倪 鐵，陳 諾

（華東政法大學，上海 200042）

自2016年國家監(jiān)察體制改革啟動以來，改革試點工作不斷推進，監(jiān)察體制機制也不斷建立完善。2018年修正的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）新增了監(jiān)察委員會相關內(nèi)容，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）也于同年正式施行，這標志著監(jiān)察工作走上了法治化、規(guī)范化軌道。隨著《監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察官法》等陸續(xù)出臺，具有鮮明中國特色的國家監(jiān)察體制逐步發(fā)展成型。在國家監(jiān)察體制改革進程中，監(jiān)察機關與其他國家機關的關系、監(jiān)察法規(guī)與刑事訴訟法的銜接是完善國家監(jiān)察體制必須予以明確的關鍵問題，對此《憲法》與《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機關應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。2018年修正的《刑事訴訟法》也進一步明晰了監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的程序銜接，學界在此基礎上展開了廣泛而深入的討論。但總體來看，當前學界研究側(cè)重于監(jiān)察機關與司法機關的銜接配合方面，對監(jiān)察機關與執(zhí)法機關的配合銜接問題則關注不足，這與實踐中監(jiān)察機關與執(zhí)法部門密切合作的現(xiàn)狀形成反差。應當明確的是，在“監(jiān)審關系”“監(jiān)檢關系”之外，監(jiān)察機關與執(zhí)法機關間的合作同樣是監(jiān)察調(diào)查工作開展的關鍵環(huán)節(jié)，這其中以監(jiān)察機關與公安機關間的“監(jiān)警關系”最具代表性?；诖?，筆者擬從監(jiān)察機關與公安機關之間的“監(jiān)警關系”出發(fā)，對國家監(jiān)察體制改革后的監(jiān)警構(gòu)造進行探求。

一、監(jiān)察調(diào)查中監(jiān)警構(gòu)造的應然狀態(tài)

（一）監(jiān)警構(gòu)造的權(quán)力邏輯

《監(jiān)察法》從監(jiān)督、調(diào)查、處置三個方面對監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容作出規(guī)定，其中監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)之間的互動集中體現(xiàn)在監(jiān)察調(diào)查過程中。實踐中，監(jiān)警互動集中于監(jiān)察機關與公安機關之間，監(jiān)察機關與公安機關成為國家監(jiān)察體制改革后監(jiān)警構(gòu)造中最為主要的兩方主體?！稇椃ā返?27條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！薄侗O(jiān)察法》第4條第2款與該款保持了一致。無論是基于《憲法》《監(jiān)察法》的規(guī)定，還是出于反腐敗工作的正義價值追求，“互相配合，互相制約”都應當成為監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)交互運轉(zhuǎn)的基本邏輯。

1. 監(jiān)察機關與公安機關在案件管轄上互相配合

《監(jiān)察法實施條例》使用了較多筆墨來確立監(jiān)察管轄規(guī)則，一是在第3章中劃分單節(jié)對監(jiān)察機關的基本管轄規(guī)則進行明確；二是在第5章監(jiān)察程序中對不同程序階段的具體管轄事項作出規(guī)定。一方面，監(jiān)察機關與公安機關在非互涉案件中需要根據(jù)案件的具體類型進行移送，公安機關在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務違法及犯罪的問題線索，需移送至監(jiān)察機關由后者展開調(diào)查；而監(jiān)察機關接到不屬于自身管轄的報案或者舉報，同樣應移送至公安機關等主管機關處理。二者在非互涉案件上的移送規(guī)則與監(jiān)察體制改革前檢察機關與公安機關之間的案件移送規(guī)則基本一致。另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)確立了監(jiān)察機關與公安機關在互涉案件中“監(jiān)察為主”的管轄規(guī)則，這同樣體現(xiàn)了二者的配合。當同一犯罪嫌疑人既涉及監(jiān)察機關管轄的案件，又涉及公安機關管轄的案件時，一般應當由監(jiān)察機關為主調(diào)查，公安機關處于協(xié)助的地位?！侗O(jiān)察法》第34條、《監(jiān)察法實施條例》第51條確立了這一規(guī)則，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》在第29條對這一規(guī)則予以確認。

公安機關在具體調(diào)查措施上對監(jiān)察機關予以協(xié)助。《監(jiān)察法》規(guī)定部分調(diào)查措施可由公安機關執(zhí)行或協(xié)助配合：第28、29、30條規(guī)定技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境3項調(diào)查措施應當交由公安機關執(zhí)行；第24、43條規(guī)定搜查、留置措施的開展可以根據(jù)工作需要提請公安機關配合?！侗O(jiān)察法》共規(guī)定了15項調(diào)查措施，除以上5項調(diào)查措施外，其余10項調(diào)查措施雖未明確規(guī)定可由公安機關協(xié)助執(zhí)行，但《監(jiān)察法》第4條第3款規(guī)定監(jiān)察機關在工作中需要協(xié)助的，有關機關和單位應當根據(jù)監(jiān)察機關的要求依法予以協(xié)助。①《監(jiān)察法》共規(guī)定了調(diào)取、談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結(jié)、搜查、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境15項調(diào)查措施。為保障調(diào)查措施的順利實施，《監(jiān)察法實施條例》第9條進一步明確包括公安機關在內(nèi)的有關部門、單位應當根據(jù)監(jiān)察機關的要求依法協(xié)助采取有關措施?；谶@一原則性、概括性、兜底性的規(guī)定，監(jiān)察機關理論上可在任一調(diào)查措施中提請公安機關予以協(xié)助。

