◇吳 萍

宅基地退出改革是解決土地低效閑置利用，牢牢守住18億畝耕地紅線和保障城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的重要舉措。促進退出宅基地的高效再利用則是宅基地退出改革的應(yīng)有之義。當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出后一是作為存量建設(shè)用地滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)及未來村民建房需求，二是通過整理復(fù)墾為耕地形成增減掛鉤指標(biāo)入市，三是依法有序轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市。其中宅基地復(fù)耕是宅基地退出再利用中被采用最多的一種方式。宅基地退出復(fù)耕對實現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，確保耕地總量動態(tài)平衡具有積極意義，但由于耕地比較效益低，實踐中宅基地退出復(fù)耕推進緩慢，復(fù)墾后的耕地質(zhì)量也較難保證。目前已有學(xué)者關(guān)注到這一問題，并相應(yīng)地提出了解決對策。汪莉[1]提出增加對土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟補償，確立農(nóng)民及集體對新增建設(shè)用地指標(biāo)的支配權(quán)。余永和[2]則從健全農(nóng)民社會保障等配套制度方面提出解決對策。顯然，當(dāng)前的宅基地退出復(fù)耕補償無論是理論還是實踐均立足于宅基地的財產(chǎn)屬性和社會屬性，致使宅基地退出復(fù)耕的補償資金來源單一，補償標(biāo)準(zhǔn)較低，民眾積極性難以調(diào)動，宅基地退出復(fù)耕遭遇一定的困境。其實土地的生態(tài)屬性與財產(chǎn)屬性具有共生性[3]，生態(tài)文明時代土地的生態(tài)屬性與生態(tài)價值更應(yīng)得到彰顯。生態(tài)補償是生態(tài)價值實現(xiàn)的重要途徑，2021年9月12日中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，提出要建立健全分類補償制度，完善耕地保護補償機制。本文針對當(dāng)前宅基地退出復(fù)耕實踐中的困境，在純粹的財產(chǎn)補償之外探索宅基地退出復(fù)耕的生態(tài)補償，拓寬宅基地退出復(fù)耕的資金來源渠道，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動公眾參與積極性，對保障新一輪農(nóng)村土地制度改革健康、穩(wěn)妥、有序推進意義重大。

一、宅基地退出復(fù)耕及其實踐困境

我國《民法典》和《土地管理法》均未對“宅基地”的概念作出明確的界定，根據(jù)2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。新中國成立以來我國農(nóng)村宅基地經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到農(nóng)村集體所有，從允許流轉(zhuǎn)到限制性流轉(zhuǎn)的發(fā)展演變過程[4]，逐漸形成了獨具特色的宅基地權(quán)屬和管理制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)[5]。這一制度安排對保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用，但其本身的漏洞以及與市場化、城鎮(zhèn)化的不相適應(yīng)，在實踐中也遇到了種種矛盾與問題，如農(nóng)民建新后不拆舊，進城后不退出宅基地，加上結(jié)婚、繼承等形成的一戶多宅，農(nóng)村空置住宅、“空心村”、超標(biāo)占用現(xiàn)象極為嚴(yán)重，致使宅基地閑置浪費、低效利用。1997年至2007年的10年間，在我國城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)村人口減少13%的情況下，宅基地卻增長了約4%，人均用地高達229m2，近15%的宅基地被閑置[6]。土地資源具有不可再生性與稀缺性，宅基地的閑置低效利用嚴(yán)重擠壓耕地保有量，威脅糧食安全。據(jù)統(tǒng)計，全國新增建設(shè)用地占用耕地年均約為480萬畝，雖有占補平衡，2010年至2017年耕地卻凈減少780多萬畝[5]。宅基地退出成為整合農(nóng)村土地資源，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地及切實保護耕地的重要突破口。

宅基地退出是指農(nóng)戶退出宅基地，其享有的宅基地使用權(quán)因此而消滅的現(xiàn)象[1]。按照黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)授權(quán)決定，2015年3月原國土資源部選取33個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點，其中的江西余江、云南大理等15個縣（市、區(qū)）為宅基地管理制度改革試點縣，主要探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。該輪試點原計劃至2017年12月31日期限屆滿，后考慮到試點工作存在推進不夠平衡，改革樣本偏少，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法不夠多等問題，先后兩度延期，至2019年12月31日結(jié)束，試點范圍也逐步拓展到33個試點地區(qū)。2020年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在第一輪試點基礎(chǔ)上繼續(xù)選定104個縣（市、區(qū)）以及3個地級市開啟新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，計劃于2022年12月底前完成，重點探索宅基地自愿有償退出機制。2015年后，上述改革試點地區(qū)相繼開展了宅基地退出的探索與實踐，形成了一些可復(fù)制、能推廣、具有可操作性的宅基地退出實踐經(jīng)驗與模式。如安徽金寨的“置換式”、寧夏平羅的“土地收儲+以地養(yǎng)老”式、浙江義烏的“集地券”式、河南的“復(fù)墾券”式及江西余江的“貨幣補償+住房優(yōu)惠”模式等[2,7-9]。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，試點地區(qū)共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝[10]。一方面，由于宅基地有償退出所需資金巨大，通常與退出后的有效再利用緊密結(jié)合，或復(fù)墾為耕地置換建設(shè)用地指標(biāo)，或轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)用地出租、入股民宿、旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，或調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市；另一方面，緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與耕地保護之間的沖突、減少城鄉(xiāng)建設(shè)對耕地占用壓力是宅基地制度改革始終如一的重要命題，宅基地復(fù)耕無疑成為宅基地退出再利用中被采用最多的一種方式。如浙江嘉善截至2017年共退出宅基地面積總數(shù)28.23平方千米，其中復(fù)耕14.75千米，占退出宅基地總面積的52.25%[11]。

