黃云浩，任麗瓊

(漢中市秦巴生態(tài)保護中心，陜西 漢中 723000)

秦嶺是我國南北氣候與地理的分界線和重要的生態(tài)安全屏障。習(xí)近平總書記在陜西考察時提出“保護好秦嶺生態(tài)環(huán)境，對確保中華民族長盛不衰、實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義”。漢中市地處陜西西南部、秦嶺南麓，域內(nèi)秦嶺東西長約220 km，南北寬約60 km，總面積約1.3萬平方千米，涉及全市9縣(區(qū))81個鎮(zhèn)辦713個行政村，以及國家公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等各類保護單元199個[1]，生態(tài)功能十分重要。2018年，為加強秦嶺區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，消除秦嶺生態(tài)保護的死角盲點，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，漢中市按照“全域覆蓋、無縫銜接，屬地管理、逐級包抓，快速發(fā)現(xiàn)、迅速處置”原則，在秦嶺區(qū)域根據(jù)行政規(guī)劃建立了秦嶺生態(tài)保護市、縣、鎮(zhèn)、村“四級網(wǎng)格”管理體系，依托秦嶺生態(tài)環(huán)境保護信息化網(wǎng)格化監(jiān)管平臺，將秦嶺區(qū)域按照行政區(qū)劃分成若干單元網(wǎng)格，細(xì)化了秦嶺保護區(qū)域，明確了權(quán)責(zé)邊界，建立形成了“橫向到邊、縱向到底、全域覆蓋、不留死角”的秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理體系，為秦嶺生態(tài)保護構(gòu)建了一張高效有力的監(jiān)管網(wǎng)。為進一步完善漢中市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理，我們依據(jù)調(diào)研結(jié)果，分析了當(dāng)前有關(guān)政策并提出了針對性建議，以期為漢中市及其他城市生態(tài)保護網(wǎng)格化管理提供借鑒。

1 漢中市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理情況

1.1 漢中市精細(xì)網(wǎng)格化管理體系

“網(wǎng)格”是指無數(shù)個信息與資源孤島之間連同的媒介[2]，網(wǎng)格化管理是指將一塊區(qū)域、按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為多個網(wǎng)格單元，通過加強網(wǎng)格單元的事件巡查和靶向施策，形成“橫向到邊，縱向到底”的全網(wǎng)格局，作為精細(xì)化管理在政府管理領(lǐng)域的延伸正在被應(yīng)用于各管理領(lǐng)域，且均有各自的特色和發(fā)展[3]。漢中市通過秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理模式，不斷加大秦嶺區(qū)域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管力度，將破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境、危害秦嶺生態(tài)安全的違法違規(guī)問題處置在萌芽狀態(tài)，有效提高了秦嶺生態(tài)保護工作的質(zhì)量和水平，同時，群眾保護秦嶺生態(tài)環(huán)境意識不斷提高，秦嶺區(qū)域內(nèi)環(huán)境異常問題逐年下降，市域范圍內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。

2018年7月漢中市人民政府印發(fā)了《漢中市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護網(wǎng)格化管理的實施意見》，按照“全域覆蓋、無縫銜接，屬地管理、逐級包抓，快速發(fā)現(xiàn)、迅速處置”的網(wǎng)格化管理原則，建立了市、縣、鎮(zhèn)、村“四級網(wǎng)格”管理體系，第一級是市級網(wǎng)格(1個)，第二級縣級網(wǎng)格(9個)，第三級是鎮(zhèn)級網(wǎng)格(81個)，第四級是村級網(wǎng)格(713個)。市級網(wǎng)格長由分管副市長擔(dān)任，市級相關(guān)職能部門及涉秦嶺縣區(qū)主要負(fù)責(zé)人為一級網(wǎng)格員；縣級網(wǎng)格長由縣區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，縣區(qū)相關(guān)職能部門及相關(guān)鎮(zhèn)辦、景區(qū)、林場主要負(fù)責(zé)人為二級網(wǎng)格員；鎮(zhèn)級網(wǎng)格長為鎮(zhèn)長，轄區(qū)村、社區(qū)、企事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人為三級網(wǎng)格員；村級網(wǎng)格長一般由村負(fù)責(zé)人擔(dān)任，并配備若干四級網(wǎng)格員。各級網(wǎng)格均有明確工作職責(zé)任務(wù)，其中一級網(wǎng)格和二級網(wǎng)格主要負(fù)責(zé)安排部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督查處置等工作，三級網(wǎng)格和四級網(wǎng)格主要擔(dān)負(fù)圖斑核查、日常巡察、問題上報、告知勸阻等任務(wù)，真正實現(xiàn)了“網(wǎng)中有格、格中有人、各負(fù)其責(zé)、精細(xì)管理”的網(wǎng)格化管理工作模式(圖1)。