2. 監(jiān)察機關與公安機關在工作中互相制約

“把權(quán)力關進制度的籠子里，就是要依法設定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”，[1]監(jiān)察機關與公安機關在工作中的互相制約能夠有效監(jiān)督權(quán)力法治化、規(guī)范化運行。在監(jiān)察機關獨立辦理案件、未與公安機關形成工作上的交集時，二者間的制約關系更多地體現(xiàn)在監(jiān)察機關對公安機關公職人員履職情況的單方面監(jiān)督，此時二者互相制約的關系并未充分體現(xiàn)。對于監(jiān)察機關與公安機關互相制約關系的考察，應當在二者互相配合的過程中進行，在公安機關協(xié)助監(jiān)察調(diào)查這一程序中展開。

當前監(jiān)察調(diào)查中，監(jiān)察機關對公安機關的協(xié)助工作具有一定的主導性，這客觀上保障了監(jiān)察調(diào)查工作的高效、有序運轉(zhuǎn)，也體現(xiàn)了監(jiān)察機關作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關定位。在具體工作中，若監(jiān)察機關未提出申請，公安機關不得主動介入監(jiān)察調(diào)查工作中；當公安機關依法接受監(jiān)察機關提請予以協(xié)助時，其協(xié)助行為不得逾越監(jiān)察機關的請求范圍，并需要接受監(jiān)察機關的監(jiān)督。當然，監(jiān)察機關雖在調(diào)查工作中居于主導地位，現(xiàn)有制度規(guī)范仍為公安機關制約監(jiān)察機關保留了制度空間?！侗O(jiān)察法》中關于公安機關協(xié)助監(jiān)察調(diào)查的規(guī)定本身即蘊含著對監(jiān)察權(quán)的制約。以技術(shù)調(diào)查的實施為例，監(jiān)察機關必須依照權(quán)限和程序報經(jīng)批準，并且只能交由公安機關等專門機關依法執(zhí)行。實施技術(shù)調(diào)查前的內(nèi)部審批構(gòu)成了制約監(jiān)察權(quán)的第一重手段，而公安機關獨立執(zhí)行技術(shù)調(diào)查的規(guī)定構(gòu)成了制約監(jiān)察權(quán)的第二重手段。換言之，對于技術(shù)調(diào)查等措施的開展，監(jiān)察機關僅有相應的決定權(quán)，而不具備直接執(zhí)行的能力，因而公安機關能夠“以執(zhí)行權(quán)制約國家監(jiān)察委員會的相關決定權(quán)”。[2]類似的制約在協(xié)助通緝和限制出境中也有體現(xiàn)。監(jiān)察機關作出決定后需交由公安機關執(zhí)行，不能直接介入公安機關的具體工作。

（二）監(jiān)警構(gòu)造的制度合力

國家監(jiān)察體制改革重塑了我國腐敗治理格局，“監(jiān)察委員會承擔著取得腐敗治理戰(zhàn)略總攻與系統(tǒng)性監(jiān)督體系建設的重大使命”。[3]在腐敗治理持續(xù)推進的關鍵階段，監(jiān)警構(gòu)造的完善統(tǒng)一于社會治理體系與社會治理能力現(xiàn)代化的進程，能夠在合作內(nèi)容、銜接程序等方面共同凝聚反腐敗合力，充分彰顯中國特色國家監(jiān)察體制的制度優(yōu)勢。

國家監(jiān)察體制改革致力于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，

其中效率始終是嚴厲懲治腐敗的必要保證?！霸趥鹘y(tǒng)體制下，監(jiān)督權(quán)力分散在諸多機構(gòu)中，權(quán)力配置不合理，制度運轉(zhuǎn)成本高，導致對腐敗治理效能不高，治理目標難以有效達成。”[4]國家監(jiān)察體制改革后，原本“黨紀委為主導、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關為補充”的“三駕馬車”模式整合為監(jiān)察委員會“一馬當先”模式，[5]腐敗治理效率大幅上升。在監(jiān)察權(quán)的運行中，來自公安機關的協(xié)助為監(jiān)察調(diào)查工作提供了有力保障，不僅在專業(yè)職能上為監(jiān)察機關提供協(xié)助，也在人員調(diào)配上為監(jiān)察機關提供便利，成為提升監(jiān)察調(diào)查工作效率的有力支撐?！侗O(jiān)察法》對公安機關協(xié)助監(jiān)察機關的形式進行了確認，為監(jiān)警構(gòu)造的形成提供了基礎的法律依據(jù)。應當明確，當前的監(jiān)警構(gòu)造在追求反腐敗體制機制高效運轉(zhuǎn)的同時注重法律效果的實現(xiàn)，對反腐效能的追求并不意味著監(jiān)警合作可以超出法律的限度，二者必須在法治軌道上開展工作?！侗O(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》為監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化運轉(zhuǎn)提供了制度保障，使得監(jiān)警配合有法可依。在監(jiān)察體制改革之前，“雙規(guī)”“雙指”作為一項黨紀措施在反腐敗工作中發(fā)揮了重要作用，但其合法性問題始終受到質(zhì)疑?！侗O(jiān)察法》在改革試點的基礎上創(chuàng)設了“留置”這一調(diào)查措施，使得對被調(diào)查人的人身限制措施于法有據(jù)，同時通過公安機關的協(xié)助來保障被留置人員的人身安全，從而發(fā)揮出留置措施在監(jiān)察調(diào)查中的積極效果。同時，公安機關對于監(jiān)察機關的要求應當依法協(xié)助，不得逾越法律的邊界?？傮w上看，我國監(jiān)警協(xié)作形成的制度優(yōu)勢應當是反腐效果與法治效果的統(tǒng)一。