宅基地復(fù)耕是指政府或者村集體將強制收回或農(nóng)戶自愿退出的閑置浪費的宅基地，通過土地整治后復(fù)墾為耕地的活動[12]。在新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同推進的當(dāng)下，宅基地退出復(fù)耕有著積極的現(xiàn)實意義。其一，能有效緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給不足和嚴(yán)格耕地保護之間的矛盾。宅基地退出復(fù)耕提高了宅基地集約節(jié)約利用效能，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，增加了耕地面積，同時增加的耕地面積又通過增減掛鉤政策彌補城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的短缺，支持了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程。其二，有助于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。宅基地退出復(fù)耕后新增加的耕地通過增減掛鉤以節(jié)余指標(biāo)、地票、集地券等方式入市交易，按《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）等文件的規(guī)定，整理復(fù)耕后新增耕地的土地增值收益須完全、及時地返還給農(nóng)村，對農(nóng)民要足額補償、妥善安置。宅基地退出復(fù)耕使宅基地的隱性福利成為顯性的財產(chǎn)性收入，廣大農(nóng)民得以平等地參與現(xiàn)代化進程，共享現(xiàn)代化成果。其三，有利于增進生態(tài)利益。宅基地退出復(fù)耕后土地性質(zhì)發(fā)生了根本改變，退出地塊從集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地。農(nóng)用地是生態(tài)用地，具有保持土壤、涵養(yǎng)水源、固碳、景觀美學(xué)、提供物種生存繁衍等生態(tài)功能。同時，農(nóng)用地還是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品用地，生產(chǎn)包括清新的空氣、清潔的水源、茂盛的森林、適宜的氣候等自然產(chǎn)品，以及有機食品、綠色農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)工業(yè)品等物質(zhì)產(chǎn)品[13]。但隨著改革的持續(xù)推進,宅基地退出復(fù)耕也面臨著不少問題。

第一，資金來源單一，且不具可持續(xù)性。當(dāng)前各地的宅基地退出復(fù)耕完全由政府主導(dǎo)，資金籌措和安排也來源于地方財政。如寧夏平羅的“收儲式”資金主要來自政府設(shè)立的移民安置資金和收儲資金；安徽金寨的“置換式”資金一方面來源于國家扶貧政策資金，另一方面來源于宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)交易[7]；江西余江的拆遷補償費和復(fù)墾工程費用由縣財政在土地出讓收益中列支。而宅基地退出復(fù)耕通常需支付三方面經(jīng)費：一是退出補償費，包括宅基地使用權(quán)補償和宅基地上建筑物、構(gòu)筑物補償；二是建筑物拆除與清理費用；三是復(fù)耕費用，包括前期規(guī)劃、設(shè)計及耕作層培育、土壤檢測、驗收費等，所需資金量較大。如江西余江在規(guī)劃設(shè)計、耕作層土壤檢測、竣工驗收等前期、后期費用由縣財政單獨列支的情況下，給農(nóng)村居民點的拆舊區(qū)拆遷補償費和復(fù)墾工程費為5萬元/畝①數(shù)據(jù)來源：2016年《余江縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實施方案》。，而發(fā)達地區(qū)如蘇南給農(nóng)戶的補償大約為100萬元/畝[14]。面對如此巨大的資金支出，目前實踐中單一的資金來源使得地方財政不堪重負(fù)，也不具可持續(xù)性。如寧夏平羅在2016年插花移民安置完成后,其“收儲式”立即陷入資金短缺的窘境，而余江模式隨著房地產(chǎn)市場和土地市場逐步回歸理性，土地出讓金趨穩(wěn)，同樣不可謀長遠(yuǎn)。

