曹克兢， 吳松濤， 呂飛

（1.哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)與技術(shù)工業(yè)和信息化部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，哈爾濱 150006；2.蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

0 引言

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的進(jìn)程逐漸進(jìn)入了一個新的階段，城市的發(fā)展也不再趨向于大拆大建的情況，越來越多的人開始對自己的社會權(quán)利重視起來。與此同時，追求效率的建設(shè)使得城市的特點(diǎn)喪失，同時生活節(jié)奏與交往模式的變化使得人與人之間的關(guān)系變得淡漠。在這樣的發(fā)展階段，前面積累的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來，由政府單方面決定的城市規(guī)劃建設(shè)暴露出了問題，使得居民和政府之間的分歧加劇，公眾參與的重要性便慢慢凸顯出來。公眾參與能夠挖掘出居民真正追求的東西，讓政府、居民、社會有機(jī)融合，使社會更加公平和諧。

我國的公眾參與還處于起步到完善的過渡階段，目前的行政模式屬于PPP（Public-Private-Partnership），也就是參與行政模式。法律在逐漸完善關(guān)于公眾參與的部分，但是基本上都是強(qiáng)調(diào)政府一方的責(zé)任，卻忽略了對大眾主體性的強(qiáng)調(diào)。在大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)的大量使用和更新下，人們對參與的了解確實(shí)更進(jìn)一步，但是對參與的意識有所欠缺[1]。

中國居委會等組織完全承擔(dān)了行政末端的工作，大量繁瑣的報表使得本來網(wǎng)格化的管理發(fā)揮不出優(yōu)勢。同時第三方部門的成立門檻也相對較高，目前中國 NPO（non-profit organization），NGO（Non-Governmental Organizations）等組織，非民眾自發(fā)啟動，沒有達(dá)到促進(jìn)公眾參與積極性的效果。所以，可以從基層的社區(qū)營造方面著手進(jìn)行，從而調(diào)動起居民的參與熱情，為以后全面的公眾參與局面的形成打下基礎(chǔ)。

日本從20世紀(jì)60年代的歷史保護(hù)和防災(zāi)運(yùn)動開始，逐漸完善改進(jìn)社區(qū)營造中公眾參與的方法、流程和結(jié)構(gòu)，截至目前，已經(jīng)形成了相對完善的市民主導(dǎo)，政府支持型的營造模式，居民、政府、第三方組織、市場和設(shè)計師等各種社會角色相互幫助，社區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。而且和英美將參與中心放在政治和社會上不同，中日更偏向于文化上的參與[2]。文中主要是對日本社區(qū)營造中公眾參與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和歸納，然后提出相應(yīng)的啟示，為中國日后的社區(qū)營造提供參考經(jīng)驗(yàn)。

1 日本社區(qū)營造中公眾參與經(jīng)驗(yàn)歸納

日本20世紀(jì)20年代開始，人口逐漸進(jìn)入增長放緩時期，稅收和工作量不斷減少，人們之間冷漠的感情也導(dǎo)致了“孤獨(dú)死”事件越來越多。未來城市應(yīng)該是為之后均衡人口后的居民都能過上更高質(zhì)量的生活而打造，而當(dāng)時由于長期以來舊物破壞盛行的風(fēng)氣所導(dǎo)致的城市文化損失，更是引起當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈不滿，從歷史保護(hù)運(yùn)動開始的社區(qū)營造慢慢地展開來[3]。

社區(qū)營造（まちづくり）作為一種特殊的日本社區(qū)治理方式應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)營造是以地域社會現(xiàn)有資源為基礎(chǔ)，通過多樣的合作，為改善身邊的居住環(huán)境，提高社區(qū)活力，改善生活品質(zhì)，而進(jìn)行的一系列行為和活動，在文中主要討論公眾參與強(qiáng)化型的社區(qū)營造[4]。在中國相對應(yīng)的概念一般稱為社區(qū)治理。社區(qū)營造產(chǎn)生了地域上有個性的人和無法替代的景觀，進(jìn)而成為地域和居民的驕傲，由居民進(jìn)行城市的維護(hù)管理，產(chǎn)生了可持續(xù)的社會[5]。

由于當(dāng)時的城市發(fā)展，人口聚集于城市，鄉(xiāng)村開始沒落和消亡，日本的社區(qū)營造最先便由鄉(xiāng)村開始發(fā)展，鄉(xiāng)村和土地聯(lián)系較緊密，便于聯(lián)系空間和文化。20世紀(jì)60～70年代，主要進(jìn)行的是訴求對抗型的營造活動，基本圍繞防災(zāi)和歷史保護(hù)主題進(jìn)行[6]。

