江嘉輝，王雁鳴，馬晨曦

（1.華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，廣東廣州 510642；2.華南農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，廣東廣州 510642）

1 研究背景

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，是推進鄉(xiāng)村全面振興的重要基礎(chǔ)。為加快農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務供給，提升人民群眾幸福感、獲得感，國家加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。2019年10月19日，國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導意見》（下稱《指導意見》），要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，中央和國家機關(guān)有關(guān)部門結(jié)合實際認真貫徹落實該《指導意見》，深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革。2020年底中央農(nóng)村工作會議上習近平總書記也進一步強調(diào)，要接續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動，重點抓好改廁和污水、垃圾處理。2021年中央1號文再次提出，健全農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施管護機制，有條件的地區(qū)推廣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化第三方治理。2022年，習近平總書記在作黨的二十大報告時再次明確，要提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。這都深刻體現(xiàn)了國家越來越重視改善農(nóng)村人居環(huán)境，尤其是持續(xù)推進農(nóng)村生活垃圾、污水、廁所和道路等基礎(chǔ)設(shè)施長效管護機制，這對于建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、增進廣大農(nóng)民群眾健康福祉、全面推進鄉(xiāng)村振興意義重大。

為全面調(diào)查并系統(tǒng)掌握G省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護機制建立的基本情況及不足，筆者所在課題組深入G省21個地級市、29個縣（市、區(qū)），通過問卷調(diào)查、實地考察、現(xiàn)場訪談、集中座談等方式，圍繞G省農(nóng)村生活垃圾、生活污水治理、廁所和道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長效管護機制展開實地專題調(diào)研。

2 基本情況

2.1 制度化建設(shè)穩(wěn)步推進

G省各地穩(wěn)步推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護機制的制度建設(shè)工作，各地紛紛制定出臺相關(guān)文件，為管護機制的建設(shè)提供了制度保障。一方面，各地先后出臺了有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施管護的綜合性制度文件，如《Z市關(guān)于深化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導意見》《J市關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革實施方案》等等。另一方面，各地先后出臺了有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施管護的專項性制度文件，如針對生活垃圾治理，專門出臺了《M市農(nóng)村生活垃圾管理條例》《S市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理條例》《H市農(nóng)村保潔員招聘和管理辦法》《H市A區(qū)全面推進城鄉(xiāng)生活垃圾處理行動計劃工作方案》等地方性法規(guī)或政策辦法。按照分級負責、分類施策的原則，明確管護主體、落實管護責任、保障管護經(jīng)費，并且積極發(fā)揮群眾管護主體作用，鼓勵村集體和農(nóng)戶籌資投勞承擔基礎(chǔ)設(shè)施日常保潔和維護義務，建立村民參與村莊基礎(chǔ)設(shè)施運行維護共管機制。

從內(nèi)容上看，一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)出臺城鄉(xiāng)一體化政策文件，即通過城鄉(xiāng)垃圾一體化處理來解決垃圾等問題，而一些區(qū)域分布分散、規(guī)模較小、經(jīng)濟欠發(fā)達的縣（市、區(qū)），大多出臺專門性的管理辦法，表現(xiàn)為非城鄉(xiāng)一體化政策文件，通過相關(guān)規(guī)定，各地建立起較為完備的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護制度。

2.2 多元化投入逐步形成

第一，建立了多元資金投入體系。一方面，基本建立起針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入機制。各地按自身發(fā)展實際，針對不同類型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，各級政府按不同比例分擔所需經(jīng)費。如在農(nóng)村生活垃圾處理上，許多地方確立縣級財政全包制，即縣級財政將垃圾收運環(huán)節(jié)產(chǎn)生的所有費用納入財政預算，每年以鎮(zhèn)為單位撥付資金，或直接納入城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌；在農(nóng)村公路管護上，各地政府按照財政事權(quán)與支出責任劃分，省級財政予以適當補助。另一方面，基本建立起政府和村集體共同投入機制。如在農(nóng)村生活垃圾清理上，主要可分為四種形式，第一種形式是縣級每年撥付固定資金，剩下資金缺口由鎮(zhèn)村補齊；第二種形式是縣級補貼，鎮(zhèn)村配套，縣級財政按村補貼垃圾處理費用，鎮(zhèn)村配套資金不得低于縣級財政補貼金額；第三種形式是按戶籍人口（常住人口）進行補貼；第四種形式是按成效進行專項獎補。