第二，補償范圍小，補償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)戶參與積極性不高。追求自身利益最大化是主體決策的首要標(biāo)準(zhǔn)，補償高低對農(nóng)戶退出復(fù)耕的積極性具有顯著影響。當(dāng)前關(guān)于宅基地退出復(fù)耕的補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定比較模糊②《土地管理法》第66條規(guī)定，因為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地而由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償，而66條中規(guī)定的另兩種情形以及其他方式的退出的補償則沒有涉及。，實踐中可操作性不強，各地做法不一，但總體來看補償范圍小，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從補償范圍來看，按房地一體原則，宅基地退出補償應(yīng)包括宅基地使用權(quán)補償和宅基地上建筑物、構(gòu)筑物補償兩部分，而實踐中各地基本上是擇其一進行，多數(shù)只補償宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施③實踐中宅基地退出復(fù)耕后，原使用人享有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民集體和農(nóng)民個人分別作為所有權(quán)人和使用權(quán)人的身份并沒有改變，所以一般不補償宅基地使用權(quán)。另有一些地方（如江西余江）為退出宅基地的農(nóng)民頒發(fā)15年后生效的申請宅基地使用“權(quán)證”，農(nóng)民并沒有喪失宅基地使用權(quán)，故也不對宅基地使用權(quán)進行補償。。如安徽馬鞍山參考當(dāng)?shù)卣鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)，對退出宅基地的農(nóng)戶補償其地上房屋及附屬設(shè)施，而宅基地使用權(quán)不予補償；安徽寧國由于退出的對象為居住條件惡劣、房屋破舊的農(nóng)戶，則對宅基地使用權(quán)進行一定的補償，合法占有的補4萬～6萬元/畝，超標(biāo)占用的補2萬～3萬元/畝，宅基地上的房屋不予補償[1]。江西余江也是只補房不補地，根據(jù)《余江縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》，凡自愿有償退出的則宅基地上的住房按建筑面積20～150元/平方米補償，宅基地上的廚房、廁所、畜禽舍、柴火間等輔助用房按占地面積10～30元/平方米補償，而該辦法并未涉及宅基地使用權(quán)補償問題。從補償標(biāo)準(zhǔn)來看，無論是與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的補償標(biāo)準(zhǔn)相比，還是與建設(shè)用地指標(biāo)出讓價格相比，宅基地退出復(fù)耕的補償標(biāo)準(zhǔn)都是偏低的。以江西余江為例，村集體通過增減掛鉤獲得的宅基地退出復(fù)耕的補償為5萬元/畝，而宅基地退出后調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的補償為7.3萬元/畝，復(fù)耕后通過增減掛鉤獲得的建設(shè)用地指標(biāo)出讓價格則為23萬元/畝，且這5萬元還是拆遷補償、復(fù)墾工程打捆包干的費用，農(nóng)民實際到手的補償很少。對宅基地退出補償?shù)牟粷M意、升值的高期待，外加留置的無成本，都使得農(nóng)民退出宅基地的積極性難以調(diào)動。

第三，復(fù)耕的耕地質(zhì)量堪憂，后期管護缺乏。宅基地復(fù)耕工程復(fù)雜，包括建筑垃圾清理、耕作層培育、灌溉條件和路溝配套等，需要大量資金投入和長時間精心培育。當(dāng)前一方面資金投入有限，另一方面獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)是地方政府實施宅基地復(fù)耕的根本動力，實踐中重數(shù)量輕質(zhì)量，整體上復(fù)墾的耕地地力不佳。河南省從出臺宅基地“復(fù)墾券”制度到第一宗復(fù)墾券上市，中間間隔只有短短兩個月時間[9]，其復(fù)耕質(zhì)量可想而知。據(jù)調(diào)查，宅基地復(fù)耕的產(chǎn)量整體上只有同類耕地產(chǎn)量的40%～60%[15]。此外，宅基地復(fù)耕區(qū)域一般位于村莊規(guī)劃區(qū)外，遠(yuǎn)離村民居住中心地，耕作不便，而且復(fù)耕補償一次性支付，未配備后續(xù)管護資金，宅基地復(fù)耕后的后期管護普遍缺乏，甚至出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象。如重慶云陽縣復(fù)墾后的工程設(shè)施、田間道路閑置率達到28.81%以上，人為破壞或自然損壞程度在13.36%以上，土地利用增長率平均實現(xiàn)率僅為55%左右[16]，這意味著有接近45%的復(fù)墾耕地被拋荒撂荒。

二、宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償?shù)纳?/h2>

資金來源單一、資金短缺、缺乏持續(xù)有效的資金投入是當(dāng)前宅基地退出復(fù)耕實踐困境的根源所在。探索多元化的資金來源渠道，增加資金的持續(xù)有效投入是紓解困局的良方。當(dāng)前學(xué)界的研究僅關(guān)注到宅基地的財產(chǎn)屬性和社會屬性，并試圖通過減少政府在增減掛鉤中的分成來增加退地農(nóng)民收入，保障退地農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性[1,8]。但在獲利是政府推動增減掛鉤重要動力的情況下，這種思路的實踐力度和可持續(xù)性都不可被寄予厚望。我們認(rèn)為，耕地是重要的自然資源，兼具財產(chǎn)屬性和生態(tài)屬性，宅基地退出復(fù)耕具備生態(tài)補償生成的合理性與正當(dāng)性。在單純的財產(chǎn)補償之外探索宅基地退出復(fù)耕的生態(tài)保護補償，能有效拓寬宅基地退出復(fù)耕的資金來源渠道，擴大補償范圍，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，且能獲得持續(xù)有效的資金輸入。

2012年中共十八大提出“建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，2014年修訂的《環(huán)境保護法》將生態(tài)補償制度確立為環(huán)境法的一項基本制度。目前學(xué)界對“生態(tài)補償”的概念尚未形成一致的見解，史玉成[17]認(rèn)為，生態(tài)補償在本質(zhì)上是一種利益補償機制，是因從事生態(tài)保護、治理、恢復(fù)與建設(shè)的單位和個人因增進公共生態(tài)利益而致自身利益減損或發(fā)展機會喪失，對生態(tài)受益者課以補償義務(wù)的一種制度安排。潘佳[18]認(rèn)為生態(tài)補償由四個核心要素構(gòu)成：第一，因人類活動產(chǎn)生；第二，以“受益者補償”為原則；第三，解決環(huán)境正外部問題；第四，補償之邏輯前提為生態(tài)保護者的發(fā)展機會受損。宅基地退出復(fù)耕符合生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵與構(gòu)成要素，具備生態(tài)補償生成的合理性與正當(dāng)性。