20世紀(jì)80～90年代，進(jìn)入營造多元化階段，在居民熱情已經(jīng)被調(diào)動的大環(huán)境下，町內(nèi)會逐漸脫離政府，成為居民參與的中堅力量，政府也幫助雇用設(shè)計師，在接受專業(yè)的組織培訓(xùn)并進(jìn)行了多主題的嘗試之后，慢慢地從空間改造和研討會的層次上更進(jìn)一步，居民開始自發(fā)開展能夠提升當(dāng)?shù)貎r值的活動來維持社區(qū)營造的可持續(xù)性，進(jìn)行資源調(diào)查、計劃整合、研討審議，再和政府共同對政策進(jìn)行評判[7]。

90年代后，營造活動進(jìn)入綜合化，普及化。阪神大地震后，第三方組織大量興起并在各方面活躍起來，政府開始明確界限，基本保留監(jiān)督機(jī)制和部分對物質(zhì)層面的支撐，大量居民開始加入NGO、NPO組織和政府進(jìn)行協(xié)商與公平競爭，基本完成了各類型各流程的參與形式，同時利用社區(qū)公園，特色商店等來維護(hù)居民的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，組建起社區(qū)公益信托維持營造的物質(zhì)循環(huán)，市民主導(dǎo)的社區(qū)營造系統(tǒng)漸趨于完善見圖1。

圖1 公眾參與型社區(qū)營造發(fā)展過程圖

2 日本社區(qū)營造的經(jīng)驗(yàn)

2.1 制定與完善法律

日本的公眾參與能夠從初始的訴求與對抗型逐漸轉(zhuǎn)變到市民主導(dǎo)型，法律系統(tǒng)的建立與修改完善是必不可少的。逐步有序的分權(quán)幫助政府在社區(qū)營造中逐漸從主導(dǎo)者變成支撐者，將權(quán)力還給民眾。1940年頒布了《地方自治法》，增進(jìn)了各地區(qū)挖掘自身特色文化的積極性，1950年頒布的《文化財產(chǎn)保護(hù)法》[8]，1966年頒布的《關(guān)于古都?xì)v史風(fēng)土保存的特別措施法》，為居民自發(fā)開始?xì)v史街區(qū)保護(hù)運(yùn)動提供了有效的依據(jù)。

90年代后，終身雇傭制度解除，同時《特定非盈利活動促進(jìn)法》出臺，對NPO、NGO等組織的組成條件的限制降低，并給予法人身份，給予稅收方面的優(yōu)惠。使得各樣主題和組織類型的第三方組織應(yīng)運(yùn)而生，政府逐漸轉(zhuǎn)變身份，基本只做法律框架的維持和一定的物質(zhì)和空間保障。NPO、NGO團(tuán)體大量增加，在醫(yī)療、教育、旅游、體育、環(huán)境、救災(zāi)等各方面凝聚民意，社區(qū)營造相關(guān)的NPO注冊法人數(shù)量更是在前三的行列。伴隨著非營利組織的事業(yè)深入，各市縣開始頒布協(xié)動規(guī)則與條例，例如《愛知協(xié)動規(guī)則》，《市民協(xié)動條例》等[9]。幫助NPO與各類地緣團(tuán)體，企業(yè)進(jìn)行相互的委托咨詢和人才交換，增加營造參與者之間的牽絆和感情。2010年6月日本政府發(fā)表《“新公共”宣言》，并成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，目的是將原來由政府壟斷的“公共”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉鐣氐组_放的“新公共”[10]，同時為了保證法律中的民意，地方自治的法律可以通過居民投票或者直接請求的制度進(jìn)行制定與修改，聽證與審議會也會多次舉行，從而形成一套完善的法律體系見圖2。

圖2 公眾參與法律流程

2.2 發(fā)掘特色文化資源

日本的社區(qū)營造源于地緣的緊密和居民對于團(tuán)體的認(rèn)知，獨(dú)特文化會加強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，給參與者確實(shí)的責(zé)任感與自豪感。社區(qū)營造專家宮崎清將社區(qū)營造分為人、文、地、產(chǎn)、景5個方面，將地方領(lǐng)袖、傳統(tǒng)民俗、特色展覽館、旅游等各類資源進(jìn)行統(tǒng)合調(diào)研[11]。古川町在河流凈化與放養(yǎng)鯉魚活動中動員了大量居民，居民意識到自己的力量可以將環(huán)境改造成自己想要的模式，曾經(jīng)發(fā)達(dá)的林木業(yè)和古法建造的獨(dú)特云裝飾房屋被地方組織以手冊的形式呈現(xiàn)給了大眾。由居民組織，工匠自己設(shè)計建造展示文化館，吸引了無數(shù)的游客和工匠來學(xué)習(xí)和體驗(yàn)，帶來了繼續(xù)營造的物質(zhì)保障[12]見圖3。特殊的社區(qū)資源是社區(qū)營造的活力源泉。