二、監(jiān)察調(diào)查中監(jiān)警構(gòu)造的實然困境

（一）制度文本疏漏影響監(jiān)警合作質(zhì)量

1.監(jiān)警合作缺少明晰的法律規(guī)范

國家監(jiān)察體制改革改變了原先由行政監(jiān)察機關調(diào)查行政違紀違法行為、檢察機關偵查職務犯罪行為的二元分工格局，新設立的監(jiān)察委員會作為專門的反腐敗機關，其調(diào)查職權(quán)實際上做到了違紀行為調(diào)查、職務違法及職務犯罪調(diào)查三個方面的全覆蓋。但在這一“全面調(diào)查權(quán)”形成的過程中，其制度供給并不充分，在監(jiān)警合作上仍然缺少明晰的法律規(guī)范。

在原先的腐敗治理體制中，行政監(jiān)察機關與檢察機關相對獨立，皆形成了較為嚴密的規(guī)范體系。在行政監(jiān)察體制中，《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》為行政監(jiān)察工作提供了最基礎的法律依據(jù)，《監(jiān)察機關調(diào)查處理政紀案件辦法》等一系列規(guī)章文件則填充了行政監(jiān)察工作的具體程序細節(jié)，構(gòu)成了由“法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章”組成的較為嚴密的規(guī)范體系。這一規(guī)范體系在內(nèi)容上皆對公安機關協(xié)助調(diào)查作出了規(guī)定：《行政監(jiān)察法》第22條賦予了行政監(jiān)察機關提請協(xié)助的權(quán)力；《行政監(jiān)察法實施條例》第17條具體規(guī)定了公安機關協(xié)助行政監(jiān)察機關的三類情形；《監(jiān)察機關調(diào)查處理政紀案件辦法》第34條明確引入了《監(jiān)察部、公安部關于監(jiān)察機關在查辦案件中公安機關予以協(xié)助配合的問題的通知》這一專門的規(guī)范性文件來保障協(xié)助工作的順利進行。相較于《行政監(jiān)察法》對協(xié)助工作所作的原則性規(guī)定，《監(jiān)察法》還在部分調(diào)查措施中明確提及可由公安機關協(xié)助實施，但并未明確限定協(xié)助范圍，《監(jiān)察法實施條例》同樣如此，這使得公安機關原則上可以在監(jiān)察機關的提請下參與所有調(diào)查措施的協(xié)助。在監(jiān)察體制成型的初期，協(xié)助范圍的不限定為監(jiān)察工作的開展帶來一定的便利，也避免了調(diào)查工作的開展受到不必要的掣肘。但在協(xié)助內(nèi)容模糊的情況下，現(xiàn)有監(jiān)察體制并沒有制定具體的公安協(xié)助實施辦法，使得公安機關協(xié)助監(jiān)察調(diào)查工作在程序上也不明確。在此情況下，部分地區(qū)探索制定了公安機關協(xié)助監(jiān)察調(diào)查的地方性文件，如湖北省監(jiān)察委員會先后制定了《湖北省監(jiān)察委員會機關調(diào)查措施使用管理辦法（試行）》《湖北省監(jiān)察機關委托公安機關采取技術(shù)調(diào)查措施實施辦法（試行）》等制度規(guī)范、福建省監(jiān)察委員會聯(lián)合省公安廳印發(fā)加強協(xié)作配合的實施辦法等。但地方性政策文件無法完全解決公安機關協(xié)助監(jiān)察調(diào)查規(guī)范缺失的問題，監(jiān)察體制改革的深入開展仍需在國家層面建立起統(tǒng)一的制度規(guī)則以提升監(jiān)警合作質(zhì)量。

2.監(jiān)警合作缺少有力的組織平臺

一方面，《監(jiān)察法實施條例》明確了公安機關應當依法向監(jiān)察機關共享相關信息，但監(jiān)警之間尚未建立起高效的信息共享平臺。在立案階段，“公安機關和監(jiān)察機關有各自的部門內(nèi)網(wǎng)、辦案平臺，由于兩個系統(tǒng)平臺之間目前并未實現(xiàn)有效的技術(shù)銜接，導致案件線索無法通過線上平臺進行通暢流轉(zhuǎn)”。[6]由于缺少線上的信息互通，監(jiān)察機關通過公安機關調(diào)取被調(diào)查人及相關涉案人員的信息時存在一定的滯后。同時，信息共享的通暢程度還影響到監(jiān)察機關對公安協(xié)助工作的跟進，如公安機關在協(xié)助通緝、協(xié)助限制出境中掌握了新線索、新情況，監(jiān)察機關只有及時獲取到這些信息才能迅速對調(diào)查方案進行調(diào)整，提高監(jiān)警合作的效率。另一方面，在公安機關協(xié)助監(jiān)察調(diào)查期間，協(xié)助人員也缺少集成化組織管理。以公安機關協(xié)助留置為例，根據(jù)監(jiān)察機關的需要，公安機關可在控制被留置人員、帶至留置場所、留置期間的看護等環(huán)節(jié)進行協(xié)助，[7]在留置的期限內(nèi)，協(xié)助看護的公安人員實際上受到監(jiān)察機關的管理與指揮，這需要監(jiān)察機關與公安機關之間做好協(xié)同，規(guī)范化管理使用公安協(xié)助人員。