第一，宅基地退出復(fù)耕存在財產(chǎn)權(quán)受限，發(fā)展機會受損，具有生態(tài)補償?shù)倪壿嬊疤帷?007年通過的《物權(quán)法》明確把宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)。雖然受我國農(nóng)村社會保障體制缺失現(xiàn)實的影響，宅基地使用權(quán)始終是一種受限制的用益物權(quán)，但2013年黨的十八屆三中全會以后的農(nóng)村土地制度系列改革，以及2019年新出臺的《土地管理法》，使得宅基地的財產(chǎn)屬性不斷得以確認(rèn)與加強[19]。社會公共利益與私人利益既是互動的，也是沖突的，針對私有財產(chǎn)權(quán)從傳統(tǒng)的絕對保護逐漸走向社會義務(wù)論，公權(quán)力對私財產(chǎn)權(quán)的限制已常態(tài)化[20]。從國家層面上看，國家基于社會公共利益目的而具備干預(yù)私人權(quán)利的正當(dāng)性，同時為消除政府行為外部性對利益的侵害，政府在制度供給和管理機制上常常做出一定的補救，設(shè)計相應(yīng)的補貼或援助制度給予公平的補償[21]。而在環(huán)境保護領(lǐng)域此種補償往往呈現(xiàn)出財產(chǎn)權(quán)補償和生態(tài)保護利益補償?shù)母偤?、重合或累計。如我國的“退耕還草”“退耕還林”“提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林”等，法律法規(guī)相應(yīng)規(guī)定了“森林生態(tài)效益補償基金”“退耕還林中央財政補助資金”等補償資金，其性質(zhì)就兼具因環(huán)境資源開發(fā)利用限制而引起的財產(chǎn)性權(quán)益損失的補償，及因環(huán)境資源開發(fā)利用限制而形成的良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)保護利益的補償[20]。土地屬于稀缺性自然資源，基于糧食安全、公共福利、生態(tài)效益、社會利益等公共利益的實現(xiàn)，政府通過土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制對土地利用主體的行為進行限制，這在宅基地退出方面則具體表現(xiàn)為由于區(qū)位特點、生態(tài)保護和國家糧食安全需要，退出后再利用方式受限于復(fù)墾為耕地。與其他再利用方式相比，耕地不僅價值最小，并且喪失了土地發(fā)展權(quán)，收益遠(yuǎn)不如非農(nóng)用地[22]。農(nóng)民（農(nóng)村集體）在生態(tài)、環(huán)境、資源利益上為全社會整體福利作出了區(qū)域利益的特別犧牲和讓渡，放棄了自己的發(fā)展機會，法律就要實現(xiàn)該生態(tài)效益的提供者因為此類限制及犧牲而享有的生態(tài)補償權(quán)利。正如杜群[20]所言，環(huán)境法具有雙重調(diào)整功能，既以行政管制的“規(guī)訓(xùn)”來強化人們對環(huán)境問題重要性的認(rèn)知并約束自由行為的恣意，又在生態(tài)環(huán)境保護導(dǎo)致的復(fù)雜利益和資源配置不平衡問題上尋找再分配的均衡點，以實現(xiàn)法律上的公平。

第二，宅基地退出復(fù)耕產(chǎn)生環(huán)境正外部性與利益外溢，具備生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。正外部性是指某個經(jīng)濟行為主體的活動使他人或社會受益,而受益者又無須花費代價[23]。概括地說，正外部性就是收益與成本的不對等，具體表現(xiàn)為一部分人付出了成本卻沒有獲得相應(yīng)的收入,而另一部分人獲得了收益卻沒有付出相應(yīng)的成本或代價[24]。在正外部性的情況下,產(chǎn)生了利益外溢，存在大量的“搭便車”行為，導(dǎo)致私人維護利益的動力不足，出現(xiàn)資源短缺。按庇古手段，對創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境正外部性的生產(chǎn)者進行補貼和鼓勵，以提高其收益,鼓勵其增加供給。環(huán)境領(lǐng)域的正外部性通過生態(tài)保護補償矯正，具有正外部性是判斷一項環(huán)境資源使用權(quán)限制包含生態(tài)補償權(quán)利的重要標(biāo)準(zhǔn)[20]。宅基地退出復(fù)耕產(chǎn)生了復(fù)墾而來的耕地，耕地除了依靠其生產(chǎn)功能具有經(jīng)濟產(chǎn)出價值外，在空氣和水的凈化、生物多樣性的支持、景觀的提供等方面使得生態(tài)環(huán)境進一步改善，同時保證了耕地紅線，使全社會的糧食安全得到相應(yīng)的保障，而全社會成員享用這些利益卻無需支付任何代價,是一種典型的具有正外部性的準(zhǔn)公共品。宋敏、張安錄[25]將耕地資源正外部性劃分為提供社會保障、保證糧食安全以及提供生態(tài)服務(wù)三個方面，對其價值進行研究，最終核算出耕地正外部性的總價值為經(jīng)濟產(chǎn)出價值的1.05～1.38倍。農(nóng)民宅基地復(fù)耕使整個社會在糧食安全、生態(tài)環(huán)境等公共物品方面的福利水平得到顯著提升，產(chǎn)生了正外部性，然而由于公共物品的非排他性和非競爭性，農(nóng)民（農(nóng)村集體）未得到價值回報，引發(fā)市場失靈。法律必須實現(xiàn)正外部性生態(tài)效益的提供者享有的生態(tài)補償權(quán)利，使農(nóng)民（農(nóng)村集體）收益不斷接近社會收益，以矯正宅基地退出復(fù)耕外部性引發(fā)的市場失靈。