圖3 古川町社區(qū)營造

2.3 提升居民參與意愿

社區(qū)居民的在地參與是社區(qū)營造的核心，也是社區(qū)營造的基礎(chǔ)。對社區(qū)資源有初步定位之后，會啟動營造的核心，即居民發(fā)動和團(tuán)體組建[13]。以市町村為主體，市民參與地緣組織內(nèi)進(jìn)行討論和提議，個人和團(tuán)體可以以意見書的形式對規(guī)劃提出異議，一些市町村更進(jìn)一步，市民開始開展與地區(qū)規(guī)劃相關(guān)學(xué)習(xí)活動，成立自治組織制定建設(shè)條例，而政府同時派出專家提供咨詢和支持。2007年成立反貧困網(wǎng)絡(luò)，對災(zāi)區(qū)困難居民進(jìn)行救援，引導(dǎo)媒體關(guān)注貧困問題，重視公平正義，凝聚了民眾對社會公益的責(zé)任和關(guān)心。橫濱市的bi-obi-o機(jī)構(gòu)成立了親子交流場所，她們在社區(qū)招募嬰幼兒的母親作為職員，由保育員、大學(xué)生志愿者、商店街店主、有養(yǎng)育子女經(jīng)驗(yàn)的婦女共同運(yùn)營親子交流場所[14]。在區(qū)內(nèi)利用空置房等空間建設(shè)老年護(hù)理房，讓老年人為老年人服務(wù)，來幫助護(hù)理的老年人還能獲得一些免費(fèi)券等物品，同時一些放學(xué)后家長沒時間照顧的孩子也會在這里玩耍，起到了增加老年人的社區(qū)認(rèn)同感的作用[15]。建立超高齡者街道，讓兒童加入對老年人的贍養(yǎng)互動中[16]。東云公園從利用空地作為孩子們可以體驗(yàn)農(nóng)業(yè)的田地，通過農(nóng)活讓其學(xué)習(xí)自然、環(huán)境、飲食，逐漸發(fā)展為區(qū)域協(xié)調(diào)的田地，利用收獲的作物進(jìn)行防災(zāi)用的煮飯訓(xùn)練，舉辦收獲祭等相關(guān)活動[17]見圖4。

圖4 東云公園社區(qū)農(nóng)場活動

吸引年輕人進(jìn)行社區(qū)營造是增加營造活力和加速傳播的要點(diǎn)，在大學(xué)內(nèi)進(jìn)行營造的宣傳，招募志愿者，并尋求相應(yīng)的營造方案，給年輕人多階層多年齡的交談空間，利用節(jié)日，祭典來創(chuàng)造機(jī)會。在高岡的油菜花節(jié)、七夕祭中大學(xué)生體會到各式各樣的自制手工品，和各世代的人有了多樣的交流，同時也有了對后輩的責(zé)任感，維持將來的節(jié)日營造[18]見圖5。大多喜站的鐵路復(fù)興活動中，大多喜高中的學(xué)生參與清掃列車，舉辦車廂音樂會，和當(dāng)?shù)鼐用褚煌С骤F路后援會的發(fā)展[19]見圖6。

圖5 高岡七夕祭

圖6 大多喜高中鐵道音樂營造活動

2.4 組建協(xié)動營造團(tuán)體

居民的參與積極性逐漸被激發(fā)后，便進(jìn)行營造團(tuán)體的綜合組建和招募。地緣性活動團(tuán)體自治會，町內(nèi)會，社區(qū)協(xié)議會，自治聯(lián)合會等共同組建社區(qū)營造中心，提供咨詢，研討等服務(wù)，接受行政與企業(yè)委托，進(jìn)行地方公園的改造，公共設(shè)施的設(shè)計，以及企業(yè)的居民調(diào)查委托，成為市民社會交流實(shí)現(xiàn)的支援。營造組織專有化保證了資源分配更加公平，同時讓活動和組織的程序能夠更加精細(xì)完善。日本舞岡公園的營造活動中，以原來居民自己組成的舞岡會成員為基礎(chǔ)，成立了培育會，稱為專項(xiàng)組織，并分出了不同的事業(yè)部門來豐富完善公眾的參與選擇和程序[20]見圖7。