（二）法律實踐中配合有余而制約不足

1.監(jiān)警合作中公安機關話語權(quán)不足

監(jiān)警合作應當做到配合與制約并重，但在當前監(jiān)警合作過程中，公安機關更多地扮演協(xié)助監(jiān)察機關調(diào)查的角色，何時協(xié)助、何地協(xié)助、以何種方式協(xié)助都需要根據(jù)監(jiān)察機關的要求進行。這雖在客觀上提高了監(jiān)察調(diào)查效率，但也在無形中將公安機關置于相對被動的地位。

公安機關話語權(quán)不足首先體現(xiàn)在監(jiān)察機關與公安機關對互涉案件的管轄上。國家監(jiān)察體制改革前，出于對偵查工作效率的考量，公安機關與人民檢察院對于互涉案件一般按照“主罪管轄”規(guī)則確定主偵查機關。但在監(jiān)察委員會成立后，這種局面發(fā)生了改變，監(jiān)察機關與公安機關之間并未延續(xù)使用“主罪管轄”規(guī)則，而是形成了“監(jiān)察為主、協(xié)調(diào)辦案”的新局面。具體來說，雙方對于互涉案件應當分別依職權(quán)立案，但在無特殊情況時皆由監(jiān)察機關為主調(diào)查，并由監(jiān)察機關承擔組織協(xié)調(diào)職責。這一規(guī)則的確立無疑有利于提升監(jiān)察調(diào)查效率，但也存在一定局限性，可能會帶來辦案質(zhì)量難以保證、被調(diào)查人無法獲得律師幫助等風險。[8]

公安機關話語權(quán)不足其次體現(xiàn)在具體協(xié)助措施的實施上。公安機關對于監(jiān)察機關的協(xié)助請求應當在自己的職權(quán)內(nèi)依法履行，但在實踐中公安機關基于對監(jiān)察機關的信任往往不會對協(xié)助要求作嚴格審查。如《監(jiān)察法實施條例》第99條第2款規(guī)定公安機關可在不知曉留置對象姓名的情況下進行協(xié)助，這意味著公安機關即使不了解被留置人身份，仍應當根據(jù)監(jiān)察機關的要求進行協(xié)助，體現(xiàn)出監(jiān)警合作中公安機關對監(jiān)察機關決策的絕對信任，也使得公安機關“執(zhí)行”的色彩大過“協(xié)助”。

2.監(jiān)警合作缺乏有力的監(jiān)督機制

權(quán)力主體受到制約的程度往往與其受到監(jiān)督的力度呈正相關?！耙话愣裕萍s關系是相互的、雙向的，是權(quán)力主體之間相互約束牽制的關系”，[9]當雙方主體間的制約力度沒有達到相對合理的水平時，其互相制約的關系定位也難以為繼。在監(jiān)警合作中，公安機關既要受到來自監(jiān)察機關的監(jiān)督，也要受其自身的程序規(guī)則限制，能夠最大程度保證其權(quán)力規(guī)范化運行，與之相比監(jiān)察機關受到的監(jiān)督則欠缺力度?！侗O(jiān)察法》第54條規(guī)定監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，但其公開的信息往往只停留于立案調(diào)查決定的通報以及對被調(diào)查人家屬的通知，而各項調(diào)查措施的實施情況并不會向社會公布。這使得內(nèi)部監(jiān)督成為監(jiān)察機關監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查程序最主要的力量，公安機關協(xié)助調(diào)查措施的實施也由監(jiān)察機關自行把握，從而導致各地辦案質(zhì)量參差不齊。除此之外，監(jiān)警合作中雙方的制度對接也不完善。“監(jiān)察機關和公安機關之間存在互相制約關系是毋庸置疑的，但是由于法律并未作出具體的規(guī)定，在實踐中不容易把握?！盵10]國家監(jiān)察體制改革中一直存在監(jiān)察委員會單行立法，并在單行立法中設定其他機關職責的問題，“監(jiān)委內(nèi)部自行制定了大量內(nèi)部規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件涉及到其他機關的配合等義務”，[11]但與之配合的機關并未就權(quán)責對接制定相應的規(guī)范性文件，這也使得監(jiān)察程序缺少相應的監(jiān)督。

三、監(jiān)察機關獨立設置監(jiān)察警察的路徑合理性

監(jiān)察委員會成立之前，檢察機關在職務犯罪偵查中并不缺少基礎警務執(zhí)行力量，人民檢察院司法警察作為檢察機關的重要組成部分，在檢察機關的領導下為檢務工作提供了強有力的保障。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關雖承接了檢察機關的職務犯罪偵查職能，但其內(nèi)部并未設置類似于司法警察的警務執(zhí)行組織，使其在工作中缺少必要的執(zhí)行力量，客觀上影響了其獨立調(diào)查案件的效率?；诖?，筆者認為可在監(jiān)察機關內(nèi)部獨立設置“監(jiān)察警察”，以便更好地保障監(jiān)察調(diào)查程序運轉(zhuǎn)。

