。
首先,應(yīng)從法律層面明確政策性農(nóng)業(yè)保險具有國家主導(dǎo)原則,提升農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律的法律地位。對此,應(yīng)制定專門的政策性專業(yè)保險法律制度,將其上升至基本法的地位,提升其對于各關(guān)系主體的約束效力。
其次,在制定相關(guān)法律的過程中,既要有領(lǐng)導(dǎo)性的法律制度,又要允許各地方結(jié)合實(shí)際情況,出臺具體的法律規(guī)范,確保法律法規(guī)具有針對性、可操作性和較強(qiáng)的地方適用性,避免其成為一紙空文,但必須對各地方出臺的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制,確保地方性法規(guī)與基本法的內(nèi)容相契合,避免出現(xiàn)沖突,確保各地方法律法規(guī)符合領(lǐng)導(dǎo)性法律的基本要求。
農(nóng)業(yè)再保險制度有助于分散保險人風(fēng)險,對保障投保人的利益有著直接的影響,對此應(yīng)從以下兩個方面對農(nóng)業(yè)再保險制度予以完善:
首先,應(yīng)出臺相關(guān)法律保障再保險業(yè)務(wù)的發(fā)展,進(jìn)而提升保險經(jīng)營公司的承保能力,確保其業(yè)務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。另外,通過制定相關(guān)法律,也能夠進(jìn)一步規(guī)范再保險業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為,確保運(yùn)營資本的安全性,發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
其次,針對現(xiàn)階段我國能夠提供再保險業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)較少的問題,各地方政府可以通過稅收、財政等相關(guān)優(yōu)惠政策,吸引商業(yè)保險公司發(fā)展再保險業(yè)務(wù),進(jìn)而在全國范圍內(nèi)形成國家參股型、國家控股型農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營公司,并通過法律來明確對不同形態(tài)的農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營公司的目標(biāo)、職能、權(quán)限等,同時也應(yīng)根據(jù)公司的性質(zhì)來提供差異化的優(yōu)惠政策。
農(nóng)業(yè)對于我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用,我國作為農(nóng)業(yè)大國,發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險是必由之路,對于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)經(jīng)營者風(fēng)險、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要的影響。因此,近年來我國大力推行農(nóng)業(yè)政策性保險,并取得了一定的實(shí)踐成果,在一定程度上降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營風(fēng)險,提升了其參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信心。本文結(jié)合目前我國政策性法律制度存在的問題,提出了完善我國政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度的對策建議。隨著我國農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展以及理論研究的不斷成熟,相關(guān)法律法規(guī)也將得到進(jìn)一步的完善,這對于促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)保險生產(chǎn)者權(quán)益必將發(fā)揮著更大的作用和價值。