圖1 漢中市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)

1.2 明確網(wǎng)格化管理流程

漢中秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理模式的工作流程主要包括問題的發(fā)現(xiàn)、交辦、處置、反饋等四大環(huán)節(jié)。

1.2.1 問題發(fā)現(xiàn) 問題發(fā)現(xiàn)主要有兩個來源，一是基層網(wǎng)格員對所屬網(wǎng)格進行日常巡查時發(fā)現(xiàn)的各類破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境問題，發(fā)現(xiàn)問題后使用手機對破壞秦嶺生態(tài)的問題進行取證，并逐級上報上級網(wǎng)格，由具有處置權(quán)的上級網(wǎng)格協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門依法處置；二是陜西省信息中心定期將衛(wèi)星遙感發(fā)現(xiàn)的影像數(shù)據(jù)中異常及疑似圖斑線索直接下發(fā)至四級網(wǎng)格員的手機端，由四級網(wǎng)格員使用手機APP根據(jù)圖斑線索現(xiàn)場取證，并通過秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化監(jiān)管平臺上報鎮(zhèn)、縣、市三級網(wǎng)格逐級核實。

1.2.2 問題交辦 上級網(wǎng)格對核查確實存在破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境的問題，根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題類型，交由相關(guān)職能部門依法處置，并列入市級臺賬、統(tǒng)一管理。

1.2.3 問題處置 相關(guān)職能部門接到問題后，組織本行業(yè)專業(yè)人員及時赴現(xiàn)場處置。對于現(xiàn)場可處理的問題，立行立改；對需要整改時間的問題，由相關(guān)職能部門牽頭制定問題整改方案，明確整改責(zé)任單位和整改要求，限期整改。

1.2.4 問題反饋 相關(guān)職能部門對發(fā)現(xiàn)問題處置完成后，將處置過程和處置結(jié)果反饋至市級網(wǎng)格，市級網(wǎng)格依據(jù)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》等相關(guān)法律法規(guī)確認(rèn)職能部門的處理結(jié)果達(dá)到要求后，對問題處理結(jié)果進行確認(rèn)，并將問題相關(guān)印證資料上傳至網(wǎng)格化監(jiān)管平臺存檔；若問題處理未達(dá)到要求，則將問題退回職能部門，重新處理。

1.3 建立部門協(xié)同機制

秦嶺生態(tài)保護是一項全局性、綜合性工作，秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理并非對某類單一的生態(tài)環(huán)境問題進行監(jiān)管，而是包括 “亂搭亂建”“亂采亂挖”“亂砍亂伐”“亂排亂放”“亂捕亂獵”等“五亂”問題在內(nèi)的多個方面，需要各個政府職能部門在各司其職的同時又相互協(xié)調(diào)配合，形成合力，才能有效解決。習(xí)近平總書記在全面協(xié)同推進改革進程中將治理主體和治理過程的協(xié)同一致作為其中的一個方面，各部門要打破彼此之間的條框制約，建立良性互動機制[4]。

漢中市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理體系將自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、公安、水利、農(nóng)業(yè)、文旅、民宗等市級相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人列為一級網(wǎng)格員，各縣區(qū)將對應(yīng)的縣級相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人列為二級網(wǎng)格員，明確各個部門的職責(zé)和要求，由各級網(wǎng)格統(tǒng)一指揮和管理，建立部門協(xié)同機制。針對涉及多個部門、復(fù)雜難辦的問題，通過召開市級聯(lián)合審核、聯(lián)合研判會議的方式研究處置，實現(xiàn)多個部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，有效解決秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理中可能出現(xiàn)的錯位、缺位等問題。

2 漢中市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理機制創(chuàng)新探索

網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變了過去環(huán)境監(jiān)管傳統(tǒng)單一的監(jiān)管模式，是對環(huán)境監(jiān)管體制的大膽創(chuàng)新[5],漢中市高度重視秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理工作，不斷創(chuàng)新管理機制，完善配套工作措施，確保秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理工作取得實效。

2.1 建立白、黃、紅“三色督辦單”督辦工作機制

為確保秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題的整改質(zhì)量，夯實整改責(zé)任單位的整改責(zé)任，漢中市秦嶺生態(tài)保護部門聯(lián)合漢中市督查部門創(chuàng)新頒布實施“三色督辦單制度”。對秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題未能在整改期限完成整改者，依次下發(fā)白、黃、紅“三色督辦單”。白色督辦單對問題整改責(zé)任單位專門提醒，正式要求限時整改、報告結(jié)果；黃色督辦單對問題整改責(zé)任單位提出嚴(yán)正警告，責(zé)令限期整改到位，同時抄送漢中市委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)；紅色督辦單對問題整改責(zé)任單位提出嚴(yán)重警告，責(zé)令必須在規(guī)定時限完成整改，同時抄送漢中市委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)，并在全市范圍內(nèi)通報批評。