三、宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償機制的構(gòu)建思路

作為一種利益協(xié)調(diào)機制，生態(tài)補償在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)和利益再分配上發(fā)揮著重要作用。宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償是指通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞剑瑢⒄赝顺鰪?fù)耕中生態(tài)保護的外部性內(nèi)部化，提高利益相關(guān)者宅基地退出復(fù)耕的積極性和主動性，促進生態(tài)環(huán)境保護、糧食安全等公共利益的實現(xiàn)。在單純的宅基地退出財產(chǎn)補償?shù)幕A(chǔ)上增加宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償，一方面拓寬了補償資金來源渠道，提高了補償標(biāo)準(zhǔn)，破解了實踐困局，另一方面不同于財產(chǎn)補償?shù)囊淮涡灾Ц?，?fù)耕地獲得了持續(xù)的資金輸入，保障了復(fù)耕地的后期管護，對耕地數(shù)量保障、耕地質(zhì)量提升、全社會生態(tài)利益實現(xiàn)意義重大。建立上下銜接、相互配套和運行靈活的宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償制度安排至關(guān)重要。生態(tài)補償機制設(shè)計中一般需考慮補償模式、補償資金來源、補償主體、受償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素。

（一）探索政府引導(dǎo)下的市場化補償模式，拓寬補償資金來源渠道

生態(tài)補償模式是指生態(tài)保護外部性內(nèi)部化的具體實現(xiàn)方式，主要有庇古稅（庇古型生態(tài)補償）和市場交易（科斯型生態(tài)補償）兩種。庇古型生態(tài)補償以稅收和補貼為手段，通過政府運用財政政策實現(xiàn)；科斯型生態(tài)補償以明晰自然資源產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過市場交易實現(xiàn)。政府補償是以國家或上一級政府為補償主體，以區(qū)域、下級政府或農(nóng)牧民為補償對象，以非市場途徑對生態(tài)系統(tǒng)進行的補償，補償方式包括縱向財政轉(zhuǎn)移支付、專項基金等；市場補償是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者與受益者，基于自愿協(xié)商，通過市場化或準(zhǔn)市場化途徑進行的補償，補償方式有產(chǎn)權(quán)交易、橫向財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)標(biāo)識、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等[26-27]。在我國，政府補償是生態(tài)補償實踐的主導(dǎo)，較為成熟的退耕還林、天然林保護、公益林生態(tài)補償、南水北調(diào)工程水源地補償?shù)?，采取的都是政府補償模式。近年來我國流域生態(tài)保護對市場補償模式尤其是區(qū)際橫向補償進行了有益探索①如2000年浙江省金華江流域的東陽-義烏水權(quán)交易；2006年后廣東省每年支付1．5 億元對江西省東江源區(qū)進行的跨省補償；2018年北京市與河北省簽訂的《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》等。。相較而言，我國耕地保護生態(tài)補償?shù)膶嵺`開展較為薄弱，直到2008年后才開始有部分省市對縱向財政轉(zhuǎn)移支付的耕地保護生態(tài)補償進行一些零星嘗試②江蘇省蘇州市2010年出臺《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》，后不斷調(diào)整完善，到2019年對水稻田按420元/畝·年予以生態(tài)補償；2015年北京市海淀區(qū)出臺《關(guān)于建立海淀區(qū)農(nóng)田生態(tài)補償機制的意見》，明確農(nóng)田生態(tài)補償由農(nóng)田生態(tài)補貼、永久基本農(nóng)田保護補貼兩部分構(gòu)成，農(nóng)田生態(tài)補貼的標(biāo)準(zhǔn)為1500元/畝·年，永久基本農(nóng)田保護補貼標(biāo)準(zhǔn)為1000元/畝·年；2012年廣東省建立了全省范圍的基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償制度，省級財政預(yù)算按照30元/畝引導(dǎo)市級、縣級政府配套投入補助資金，如佛山永久基本農(nóng)田補貼標(biāo)準(zhǔn)為800元/畝·年。參見秦靜《開展耕地生態(tài)保護補償?shù)膸c建議》,《中國國土資源經(jīng)濟》2020年第12期,第25-29頁。，中央層面的耕地保護生態(tài)補償專項基金和縱向財政轉(zhuǎn)移支付至今缺位③2004年開始實施的農(nóng)業(yè)補貼政策，仍屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整范疇，并未涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補償。參見馬愛慧、蔡銀鶯、張安錄《耕地生態(tài)補償實踐與研究進展》,《生態(tài)學(xué)報》2011年第8期,第2321-2330頁。，市場補償模式的實踐尚付闕如。