（一）設立監(jiān)察警察的必要性

1.提升監(jiān)警合作效率

與原檢察機關偵查職務犯罪模式不同，《監(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察機關配備相應的強制措施執(zhí)行力量，其監(jiān)察調(diào)查措施的實施普遍需要向公安機關提請協(xié)助。從《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察機關提請公安機關予以協(xié)助的內(nèi)容并不固定，公安機關有權(quán)在監(jiān)察機關的提請下對各項調(diào)查措施予以協(xié)助。監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察體制改革的新設機關，獨立性是其權(quán)力運行的顯著特征，而監(jiān)察機關在案件調(diào)查中與公安機關配合密切與其獨立性質(zhì)并不相符。同時，當監(jiān)察機關因人力不足而頻繁向公安機關發(fā)函請求協(xié)助時，這不僅延滯了監(jiān)察機關的調(diào)查效率，也在一定程度上影響到公安機關的日常工作運轉(zhuǎn)。在此情況下，設立由監(jiān)察機關獨立指揮的監(jiān)察警察，其優(yōu)勢不言自明。

具體來看，監(jiān)察警察作為警務執(zhí)行組織，擁有人民警察的基本職權(quán)，能夠保障調(diào)查程序的有序開展，滿足監(jiān)察機關在訊問、搜查等調(diào)查措施上對執(zhí)行力量的需要，免去監(jiān)察機關與公安機關的協(xié)調(diào)步驟，提升監(jiān)察調(diào)查工作的效率。同時，監(jiān)察警察還可作為專門力量做好監(jiān)察機關與公安機關程序上的銜接與配合。以監(jiān)察機關追逃為例，由于監(jiān)察警察不具備公安機關發(fā)布通緝令的職權(quán)，監(jiān)察機關仍需要向公安機關提請協(xié)助。在這一過程中，監(jiān)察機關可在內(nèi)部審批決定后由監(jiān)察警察直接與公安機關對接，移送相關文書、共享人員信息，降低被調(diào)查人聞訊外逃、毀損證據(jù)的風險。

2.為監(jiān)察權(quán)力制約提供切入點

現(xiàn)有監(jiān)警構(gòu)造并未形成雙向制約效果，公安機關未能以執(zhí)行權(quán)形成對監(jiān)察機關決定權(quán)的制約，而監(jiān)察警察的設置能夠為這一局面的改善提供切入點。監(jiān)察機關在調(diào)查程序中需要對部分措施擁有絕對的決定權(quán)、指揮權(quán)，這是監(jiān)察權(quán)獨立行使的需要，也是提高調(diào)查效率的保證。這一部分調(diào)查措施的實施可由監(jiān)察機關指揮監(jiān)察警察完成，監(jiān)察警察對監(jiān)察機關的命令應當嚴格執(zhí)行。監(jiān)察警察在執(zhí)行過程中對監(jiān)察機關的決定和命令存在疑問的，可以按照規(guī)定提出意見，但不得中止或者改變調(diào)查措施的實施；如果提出的意見不被采納，則監(jiān)察警察必須服從決定和命令，且執(zhí)行調(diào)查措施的后果由監(jiān)察機關承擔。但在這部分措施之外，在技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境措施的實施中，由于職能主體具有特定性，監(jiān)察機關必須提請公安機關予以協(xié)助，此時公安機關應當對監(jiān)察機關的決定進行審查，同時在執(zhí)行過程中嚴格按照《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》等規(guī)范進行，在決策和執(zhí)行上增強獨立性，確保程序正當性，從而對監(jiān)察機關的決定權(quán)形成制約。

（二）設立監(jiān)察警察的可行性

1.監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查相近

一是從權(quán)力的屬性看，監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)具有相近之處?！氨O(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)既不是簡單的刑事犯罪偵查權(quán)，也不僅僅是違紀違法的調(diào)查權(quán)，而是兩者的有機統(tǒng)一”，[12]“針對職務犯罪進行的監(jiān)察調(diào)查其性質(zhì)相當于對普通犯罪進行的刑事偵查”，[13]二者不應也不能完全割裂開來。二是從監(jiān)察調(diào)查措施與刑事偵查措施的對比來看，前者在內(nèi)容與目的上都與后者相近。在內(nèi)容上，《監(jiān)察法》所規(guī)定的訊問、詢問、勘驗檢查等調(diào)查措施與《刑事訴訟法》中偵查部分規(guī)定的相應措施在本質(zhì)上并無不同，由監(jiān)察機關決定實施的技術(shù)調(diào)查措施也與公安機關的技術(shù)偵查措施密切相關。在目的上，監(jiān)察調(diào)查措施與刑事偵查措施的實施都是為了收集證據(jù)材料、查明案件信息。三是從辦案程序上來看，監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序具有相似性。首先，二者都需要經(jīng)過立案程序，且在立案前都需經(jīng)過一定的審查；其次，二者都并非案件處置的最終機關，都需在辦理終結(jié)后將達到起訴條件的案件移送檢察機關審查起訴。

監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的相近增加了創(chuàng)立監(jiān)察警察的可行性。一方面，監(jiān)察警察作為協(xié)助監(jiān)察機關辦案的獨立警種，能夠為監(jiān)察機關辦案提供基本的執(zhí)行力量。當監(jiān)察機關需要執(zhí)行力量協(xié)助其開展部分調(diào)查措施時，監(jiān)察機關無需再向公安機關提出申請，監(jiān)察警察已然能夠協(xié)助監(jiān)察機關完成搜查、查封、扣押等任務。由于監(jiān)察警察具有人民警察的基本職權(quán)與素質(zhì)能力，無論是新招錄還是由其他機關人民警察轉(zhuǎn)崗過來，都具備人民警察的基本素養(yǎng)，因而能夠較好地協(xié)助完成監(jiān)察調(diào)查工作。監(jiān)察警察本身是警察權(quán)的身份化體現(xiàn)，因此監(jiān)察警察對監(jiān)察機關的協(xié)助依然未脫離監(jiān)警合作的范疇。另一方面，當監(jiān)察機關需要將通緝、限制出境等具體調(diào)查措施交由公安機關執(zhí)行時，可通過內(nèi)部的監(jiān)察警察與公安機關進行對接。