2.2 建立問題暗訪回頭看機制

市、縣秦嶺生態(tài)保護部門不定期對秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題的整改情況、整改成效進行暗訪檢查，并將暗訪過程中查實的未整改到位問題反饋給相關(guān)責(zé)任單位重新整改，同時函告相關(guān)行政主管部門督促整改，壓實問題整改責(zé)任單位整改責(zé)任，調(diào)動行業(yè)行政主管部門監(jiān)管責(zé)任。

2.3 建立定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度

市、縣秦嶺生態(tài)保護部門分期分批合理組織安排各級網(wǎng)格員參加相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解秦嶺生態(tài)保護相關(guān)政策法規(guī)以及秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格監(jiān)管平臺操作使用方法，提升網(wǎng)格員工作素質(zhì)和履職盡責(zé)能力，引導(dǎo)網(wǎng)格員充分發(fā)揮作用，對發(fā)現(xiàn)破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境問題及時上報。建立全市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理工作群，各級網(wǎng)格員可隨時就疑惑問題提出疑問，相關(guān)工作人員及時針對性解答。

3 漢中市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理存在問題

網(wǎng)格化管理在秦嶺生態(tài)保護工作上的應(yīng)用，改變了傳統(tǒng)的秦嶺保護格局，一定程度上解決了基層監(jiān)管不足的問題[6]，在秦嶺生態(tài)保護工作尤其是監(jiān)管方面發(fā)揮了很大的作用。但由于漢中市秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理模式建立時間較短，少有成熟先例可循，加之基層現(xiàn)實情況較為復(fù)雜，目前仍處在發(fā)展階段，存在一些需要完善的問題。

3.1 基層網(wǎng)格員隊伍仍不完備

一是群眾參與度低，漢中市全市1 167名四級網(wǎng)格員中1 113人為村組干部兼任，占比高達(dá)95.4%，占總?cè)藬?shù)不到5%的普通村民群眾——四級網(wǎng)格員在秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化工作中的作用發(fā)揮較為有限，而村組干部往往身兼數(shù)職，承擔(dān)著諸如鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不同領(lǐng)域的多項工作，擔(dān)任基層網(wǎng)格員時，因時間精力等不足而難以專注網(wǎng)格化監(jiān)管，造成一些網(wǎng)格內(nèi)的監(jiān)管力度不夠。

二是缺少專職網(wǎng)格員，《漢中市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護網(wǎng)格化管理的實施意見》對基層網(wǎng)格員提出了較高要求，包括“每天巡視，對巡視發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的行為告知勸阻”“配合上級部門處置相關(guān)問題，并對處置時限、處置過程進行全方位監(jiān)督”等，但漢中市卻沒有一支較為專業(yè)的專職網(wǎng)格員隊伍，全市四級網(wǎng)格員均為兼職人員，沒有任何物質(zhì)補助，缺乏必要的交通保障、設(shè)備保障以及野外工作安全保障，更像是網(wǎng)格化管理志愿者。加之兼職網(wǎng)格員文化程度普遍較低，且缺乏生態(tài)保護相關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)驗，盡管漢中市積極開展過多次相關(guān)工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織專業(yè)人士向基層網(wǎng)格員講解傳授網(wǎng)格化管理辦法、監(jiān)管平臺操作使用方法、秦嶺生態(tài)保護相關(guān)法律法規(guī)等知識和技能，努力提升基層網(wǎng)格單元監(jiān)管業(yè)務(wù)水平，但業(yè)務(wù)培訓(xùn)并非系統(tǒng)學(xué)習(xí)，且多為短期速成，難以完全解決部分基層網(wǎng)格員秦嶺生態(tài)保護認(rèn)識不足、秦嶺生態(tài)環(huán)境破壞專業(yè)鑒別能力缺乏及其導(dǎo)致的難以敏銳發(fā)現(xiàn)問題、難以專職專精等。此外，兼職網(wǎng)格員作為在當(dāng)?shù)亻L期工作、生活的村組干部或居民，可能會一定程度受宗族或熟人關(guān)系影響，難以做到嚴(yán)格監(jiān)管。

三是基層網(wǎng)格員缺乏經(jīng)費保障，基層網(wǎng)格員需要每天巡查所屬網(wǎng)格，同時還承擔(dān)衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)異常的疑似圖斑現(xiàn)場取證工作，任務(wù)較為繁重。但他們沒有任何物質(zhì)補貼和野外工作安全保障，存在“責(zé)任多、激勵少”的情況，極大影響基層網(wǎng)格員的工作積極性。