政府補償具有較強的命令性、控制性和針對性，但與此同時弊端也很明顯，補償資金來源單一，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，政府資金壓力大，資金使用效能低，甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租。有學(xué)者認(rèn)為以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償模式因長期缺乏市場參與而影響其績效的持續(xù)性[28]。市場補償具有補償主體多元、資金來源廣泛、補償方式靈活多樣、運行成本低、補償過程公正透明、利益相關(guān)者參與度高等優(yōu)點。市場補償使生態(tài)補償由“輸血”變“造血”，是生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展的重要保障，在生態(tài)補償中的作用越來越凸顯。當(dāng)前國家推行市場補償模式的政策導(dǎo)向極為強烈，2015年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》首次提出充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，2018年12月，國家發(fā)展改革委等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，對完善我國市場化、多元化生態(tài)保護補償機制進行了頂層設(shè)計。政府生態(tài)補償與市場生態(tài)補償正不斷優(yōu)勢互補，相互融合。鑒于此，同時考慮到宅基地退出復(fù)耕的財產(chǎn)補償完全由區(qū)域內(nèi)政府主導(dǎo)和政府出資，財政壓力巨大，為拓寬資金來源渠道，緩解中央財政生態(tài)補償支出壓力，我們認(rèn)為宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償宜著力探索區(qū)際橫向生態(tài)補償、綠色標(biāo)識等市場化生態(tài)補償模式。

第一，構(gòu)建宅基地退出復(fù)耕區(qū)域與獲得建設(shè)用地指標(biāo)的城市化區(qū)域間的區(qū)際橫向生態(tài)補償。區(qū)際橫向生態(tài)補償是指經(jīng)濟與生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域之間，由生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)提供區(qū)支付一定的資金或以其他方式進行的補償[29]。區(qū)際生態(tài)補償是市場生態(tài)補償?shù)囊环N特殊情形，其補償資金由政府支付，交易形式通過地方政府代表區(qū)域利益與其他地方政府協(xié)商完成。實踐中為平衡城鎮(zhèn)化與耕地保護之間的矛盾，宅基地退出復(fù)耕形成的耕地一般通過增減掛鉤形成建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城市化地區(qū)，在保持耕地總量不變的情況下，宅基地退出復(fù)耕地區(qū)對復(fù)墾耕地嚴(yán)加保護、農(nóng)地農(nóng)用，獲得建設(shè)用地指標(biāo)的城市化地區(qū)則可占用耕地進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。顯然，宅基地退出復(fù)耕地區(qū)過多地承擔(dān)了國家糧食安全和耕地生態(tài)服務(wù)供給的任務(wù)，錯失了將邊際收益低的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地獲取土地級差地租的機會，而城市化地區(qū)則獲得了更多的經(jīng)濟發(fā)展機會。宅基地退出復(fù)耕地區(qū)和獲得建設(shè)用地指標(biāo)的城市化地區(qū)之間形成了經(jīng)濟與生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域關(guān)系，前者為耕地資源生態(tài)效益提供地區(qū)/經(jīng)濟發(fā)展受限地區(qū)，后者為耕地資源生態(tài)效益受益地區(qū)/經(jīng)濟發(fā)展受益地區(qū)，存在生態(tài)服務(wù)功能外溢和“搭便車”的利益失衡問題，宅基地退出復(fù)耕地區(qū)有權(quán)向享受生態(tài)利益外溢的城市化地區(qū)尋求補償，城市化地區(qū)有義務(wù)對生態(tài)利益外溢的宅基地退出復(fù)耕地區(qū)給予補償，以此保證區(qū)域間的利益均衡，共享現(xiàn)代化成果。具體的補償方式可借鑒當(dāng)前較為成熟的流域區(qū)際橫向補償，包括橫向財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)權(quán)交易、對口協(xié)作、異地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)支持、人才培訓(xùn)等，補償資金來源主要為新增建設(shè)用地使用費、土地出讓金及財政補助資金等。

第二，建立宅基地退出復(fù)耕農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標(biāo)識制度，引導(dǎo)生態(tài)受益者對宅基地退出復(fù)耕農(nóng)戶進行生態(tài)補償。生態(tài)標(biāo)識是國際上通用的生態(tài)補償市場化運作模式之一，其實現(xiàn)方式是通過消費者（生態(tài)受益者）在市場交易中為貼有生態(tài)標(biāo)識的產(chǎn)品支付略高于普通產(chǎn)品的價格，從而間接支付生產(chǎn)者提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。作為一種以市場為媒介、自愿性的生態(tài)補償方式，生態(tài)標(biāo)識生態(tài)補償引導(dǎo)了利益相關(guān)者參與，撬動了社會資本，在保障生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)有效輸出的同時，緩解了政府財政出資壓力，是我國著力構(gòu)建的市場化、多元化生態(tài)保護補償九種形式之一，主要有綠色、有機、無公害和地理標(biāo)識四種。宅基地退出復(fù)耕地區(qū)一般位于遠(yuǎn)郊傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，其本身生態(tài)環(huán)境保護良好，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也很友好，對其以生態(tài)友好型方式生產(chǎn)的綠色、有機、無公害農(nóng)產(chǎn)品，政府可以創(chuàng)建一種特殊的地理綠色生態(tài)標(biāo)識，一方面通過市場定價機制，約束、引導(dǎo)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，另一方面通過宣傳教育等各種途徑積極向消費者推薦該認(rèn)證標(biāo)識，激勵消費者即使在該農(nóng)產(chǎn)品定價略高于市場其他同類產(chǎn)品的情況下，仍然信任接受并主動積極購買該認(rèn)證產(chǎn)品。消費者購買了該類產(chǎn)品實際上就實現(xiàn)了受益者付費，生產(chǎn)者受償。