圖7 舞岡公園營造活動

除了信息的交流與討論，無論是活動的實(shí)施還是外部組織的邀請與聘用，都需要資金的支持，居民的義賣自籌和行政的補(bǔ)充只能彌補(bǔ)一部分的資金使用。由此應(yīng)運(yùn)而生的就是社區(qū)營造基金，通過政府投入第一桶金之后，吸引外部NPO組織和大學(xué)、企業(yè)等共同投入，并且采用限制期限，以一段時間為界限，觀察資金的使用和運(yùn)轉(zhuǎn)，到時限再進(jìn)行下一步的投入。克里希菲爾德公園的恢復(fù)中，NPO組織了不同類型的免費(fèi)或收費(fèi)活動，比如采集泥巴制作肥皂只收取參加費(fèi)用，還有垃圾藝術(shù)品制作等等，都納入基金當(dāng)中，在活動的同時大家會互相結(jié)識，同時也促進(jìn)了環(huán)境的修復(fù)見圖8。

圖8 克里希菲爾德公園

至此，以地緣型社區(qū)營造中心為基礎(chǔ)，政府和企業(yè)為活動委托方和技術(shù)后援，教育機(jī)關(guān)為人才提供后援，NPO等目的型活動團(tuán)體為核心，通過社區(qū)營造基金和信托維持營造持續(xù)的模式形成并走上正軌見圖9。

圖9 營造組織模式示意圖

2.5 實(shí)施多主題營造

團(tuán)體建成后，各類主題的社區(qū)營造項(xiàng)目分時段和流程相繼展開。主要包含：環(huán)境、兒童、地域、文化、人權(quán)、經(jīng)濟(jì)、福祉。福岡縣北九州市利用塑料餐具借出與回收利用進(jìn)行食器普及，并且為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會，清理還回的餐具。竹林清理項(xiàng)目接續(xù)出竹炭凈水項(xiàng)目再利用凈化的水進(jìn)行蔬菜種植，將環(huán)境保護(hù)融入到營造經(jīng)濟(jì)中。東京都進(jìn)行了腸胃繪圖認(rèn)知活動，幫助孩子們有健康的觀念，也加強(qiáng)了鄰里間的交流。福岡縣由企業(yè)開始組織的商業(yè)街接送自行車服務(wù)到市民講解，激活了商業(yè)街的活力。又在企業(yè)內(nèi)進(jìn)行育兒營造，社區(qū)內(nèi)的志愿者和企業(yè)內(nèi)的父親能夠共同為孩子提供一個有愛的臨時環(huán)境。滋賀縣的京阪電車通過大津高校的美術(shù)展覽與輕音樂會吸引了鐵道投資的注意，將年輕的活力與鐵路文化充分結(jié)合，也吸引了社區(qū)內(nèi)的其他居民，成為了當(dāng)?shù)爻雒镊攘ξ枧_[21]見圖10。多樣的營造將各類居民的想法與意圖清晰地呈現(xiàn)了出來，將空間作為載體，讓不同的思想在其中碰撞交流。成為獨(dú)特的風(fēng)景線。

圖10 多主題營造活動

3 日本社區(qū)營造經(jīng)驗(yàn)對中國公眾參與的啟示

3.1 加強(qiáng)分權(quán)與基層組織，參與平臺的建設(shè)

政府首先需要適度放開對地方的相關(guān)管控，讓地方可以對自己地域的調(diào)查和活動展開更有話語權(quán)，將政府方面的干預(yù)從社區(qū)營造的微觀公共事務(wù)中分離出來，減少居委會的冗余工作，將行政的邊界和其他組織的職能邊界區(qū)分開來，便于社區(qū)營造組織的專一化建設(shè)，中國特色的黨建可以作為引導(dǎo)，讓黨員成為中間聯(lián)系人，構(gòu)建上下聯(lián)通的黨組織機(jī)構(gòu)，利用黨員的服務(wù)平臺來推動公眾參與。積極建立參與平臺，開展大數(shù)據(jù)搭建，讓居民在線上也能夠獲得大量的信息，并能夠參與決策和設(shè)計策劃，和專家與政府一起進(jìn)行探討。

3.2 漸進(jìn)的法律完善與主題推進(jìn)