2.有司法警察范式可供借鑒

監(jiān)察警察的設置需要配置一系列的制度規(guī)范，而人民檢察院司法警察的規(guī)范體系可為其提供借鑒，能夠幫助監(jiān)察警察體制較為順暢地建立起來。在監(jiān)察體制改革前，檢察機關擔負著職務犯罪偵查的職能，而司法警察作為檢察機關職務犯罪案件偵查的重要執(zhí)行力量，為偵查工作的開展提供了必要的保障。國家監(jiān)察體制改革使得監(jiān)察機關承接起職務犯罪調(diào)查職能，其內(nèi)部同樣可以類比人民檢察院司法警察體制建構(gòu)起監(jiān)察警察組織。一直以來，人民檢察院的司法警察在執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行刑事強制措施、保障檢察工作安全進行等方面參與檢察活動，同時在具體工作中具有一定的監(jiān)督職能。[14]在長期的司法實踐中，人民檢察院司法警察形成了比較完備的制度規(guī)范體系，這不僅體現(xiàn)在《人民警察法》對人民檢察院司法警察身份序列的明確，也體現(xiàn)在檢察機關制度規(guī)范中對司法警察的詳細規(guī)定。具體來看，《人民檢察院組織法》明確了司法警察是法定的檢察機關人員組成部分，提供了司法警察協(xié)助開展檢務工作的法律依據(jù)，而《人民檢察院司法警察條例》《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務規(guī)則》兩大文件對司法警察的職權(quán)、組織管理等作出了更加詳細的規(guī)定，保證了司法警察警務執(zhí)行工作有序開展。以上規(guī)范均為人民檢察院司法警察的體制建設提供了依據(jù)，監(jiān)察警察的體制構(gòu)建同樣可以參考人民檢察院司法警察制度，從法律、法規(guī)、規(guī)范性文件三個層級完善監(jiān)察警察制度。

四、建立監(jiān)察警察制度的具體構(gòu)想

（一）監(jiān)察警察制度體系建構(gòu)

1.以《人民警察法》確立監(jiān)察警察身份

監(jiān)察警察的設立需要明確監(jiān)察警察的身份，使其享有人民警察的基本職權(quán)，方能在監(jiān)察調(diào)查中更好地協(xié)助監(jiān)察機關開展工作，這需要通過《人民警察法》的調(diào)整來予以明確。當前《人民警察法》對于警察身份的明確有兩種方式，一是在第2條第2款中以直接羅列的形式明確人民警察包含公安機關、國家安全機關等機關的人民警察以及法院、檢察院的司法警察；二是以附則的形式對特殊警種單獨作出規(guī)定，即第51條規(guī)定的人民武裝警察部隊?；趯Ψ蓷l文的整體性考量，無論是統(tǒng)一列舉還是單獨明確都不影響警察身份的賦予。由于監(jiān)察警察的主要職能是為監(jiān)察機關提供執(zhí)行力量，筆者認為無需為其單獨設置條款，可直接于第2條第2款末增加“監(jiān)察機關的監(jiān)察警察”，從而賦予監(jiān)察警察法定身份。

2.以監(jiān)察法規(guī)明確監(jiān)察警察定位

監(jiān)察警察作為監(jiān)察機關內(nèi)部的警務執(zhí)行組織，應當在《監(jiān)察法》中明確監(jiān)察警察是監(jiān)察機關的法定人員組成部分，同時賦予其協(xié)助開展監(jiān)察調(diào)查工作的職權(quán)。具體設置上，可考慮在《監(jiān)察法》中加入一條“監(jiān)察機關的監(jiān)察警察負責協(xié)助監(jiān)察調(diào)查工作的開展，在具體協(xié)助工作中接受監(jiān)察官的指揮。監(jiān)察警察依照《中華人民共和國人民警察法》管理?！薄侗O(jiān)察法》之外，《監(jiān)察法實施條例》可增設“監(jiān)察警察”單獨一章，主要明確監(jiān)察警察的職權(quán)內(nèi)容。在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》之外，監(jiān)察機關可發(fā)布監(jiān)察工作文件來加強對監(jiān)察警察的管理，如，制定《監(jiān)察警察條例》，從總則、職權(quán)、組織管理、警務保障、附則五個部分對監(jiān)察警察工作進行厘定；制定《監(jiān)察警察執(zhí)行職務規(guī)則》，對監(jiān)察警察協(xié)助監(jiān)察調(diào)查的具體內(nèi)容、協(xié)助程序予以明確。