（二）構(gòu)建市場補償模式下的多元補償主體與精準(zhǔn)受償主體，提高生態(tài)補償效率

在區(qū)際橫向生態(tài)補償模式下，對生態(tài)建設(shè)作出貢獻的區(qū)域是受償主體，因生態(tài)建設(shè)而受益的區(qū)域為補償主體，兩者依協(xié)議而產(chǎn)生補償權(quán)利義務(wù)關(guān)系。關(guān)于“區(qū)域”作為權(quán)利義務(wù)主體，陳婉玲[21]認(rèn)為，“區(qū)域”的主體性建構(gòu)集中表現(xiàn)在對作為主體的“人”的內(nèi)涵及其范疇的認(rèn)識或解讀上，由人構(gòu)成的主體既包括個人主體，也包括眾多個人以自然或社會的方式組成的群體，“區(qū)域”是一種新興的具有整體性特征的法律主體新類型。具體到宅基地退出復(fù)耕區(qū)際橫向生態(tài)補償而言，獲得建設(shè)用地指標(biāo)的城市化區(qū)域直接分享了宅基地退出復(fù)耕區(qū)域財產(chǎn)受限后的生態(tài)利益外溢，兩區(qū)域間具有明確的利益損益關(guān)系，互為補償主體和受償主體，并通過區(qū)域間橫向財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)生態(tài)補償。當(dāng)然，作為一個抽象的主體，“區(qū)域”需通過機關(guān)的活動參加法律關(guān)系，區(qū)域政府是區(qū)域整體利益最適宜的代表，因此區(qū)域政府作為區(qū)域利益代表人是宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償?shù)臋?quán)利義務(wù)主體。然而，生態(tài)建設(shè)的貢獻者和受益者最終都是單個的經(jīng)濟主體、部門和個人[30]，單純由區(qū)域政府出資進行生態(tài)補償，一方面財政不堪重負(fù)，另一方面真正的受益者又未分擔(dān)責(zé)任，同理，純粹由區(qū)域政府接收補償，真正的提供者未直接享受利益，積極性難以調(diào)動，生態(tài)利益的提供無從保障。因此，為拓寬資金來源，調(diào)動公眾參與，提高補償效率，保障生態(tài)利益持續(xù)輸出，宅基地退出復(fù)耕區(qū)際補償在明確區(qū)域政府是補償權(quán)利義務(wù)的宏觀層次主體外，更重要的是構(gòu)建一個多元的微觀層次補償主體和精準(zhǔn)的微觀層次受償主體。按照“誰受益誰補償”的原則，直接從宅基地退出復(fù)耕中獲益的城市化地區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)商、城郊征地拆遷的農(nóng)民集體與村民、商品房購買人等，是微觀層次的補償主體；按照“誰保護誰受償”原則，宅基地退出復(fù)耕地區(qū)的退地農(nóng)民集體和農(nóng)戶，承擔(dān)了生態(tài)保護責(zé)任并承受財產(chǎn)權(quán)受限、發(fā)展機會受損，是微觀層次的受償主體，“三權(quán)分置”下復(fù)耕地的經(jīng)營權(quán)人直接耕種土地，維護耕地生態(tài)服務(wù)，也是微觀層次的受償主體。具體運行中，作為宏觀補償主體的區(qū)域政府以稅、費、建設(shè)用地指標(biāo)交易等方式向微觀補償主體征收一定量的生態(tài)補償金，集中資金后再通過財政轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一向生態(tài)利益提供區(qū)域政府購買生態(tài)服務(wù)，作為宏觀層次受償主體的區(qū)域政府在接收到受益區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的補償金后，再精確分配給具體的微觀受償主體，此時的區(qū)域政府既是生態(tài)補償?shù)臋?quán)利義務(wù)主體又是實施主體，對宅基地退出復(fù)耕區(qū)際補償實施協(xié)調(diào)、監(jiān)督與管理。

在農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標(biāo)識補償模式下，宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償是通過復(fù)耕地產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的市場交易來實現(xiàn)的，消費者以略高于普通產(chǎn)品的市場價格購買了復(fù)耕地農(nóng)產(chǎn)品，就完成了對宅基地退出復(fù)耕的生態(tài)補償，交易中高出普通產(chǎn)品價格的溢價部分即是宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償?shù)馁Y金來源。消費者購買宅基地退出復(fù)耕農(nóng)產(chǎn)品，就是為復(fù)耕地的自身生態(tài)服務(wù)功能和產(chǎn)品生態(tài)服務(wù)功能付費，是補償主體；耕地經(jīng)營權(quán)人作為直接農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者，通過產(chǎn)品價格溢價獲得生態(tài)補償，是受償主體。