優(yōu)先做好法律框架是保證公眾參與的第一要素，針對立法，執(zhí)法，司法三方面的公眾參與分別采取措施。增加網(wǎng)絡(luò)平臺的實(shí)用性和廣度，將收集的數(shù)據(jù)與意見真正做到結(jié)果呈現(xiàn)里，出臺鼓勵公眾參與的法規(guī)，調(diào)動大眾積極性，并且降低對民眾組織成立的限制，增加反饋和追責(zé)機(jī)制。從專一的主題開始組織社區(qū)營造，集中資源，逐步引發(fā)居民的興趣和地域文化，成立多樣主題的社區(qū)營造，再讓其進(jìn)行交流和融合，達(dá)到全民參與的局面。

3.3 發(fā)揮鄉(xiāng)村、老社區(qū)和大學(xué)的潛力

中國目前正處于鄉(xiāng)村振興的一個重要階段，可以利用鄉(xiāng)村和老社區(qū)本身存在的一定群眾基礎(chǔ)和相互的信任關(guān)系，優(yōu)先投入資源，展現(xiàn)出成果，將成功的案例作為觸媒，打下公眾參與的大環(huán)境基礎(chǔ)，再深入城市進(jìn)行活動，同時調(diào)用大學(xué)的師資與學(xué)生，以專業(yè)講座，互動研討會，音樂會，格列佛地圖等方式將參與營造的方法傳授給居民，培養(yǎng)一個良好的氛圍，也要加強(qiáng)對學(xué)生的教育，讓年輕人作為社區(qū)公眾參與的未來主力，使之持續(xù)下去。

3.4 重視資源挖掘和組織孵化

在初期的調(diào)研和中期的研討中不斷尋求不同社區(qū)的獨(dú)特資源，挖掘社區(qū)居民的記憶，可以是自然環(huán)境，比如一條河，一片草地，可以是歷史活動，也可以是建筑特色，將人們理想中的社區(qū)在記憶的基礎(chǔ)上進(jìn)行更新。沖繩縣大成地區(qū)有著大面積的森林資源和傳統(tǒng)的集群部落殘留。擁有重要的國際遺產(chǎn)和古道。在營造活動中，居民種植象征意義的樹并分批進(jìn)行維護(hù)，同時還分時段開放個人庭院進(jìn)行藝術(shù)手工展覽如圖11所示，并進(jìn)行捐贈。充分展現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐奶厣玔22]。中國是以家維系的人情社會，要強(qiáng)化家庭參與的概念，讓人們?nèi)?shí)行自己提出的計劃，并且支援居民自發(fā)形成的組織，在前期提供知識和技術(shù)上的支撐，讓組織之間產(chǎn)生聯(lián)系增強(qiáng)互動，逐漸從居民參加到居民自發(fā)形成，打開各類組織交互共進(jìn)的局面。政府可以通過競標(biāo)的方式向社會組織購買相關(guān)的服務(wù)。

圖11 大成地區(qū)藝術(shù)展覽

3.5 結(jié)合物質(zhì)循環(huán)與情感互動，關(guān)注弱勢群體

在文化主題確定后，以不同的形式輔助人群進(jìn)行營造參與互動，可以建造不同年齡段共同使用的中心場所，互相幫助可以給予周邊企業(yè)的優(yōu)惠，做出特色的文化產(chǎn)品，或是進(jìn)行環(huán)境改造，將自然的物品或者垃圾利用起來打造自己的文化，和不同的組織進(jìn)行交換和人員的擴(kuò)展，讓各組織可以更有活力地持續(xù)運(yùn)營下去。對弱勢群體的需求和態(tài)度多加關(guān)注，了解貧困人口，老年人、兒童、婦女等的參與條件，在研討與營造實(shí)施過程中讓其自然地融入其中，組建相應(yīng)的團(tuán)體，讓他們實(shí)現(xiàn)自我價值，拋開孤獨(dú)感與特殊感，融入整個社區(qū)。

4 結(jié)語

文中通過對日本社區(qū)營造的歷史發(fā)展和各地的特色案例的研究，從法律構(gòu)建、文化挖掘、意愿提升、團(tuán)體構(gòu)建、主題共享、持續(xù)營造等角度綜合分析日本社區(qū)營造成功的方法，結(jié)合中國目前公眾參與的情況，提出未來中國要在分權(quán)制度，法律完善，資源挖掘和組織孵化，情感互動和特殊群體等方面加以改進(jìn)，因地制宜，從社區(qū)層面開始，將日本的優(yōu)點(diǎn)融入中國的社會制度和人情社會之中，逐步實(shí)現(xiàn)市民主導(dǎo)參與社區(qū)營造，恢復(fù)居民之間的弱聯(lián)系，打造居民互相信任，充滿活力和地域特色的社區(qū)。