（二）監(jiān)察警察的職權(quán)范圍

1.以協(xié)助監(jiān)察調(diào)查為主要職權(quán)內(nèi)容

設立監(jiān)察警察的首要目的是補充監(jiān)察機關的執(zhí)行力量。因此，監(jiān)察警察的主要職權(quán)內(nèi)容應當是監(jiān)察調(diào)查中的協(xié)助工作，包括各項調(diào)查措施的協(xié)助實施。監(jiān)察委員會的調(diào)查措施根據(jù)適用對象的不同可以分為三類，一是針對人的限制及強制措施，如談話、訊問、詢問、留置、決定通緝、限制出境等，通過限制人身自由為調(diào)查創(chuàng)造有利條件；二是針對證據(jù)信息的調(diào)查手段，如搜查、調(diào)取、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查等；三是針對財物限制措施，如查詢、扣押、凍結(jié)、查封等，由于職務違紀、違法犯罪行為往往伴隨公私財物的非法轉(zhuǎn)移。因此，此類針對財物的強制措施可以有效防止財物毀損，便于清查涉案財物數(shù)額。

在限制人身自由類調(diào)查措施中，監(jiān)察警察的協(xié)助應當在注重效率的同時保障被調(diào)查人的人身安全。以協(xié)助留置為例，監(jiān)察警察可以在監(jiān)察官的指揮下協(xié)助實施留置措施。在留置對象進入留置場所前，監(jiān)察警察應當對留置場所的安全條件進行檢查；留置對象進入留置場所時，監(jiān)察警察應當對其人身、攜帶物品進行合限度的檢查；在留置對象進入留置場所后，監(jiān)察警察應當擔負起日常安全管理工作。在針對證據(jù)信息和財物的調(diào)查措施中，監(jiān)察警察應當保證調(diào)查程序的規(guī)范性，參與現(xiàn)場調(diào)查取證時應做好現(xiàn)場秩序的維護。如在搜查工作中，監(jiān)察警察需做好搜查現(xiàn)場的警戒工作與秩序維護，防止有人在搜查現(xiàn)場隱匿、毀棄、轉(zhuǎn)移犯罪證據(jù)；同時監(jiān)察警察應當為搜查工作提供安全保障，對以暴力、威脅或者其他方法阻礙搜查的人員進行管控。除此之外，由于搜查工作可能涉及女性被搜查人，監(jiān)察警察隊伍也應當配備一定比例的女性工作人員。

總體來看，監(jiān)察警察應當以協(xié)助調(diào)查為主要工作內(nèi)容，扮演好監(jiān)察機關內(nèi)設獨立警務執(zhí)行組織的角色。同時，若監(jiān)察機關在調(diào)查程序之外確有需要監(jiān)察警察提供工作支持的，警務部門負責人也可根據(jù)用警部門的申請?zhí)顚憟?zhí)行職務派警令，為用警部門提供協(xié)助。

2.在部分調(diào)查措施中實施職權(quán)限縮

“監(jiān)察委員會的成立，確立了其在反腐敗體系中的主導地位，但這并不意味著它要包攬反腐敗責任。”[15]監(jiān)察警察作為監(jiān)察機關的內(nèi)設機構(gòu)，日常工作服從監(jiān)察機關的指揮與調(diào)度，其職能在一定意義上成為監(jiān)察權(quán)的組成部分?？紤]到監(jiān)察權(quán)的獨立但有限性，監(jiān)察警察的職權(quán)范圍是完善監(jiān)察警察制度必須考慮的因素，若監(jiān)察警察的職權(quán)范圍過大，一定程度上會帶來監(jiān)察權(quán)的擴張；若監(jiān)察警察的職權(quán)范圍過小，則無法為監(jiān)察調(diào)查提供有力幫助。因此，監(jiān)察警察的職權(quán)范圍應在確保其基本職能的同時進行一定程度上的限制和約束。

從監(jiān)察機關提請公安機關予以協(xié)助的本意來看，一是因為公安機關具備監(jiān)察機關所不具備的專業(yè)能力，如鑒定、技術(shù)調(diào)查、發(fā)布通緝令、限制出境等，公安機關的協(xié)助可以彌補監(jiān)察機關的工作機能不足；二是因為監(jiān)察機關缺少必要的執(zhí)行力量，因而需要公安機關為其提供執(zhí)行上的協(xié)助，如公安機關協(xié)助留置、協(xié)助搜查等。監(jiān)察警察的設立并不代表監(jiān)察機關不再需要公安機關協(xié)助，監(jiān)察警察并不具備公安機關所有專業(yè)職能，無法完成所有原先由公安機關承擔的協(xié)助工作。監(jiān)察警察的職能應當根據(jù)監(jiān)察機關的真正需求進行設定，當監(jiān)察機關因缺少執(zhí)行力量而需要協(xié)助的，監(jiān)察警察應當承擔起協(xié)助執(zhí)行的責任；而監(jiān)察機關因缺少專業(yè)能力而需要協(xié)助的，仍須向公安機關請求協(xié)助。落實到具體措施上，監(jiān)察警察職能不應當包含發(fā)布通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查三項。通緝令的發(fā)布一直是公安機關的特有職權(quán)，需經(jīng)過嚴格的啟動程序，同時可能對當事人權(quán)利造成重大影響，因此，監(jiān)察機關只具有決定通緝的權(quán)力，不具有執(zhí)行通緝的權(quán)力。在限制出境上，《監(jiān)察法實施條例》明確規(guī)定限制出境措施交由移民管理機構(gòu)執(zhí)行，是因為移民管理機構(gòu)在人員流動管理、出入境檢查上具有信息數(shù)據(jù)上的優(yōu)勢，同時這些信息具有高度的秘密性。因此，監(jiān)察警察并不具備執(zhí)行限制出境的客觀條件。在技術(shù)調(diào)查措施的執(zhí)行上，“監(jiān)察機關的職務犯罪技術(shù)調(diào)查權(quán)系從檢察機關的職務犯罪技術(shù)偵查演化而來”，[16]仍應當確立公安機關作為監(jiān)察技術(shù)調(diào)查的執(zhí)行機關。公安機關在刑事偵查中積累了相對豐富的技術(shù)偵查經(jīng)驗，并且掌握著較為完備的技術(shù)手段，可以較好地為監(jiān)察機關提供技術(shù)調(diào)查上的幫助。