（三）構(gòu)建合理、有效的補償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)拈L效激勵

相較于命令性與控制性強的政府補償，科學(xué)、合理、有效的補償標(biāo)準(zhǔn)對基于意思自治的市場補償機制意義更為重大，《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》也特別強調(diào)“以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，健全生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)體系”。盡管早在2000年，我國就先后啟動了退耕還林、天然林保護、自然保護區(qū)保護等生態(tài)補償實踐，生態(tài)補償?shù)陌咐芯亢屠碚撎接懸才c此同時成為學(xué)界的熱點，但時至今日無論是理論上還是實踐中生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的測算均未達成統(tǒng)一的見解，并且難以量化，可操作性不強。綜合來看，當(dāng)前理論觀點大致有三：一是基于收益，根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品在供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)等方面的服務(wù)價值功能進行測算；二是基于投入，根據(jù)維護生態(tài)服務(wù)功能的直接投入成本及造成特別犧牲而形成的發(fā)展機會成本進行測算；三是基于意愿，根據(jù)利益相關(guān)者對資源環(huán)境改善的支付意愿或資源環(huán)境損失的受償意愿進行測算[31]。實踐中由于缺乏明確的理論指導(dǎo)，當(dāng)前各地區(qū)、各要素的補償依據(jù)模糊單一、補償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，其科學(xué)性、合理性和權(quán)威性均不足。如我國較為成熟的省際流域橫向生態(tài)補償，其生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)一般是根據(jù)上游政府生態(tài)環(huán)境經(jīng)營成本進行固定的資金補償，并未考慮流域上游經(jīng)營過程中所放棄的發(fā)展機會的損失，也未能反映上游地區(qū)環(huán)境保護投入對下游地區(qū)所帶來的外部生態(tài)效益[32]；浙江省為確保省域內(nèi)基本農(nóng)田總量不減少而實行的“基本農(nóng)田易地有償代?！敝贫?，其各地協(xié)商的代保金額最高達27750元/公頃，最低至15000元/公頃[33]，測度差異非常大。

以上理論和實踐的分歧都給宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的界定造成了一定的困擾。但萬變不離其宗，我們認(rèn)為，生態(tài)補償是受益方對受損方給予的利益衡平，補償標(biāo)準(zhǔn)的核算取決于受益方所獲利益的多少和受損方所受損失的大小。宅基地退出復(fù)耕中復(fù)耕區(qū)域獲得的利益包括宅基地退出的財產(chǎn)補償及復(fù)耕后的種糧收入，損失的利益為復(fù)耕地的復(fù)耕成本、生態(tài)外溢及土地發(fā)展權(quán)，損失利益與獲得利益的差額就是其在宅基地復(fù)耕中實際流失的利益；城市化區(qū)域獲得的利益為耕地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地的經(jīng)濟發(fā)展機會和復(fù)耕地的外溢生態(tài)利益，損失的利益僅為耕地的種糧收入，獲得利益與損失利益的差額即為其在宅基地復(fù)耕中實際所得利益。因此，按利益填平原則，復(fù)耕區(qū)域的流失利益及城市化區(qū)域的所得利益即為計量宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)線，而具體的補償數(shù)額則由雙方圍繞該基準(zhǔn)線通過協(xié)商博弈來達成。此外，為調(diào)動雙方積極性，宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定中還應(yīng)把握以下兩點：第一，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略高于復(fù)耕區(qū)域的流失利益，略低于城市化區(qū)域的所得利益。生態(tài)補償是一種利益驅(qū)動機制，補償標(biāo)準(zhǔn)的高低決定了生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，低于或相當(dāng)于提供方流失利益的補償標(biāo)準(zhǔn)不具有或不明顯具有激勵功能，只有高于提供方流失利益的補償標(biāo)準(zhǔn)才會有顯著的激勵功能；同理，高于受益方所得利益的補償標(biāo)準(zhǔn)會挫敗作為市場主體的受益方的購買動力，沒有買賣就沒有供給。所以，宅基地退出復(fù)耕生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不宜過高或過低于生態(tài)補償基準(zhǔn)線。第二，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)實行動態(tài)管理，逐年提高。一方面，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進，生態(tài)服務(wù)功能越來越被人們所認(rèn)識，其價值會不斷提升；另一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地出讓金逐年上漲，耕地的維護保養(yǎng)成本和機會發(fā)展成本也會越來越高，補償標(biāo)準(zhǔn)自然應(yīng)隨著收益、成本的提升而實行動態(tài)管理，逐年提高。其實生態(tài)公益林生態(tài)補償已給我們提供了很好的借鑒，比如江西省公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)從2001年的5元/畝，歷經(jīng)8次調(diào)整后，到2019年為21.5元/畝，相應(yīng)地江西森林覆蓋率也由當(dāng)初的60.05%增長到63.10%，生態(tài)補償效果顯著。

習(xí)近平總書記在不同場合不同時間，多次強調(diào)中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，耕地保護是“端穩(wěn)”中國飯碗的堅實基礎(chǔ)，宅基地退出復(fù)耕則是構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”耕地保護新格局的重要舉措之一。針對宅基地退出復(fù)耕改革中遭遇的實踐困境，必須創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌措施，挖掘宅基地復(fù)耕的多重價值，在單純的財產(chǎn)補償之外探索宅基地退出復(fù)耕的生態(tài)保護補償，構(gòu)建多元的補償體系，有效拓寬宅基地退出復(fù)耕的資金來源渠道，擴大補償范圍，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動公眾參與積極性。