3.2 考核獎懲機制不健全

考核方面，盡管漢中市將秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理作為秦嶺生態(tài)保護的重要工作納入年度目標(biāo)責(zé)任考核，但考核對象僅是縣區(qū)、鎮(zhèn)辦，并未將基層網(wǎng)格員納入考核體系，且考核辦法、考核內(nèi)容都較為簡單，難以科學(xué)全面反映被考核對象的工作成效。

獎懲方面，盡管《漢中市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護網(wǎng)格化管理的實施意見》提出 “建立以獎代補的激勵機制”，但因獎補資金未落實，“以獎代補”激勵機制并未落到實處，即只有處罰沒有獎勵。基層網(wǎng)格員日常巡查取證工作量較多，難度較大，極為辛苦，卻缺少物質(zhì)獎勵和精神激勵，部分基層網(wǎng)格員擔(dān)心“干的越多，責(zé)任越大”，工作中缺少激情和斗志。

4 對策及建議

4.1 完善基層網(wǎng)格員隊伍建設(shè)

4.1.1 提高群眾參與度 網(wǎng)格化管理能否取得實實在在的效果關(guān)鍵在人。建議以基層黨建為引領(lǐng)，以“主題黨日”為契機，廣泛宣傳秦嶺生態(tài)保護工作的重要性和從事秦嶺生態(tài)保護工作的光榮性，充分調(diào)動黨員群眾參與秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格工作的積極性，引導(dǎo)網(wǎng)格單元內(nèi)的無職黨員、入黨積極分子、群眾代表等加入秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化工作，擴充基層網(wǎng)格員力量，更好實現(xiàn)秦嶺生態(tài)保護的共建共治共享。

4.1.2 招聘專職網(wǎng)格員 專職網(wǎng)格員相較于兼職網(wǎng)格員，隊伍更加穩(wěn)定，工作責(zé)任心也更強，能夠極大提高工作質(zhì)效。建議漢中市有條件的縣區(qū)、鎮(zhèn)辦根據(jù)實際工作情況，聘用一定數(shù)量專職網(wǎng)格員，由三級網(wǎng)格統(tǒng)一指揮，并配備交通工具、手機等必要工作設(shè)備，進一步充實基層網(wǎng)格力量，提高秦嶺網(wǎng)格化管理成效。

4.1.3 加大保障力度 基層網(wǎng)格員作為秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格里的“神經(jīng)末梢”，工作艱辛，責(zé)任重大，適當(dāng)?shù)木窦?、物質(zhì)獎補是提高其工作積極性，提升工作效率，確保工作正常開展的有力支撐。這也由其它地方所證實，如西安市在秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理中實行以獎代補政策，獎補標(biāo)準(zhǔn)為每個鎮(zhèn)辦每月5萬元，由市、區(qū)縣共同承擔(dān)，專用于對專職網(wǎng)格員和四級網(wǎng)格員的獎補和績效獎勵。漢中市經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱、財政資金緊張，尚未落實基層網(wǎng)格員物質(zhì)獎補政策。建議陜西省建立穩(wěn)定、長期的省級財政投入機制，市縣積極爭取資金，設(shè)立秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理專項經(jīng)費，盡力給基層網(wǎng)格員提供基礎(chǔ)待遇保障，并為其配備統(tǒng)一的服裝標(biāo)識，進一步提高基層網(wǎng)格員工作動力，切實履行應(yīng)盡職責(zé)。

4.2 健全考評獎體系

考核是督促基層網(wǎng)格員履職盡責(zé)、完善秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化監(jiān)管體系的有力保障，獎懲是提高基層網(wǎng)格員工作積極性、激勵基層網(wǎng)格員勇于

負(fù)責(zé)、敢抓敢管，確保秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格監(jiān)管起到實效的有力支撐。如果考核獎懲機制長期難以完善，可能會造成基層網(wǎng)格員隊伍不穩(wěn)、人心不齊，弱化秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化管理效能。建議制定實施基層網(wǎng)格員考核獎懲制度，建立基層網(wǎng)格員工作績效與勞動報酬掛鉤的獎懲激勵機制，促進基層網(wǎng)格員樹立“巡山就有收益，勞動獲取報酬”思想，充分調(diào)動各級網(wǎng)格員的積極性，快速推進秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格化取得更好效果；對在網(wǎng)格化管理工作中表現(xiàn)突出，巡查、取證卓有成效的各級網(wǎng)格長、網(wǎng)格員年終考核時應(yīng)予表彰獎勵，及時更換不能正常履職的網(wǎng)格員，杜絕只領(lǐng)補助不履職的現(xiàn)象。