（三）監(jiān)察警察的配套制度

1.監(jiān)察警察的組織管理

監(jiān)察警察可在全國范圍內(nèi)實施垂直管理，在國家監(jiān)察委員會內(nèi)部設置監(jiān)察警察局；省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會內(nèi)部設立監(jiān)察警察總隊；自治州、省轄市監(jiān)察委員會設立監(jiān)察警察支隊；縣、自治縣和市轄區(qū)監(jiān)察委員會設立監(jiān)察警察大隊。國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察警察局統(tǒng)一管理全國監(jiān)察機關監(jiān)察警察的工作，對地方監(jiān)察警察的工作進行監(jiān)督、指導，研究、制定監(jiān)察警察相關規(guī)章制度。監(jiān)察警察總隊和監(jiān)察警察支隊管理本級和下級監(jiān)察委員會監(jiān)察警察工作，落實監(jiān)察警察的日常管理，組織協(xié)調(diào)跨地區(qū)的監(jiān)察警察協(xié)作活動，完成監(jiān)察官交辦的工作任務。監(jiān)察警察大隊負責本級內(nèi)部監(jiān)察警察工作，嚴格履行監(jiān)察警察規(guī)章制度，協(xié)助監(jiān)察調(diào)查工作的完成。

在監(jiān)察警察的任用方面，監(jiān)察委員會可以通過公開考試和考核的方式擇優(yōu)選用監(jiān)察警察；也可按照規(guī)定接受其他國家機關符合條件和要求的工作人員的調(diào)任、轉(zhuǎn)任。無論從何種途徑選任的監(jiān)察警察，都應當具備基本的警務技能，并經(jīng)過監(jiān)察機關的內(nèi)部培訓，確保能夠協(xié)助監(jiān)察機關完成調(diào)查任務。監(jiān)察警察在職務序列上可借鑒其他警種模式，設置為監(jiān)察警官、監(jiān)察警員和監(jiān)察警務技術(shù)人員三類，從而便于對不同職務序列監(jiān)察警察進行管理。監(jiān)察機關應當定期對監(jiān)察警察進行考核，并將結(jié)果作為監(jiān)察警察晉升職務或警銜的依據(jù)。

2.監(jiān)察警察的警務保障

監(jiān)察警察執(zhí)行職務應當遵循人民警察執(zhí)行職務的基本要求，除特殊情況外必須身著監(jiān)察警察制式服裝，佩帶人民警察標志，同時向被調(diào)查人及有關人員出示人民警察證件，明確警察身份。根據(jù)案件需要，監(jiān)察警察可以申請使用警械和武器。監(jiān)察警察的人民警察證、制式服裝、警用標志、武器和警械由公安部統(tǒng)一監(jiān)制，國家監(jiān)察委員會與公安部共同管理。監(jiān)察警察在執(zhí)行職務時應當根據(jù)調(diào)查措施的性質(zhì)與內(nèi)容、調(diào)查對象的基本情況、調(diào)查工作危險程度等情況配備警力。如果在具體案件執(zhí)行中警力不足的，下級監(jiān)察委員會可向上級監(jiān)察委員會申請調(diào)用監(jiān)察警察；涉及跨區(qū)辦案的，可在共同上級監(jiān)察委員會的組織協(xié)調(diào)下與辦案地監(jiān)察警察進行協(xié)作。

監(jiān)察委員會應當為監(jiān)察警察提供必要的經(jīng)費保障，保證監(jiān)察警察工作及訓練的質(zhì)量。監(jiān)察委員會應當在財務預算中對監(jiān)察警察工作經(jīng)費作出合理規(guī)劃，主要包括監(jiān)察警察日常培養(yǎng)、訓練的場地建設、器械采買費用；監(jiān)察警察必需的警械、交通、通訊等設備的更新、維護費用；監(jiān)察警察的津貼、補貼及撫恤費用等。

五、結(jié)語

本文所述“監(jiān)警構(gòu)造”以監(jiān)察機關與公安機關的互動為出發(fā)點，以監(jiān)察警察的設置為立足點，旨在為監(jiān)警構(gòu)造的優(yōu)化提供一種可能進路。當前監(jiān)警構(gòu)造主要是監(jiān)察機關與公安機關之間的配合與制約，并未充分體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)之間的互動關系。監(jiān)察警察的設置能夠?qū)@一局面有所改善，可以推動形成“監(jiān)察機關—監(jiān)察警察—公安機關”三者交互的新局面，在保障監(jiān)察機關執(zhí)行力量充足的基礎之上強化監(jiān)察機關與公安機關之間的平等對話，保障公安機關的自主執(zhí)行權(quán)。當然，監(jiān)察警察的創(chuàng)設仍處于理論層面上的探討，還需不斷與實踐狀況對接。監(jiān)察制度的完善、職能的調(diào)整需在實踐中不斷探索，這也是國家監(jiān)察體制改革不斷深入的意義所在。