第二，健全了多元化收費管理形式。一方面，啟動了廣泛農(nóng)戶生活垃圾處理付費制度。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)了三種垃圾收費方式：一是村委向村民直接收費；二是鎮(zhèn)統(tǒng)一收費；三是自來水代繳。其中自來水代繳地區(qū)，一般實行“以水代污”政策，即自來水費里包含垃圾處理以及污水處理費用，增加垃圾處理及污水處理費用為1～2元不等。收繳的垃圾費由自來水公司轉(zhuǎn)移至縣、鎮(zhèn)級財政部門，由各負責部門返還至村集體或垃圾治理各環(huán)節(jié)責任主體統(tǒng)籌使用。另一方面，形成農(nóng)村生活污水治理PPP模式。第三方的引入不僅可以幫政府解決資金困境，也引入了更好的管理方式和運營方式以及風險分擔機制，使政府能專一地行使其監(jiān)管工作。

3 存在的問題

從G省的實踐情況來看，各地認真貫徹落實中央和省委省政府政策精神，取得良好效果。但同時農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護還存在不少的問題，如主體合作不夠協(xié)調(diào)、資金投入不夠穩(wěn)定、推進過程不夠徹底、群眾參與度不夠高等，還需要進一步探索。

3.1 主體合作不協(xié)調(diào)

主要體現(xiàn)為管理主體不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)合作難度大。如農(nóng)村生活垃圾處理的統(tǒng)籌規(guī)劃部門不統(tǒng)一，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，G省部分市縣的農(nóng)村垃圾長效管護由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責，而有的地區(qū)則由城市建設(shè)管理部門或者其他部門負責，難以在省級進行秩序規(guī)范、關(guān)系調(diào)節(jié)、矛盾處理。污水處理、公廁管護、道路管護等在省、市、縣各級都存在類似管理主體不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)合作難度大的問題。

3.2 資金投入不穩(wěn)定

第一，缺少專門的管護經(jīng)費。G省農(nóng)村生活垃圾、生活污水、四好農(nóng)村路和公共廁所等管護資金來源不一，并沒有設(shè)定專門的資金來源保障，目前既有專項經(jīng)費，也有整合的涉農(nóng)資金等，存在資金使用調(diào)整波動問題，無法對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護提供長效支持。

第二，縣、鎮(zhèn)、村等各級管護資金普遍壓力較大。許多地方只有初期建設(shè)經(jīng)費，沒有后期管護經(jīng)費，而部分設(shè)有后期管護經(jīng)費的地方，也因設(shè)施使用量上升、運維成本上升等問題，出現(xiàn)不同程度的資金缺口。

第三，社會資金投入不足，農(nóng)戶支付意愿不高。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般具有投資大、回報慢、周期長等特點，籌資渠道比較有限，不少地區(qū)生活垃圾、污水治理、公共廁所和四好農(nóng)村路等資金投入仍然以政府投入為主。再加上農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、生活保障水平和城鎮(zhèn)還存在一定的差距，農(nóng)民對生活垃圾、污水收費等支付意愿不高。

3.3 推進過程不徹底

主要體現(xiàn)為長效機制不完善。許多地方由于經(jīng)費不足、人員換屆等原因，執(zhí)行效果逐年降低，執(zhí)行目標從環(huán)境面貌“徹底轉(zhuǎn)變”逐步改為“比以前好就可以了”。在調(diào)研時我們發(fā)現(xiàn)，存在設(shè)施損壞但未能及時維護的村莊，多數(shù)村干部、村民抱著“部分設(shè)施能用就行” “和幾年前比已經(jīng)進步了”的心態(tài)，對基礎(chǔ)設(shè)施管護缺乏足夠的重視，導致出現(xiàn)較多垃圾清運不及時、垃圾污水收集設(shè)施損壞、公廁保潔缺位、路面破損等問題。

3.4 群眾參與不充分

第一，群眾認知度不足。一方面，少部分群眾認為垃圾桶、污水管、衛(wèi)生公廁等建設(shè)成本太高，沒有必要，既不同意“建”，又不愿意“管”，覺得垃圾露天堆放、污水隨地排放等對他們的生活影響不大。另一方面，部分地方的宣傳僅限于將資料張貼在村委會公告欄，宣傳覆蓋面窄，宣傳力度小，群眾對信息的接收少。

第二，群眾參與度不足。一方面，群眾對不同基礎(chǔ)設(shè)施管護的標準和方式方法了解不足，無法有效發(fā)揮管理監(jiān)督作用，難以從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”。另一方面，黨員、鄉(xiāng)賢等群眾榜樣的影響面不廣，未能充分帶動廣大群眾共同參與，導致停留在“干部干，群眾看”的階段。

4 對策建議

4.1 在領(lǐng)導工作機制方面

第一，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導工作機制。堅持黨的組織領(lǐng)導，壓實各部門責任，明確不同管護主體在垃圾處理長效管護中的角色與位置，形成“多元共治，互惠共生”的治理體制機制。明確多元主體在垃圾處理等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護長效機制中的權(quán)責，強化權(quán)責分配，確定“權(quán)力分解，責任分擔，對等平衡”的權(quán)責劃分原則，各主體的權(quán)力和責任盡量對等，涉及同一事務的多個管護主體應在明確各自分工的基礎(chǔ)上進行交叉合作。

第二，建立完善的主體責任認定體系。健全相關(guān)法律規(guī)定，明確落實各主體的責任，強化各治理主體在管護中的職責。明確主體責任，加強部門之間的協(xié)同。對農(nóng)村生活污水治理設(shè)施等方面的建設(shè)、運行和維護進行具體工作職責分工，將前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與后期運行管理維護相結(jié)合，不能只建不管，要做到建管結(jié)合，因地制宜，以各縣（市、區(qū)）的農(nóng)村環(huán)保工作領(lǐng)導小組為設(shè)施運維管理的主管部門，并探索長效管護新模式。

4.2 在資金籌措機制方面

第一，政府加大財政投入，力爭垃圾清運管護實現(xiàn)縣級公共服務均等化。建設(shè)完善簡便易行農(nóng)戶分類投放體系、收集體系和運輸體系，在收運處置體系前端全面開展村莊保潔和垃圾分類，探索建立不分類不收運的倒逼機制。探索調(diào)動群眾積極性，建立完善“政府補助、社會支持、農(nóng)民自籌”的多渠道籌資機制。

第二，充分發(fā)揮政府投資撬動作用，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，提高資金使用效率。探索利用各級政府在財政、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策，引導、鼓勵社會及民間資本參與農(nóng)村垃圾清運、污水處理、農(nóng)村道路和公共廁所等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運行、維護。

第三，倡導捐資捐建，倡導先富起來的鄉(xiāng)賢主動捐資，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效管護工作，探索成立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效管護公益基金會，發(fā)揮好社會資金的積極作用，減輕財政資金負擔。

第四，鼓勵有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村生活垃圾和污水處理農(nóng)戶付費制度。在具體付費額度設(shè)計上，考慮政府補貼與農(nóng)戶額度的合理分配比例。試行有償服務，在自愿基礎(chǔ)上，適度收取村民、當?shù)仄髽I(yè)保潔費用，拓寬村級保潔經(jīng)費來源。

4.3 在考核監(jiān)督機制方面

第一，針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護的各參與主體開展考核監(jiān)督。可以對基層政府進行監(jiān)督考評，建立長效的考核獎懲制度；可以對參與管護的社會企業(yè)進行定期考核監(jiān)督，階段性開展對企業(yè)管護工作的村民滿意度調(diào)查，并以此作為督促企業(yè)整改的依據(jù)；可以利用鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范村民行為，明確村民在基礎(chǔ)設(shè)施管護中的權(quán)利、義務、監(jiān)督、反饋等責任，讓村民按照鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范參與管護全過程，并通過村委會進行一定程度的管理制約。

第二，針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運維管理過程開展考核監(jiān)督。明確工作架構(gòu)，落實建設(shè)運管責任主體，出臺考核制度，結(jié)合建設(shè)運維管理過程及方式方法等進行監(jiān)督考核，建立長效運行監(jiān)督考核機制。對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建立運行臺賬，明確運維任務與指標，分類別進行運維，做到及時監(jiān)測評估；以現(xiàn)代化監(jiān)管手段建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施智能監(jiān)控平臺，通過建立第三方運維體系加強對建成設(shè)施的運維管理與監(jiān)管考核。

4.4 在宣傳教育機制方面

第一，進行分類宣傳教育。政府、村委可以根據(jù)群體、單位及年齡作為劃分標準，分批次有差別地進行宣傳教育，提高農(nóng)民參與基礎(chǔ)設(shè)施管護的意識，通過思想教育改觀認識到基礎(chǔ)設(shè)施長效管護的重要意義，增強參與的積極性和自主性。

第二，創(chuàng)新宣傳教育的形式和手段。政府、村委要充分利用新媒體、短視頻等新的宣傳手段，例如廣播、電視、橫幅、海報、微博、微信、報紙、講座、競賽等多種方式并借助不同的媒體平臺，對廣大群眾在基礎(chǔ)設(shè)施使用、管理、維護等相關(guān)知識進行普及教育，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護有關(guān)政策及其重要性和緊迫性的宣傳，加大對管護成效先進示范村及典型做法的宣傳和推廣力度，提高村民參與管護的能力與信心。

5 結(jié)語

通過對G省多地建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護機制情況進行梳理，發(fā)現(xiàn)G省在制度化建設(shè)、多元化投入方面取得成效，但仍存在主體合作不夠協(xié)調(diào)、資金投入不夠穩(wěn)定、推進過程不夠徹底、群眾參與度不夠高等一系列問題。最后，以問題為導向，在領(lǐng)導工作機制、資金籌措機制、考核監(jiān)督機制、宣傳教育機制方面提出針對性對策建議，以期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護機制得到進一步完善。