文_薛 侃

習近平總書記指出，我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”。我國有14億多人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負。要完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制。我國行政復議制度發(fā)源于1990年《行政復議條例》，成型于1999年《行政復議法》，兼具行政性與司法性，能夠充分調(diào)動行政資源高效妥善解決矛盾爭議，具有其他救濟手段不可比擬的功能優(yōu)勢。2020年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上提出，“發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用”，為推進行政復議體制改革提供了根本遵循，也為一體建設法治國家、法治政府、法治社會提供了具體抓手。

所謂“主渠道作用”，是指行政相對人愿意首選行政復議來解決行政爭議，且通過復議解決的行政爭議案件數(shù)量也最多。而行政相對人是否愿意啟動行政復議程序，則取決于復議能否切實幫助其解決問題，對其受到的侵害給予有效救濟。因此，行政復議的主渠道作用發(fā)揮，應當通過兩個維度來實現(xiàn)：一是在爭議化解的“入口”，讓絕大多數(shù)行政爭議首先進入行政復議渠道尋求解決，即在數(shù)量上能夠涵括最廣泛的救濟需求；二是在爭議化解的“出口”，讓絕大多數(shù)行政爭議在行政復議程序中得到實質(zhì)性解決，實現(xiàn)程序終結(jié)和實體終結(jié)的統(tǒng)一，即在質(zhì)量上能夠最有效地化解行政爭議。概言之，只有同時符合“整體數(shù)量”和“個案質(zhì)量”的雙重要求，行政復議才能真正成為當事人救濟權(quán)利的首選和優(yōu)選，真正成為化解行政爭議的主渠道。

近年來，隨著行政復議體制改革向縱深推進，復議工作的規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平不斷提升，根據(jù)《司法部2021年法治政府建設年度報告》顯示，2020年復議案件數(shù)量比改革前增長了22.3%，行政復議作為化解行政爭議的主渠道效果初步顯現(xiàn)。但在實際工作中，當前行政復議仍有一些理論和實踐層面的突出問題，影響制約主渠道功能作用發(fā)揮，需要予以關(guān)注解決。究其根源，當前制約行政復議主渠道作用發(fā)揮的原因主要有以下幾個方面。

行政復議的高效優(yōu)勢還不明顯。行政復議、行政訴訟和信訪制度，被稱為我國化解行政爭議的“三駕馬車”，但從受案數(shù)來看，當前仍然沒有突破“大信訪、中訴訟、小復議”的格局。以2020年為例，全國行政復議受理總量為17.48萬件，一審行政訴訟案件受理總量為26.02萬件，同樣作為人民群眾解決訴求渠道的信訪制度全年辦理總量為764萬件（次）。不論是在法律規(guī)定上還是在實踐操作中，行政復議與行政訴訟高度同質(zhì)，復議應有的便捷、高效、免費等優(yōu)勢不夠突出。從程序上來看，行政復議在申請時限、提請方式、審查期限、審理流程等方面均有著與行政訴訟類似的嚴格、復雜要求，一定程度上導致公眾“不知復議”“不會復議”；從成本上來看，目前非財產(chǎn)類行政訴訟的受理費也很低，信訪與行政復議同樣不需要收取費用，行政相對人往往缺乏先行申請行政復議的意愿和動力。

行政復議的辦案模式受到質(zhì)疑。行政復議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的爭議化解制度，復議案件辦理又多為書面審查等方式，缺乏聽證、調(diào)解等復議申請人與行政機關(guān)“面對面”的環(huán)節(jié)。復議結(jié)束后形成的法律文書一般僅簡單陳述案情和結(jié)果，缺乏充分的釋法說理。復議程序的公開性、透明度不高，法律文書的說理性不足，往往使得行政復議被質(zhì)疑存在“暗箱操作”“偏袒維護”，社會信任度亟待提升。

行政復議的決定缺乏終局效力。2014年《中華人民共和國行政訴訟法》修改確立了“雙被告”制度，復議機關(guān)不論是維持還是糾錯都要作為被告參加行政訴訟。該制度的初衷是希望通過行政訴訟監(jiān)督、倒逼復議機關(guān)依法公正履職，但在實踐中行政復議普遍呈現(xiàn)維持率較高、糾錯率較低的特點，以上海市為例：2018年、2019年、2020年復議案件維持率分別為64.8%、71%、64.8%，糾錯率分別為3.21%、3%、6.9%。監(jiān)督糾錯和救濟解紛功能的發(fā)揮還不夠充分，公眾對行政復議的認可度和信任感還不高。一部分行政相對人在復議后仍會繼續(xù)提起行政訴訟或轉(zhuǎn)去信訪，法院對復議決定和原行政行為一并作出裁判，不僅產(chǎn)生制度間的內(nèi)耗和空轉(zhuǎn)，更導致復議機關(guān)作出的復議決定不具備終局性，執(zhí)行力大打折扣，嚴重弱化了復議制度權(quán)威，制約了行政復議對行政爭議的實質(zhì)性解決。行政復議實質(zhì)性化解行政爭議的能力還需要進一步加強。

行政復議的專業(yè)保障不夠到位。行政復議的行政性、司法性等特點決定了復議工作人員應當具備依法辦理案件、熟悉行政業(yè)務、善做群眾工作等多方面能力。但實踐中，部分復議機構(gòu)人員配置不足或身兼數(shù)職，能力水平參差不齊，高素質(zhì)、專業(yè)化的人才比較欠缺，影響了行政復議辦案質(zhì)量。當前，行政復議體制改革雖然對加強隊伍建設提出了要求，但改革主要聚焦提升復議人員的法律能力，將行政復議隊伍的“專業(yè)化”簡單等同于“法律化”并不合適。同時，就復議人員的待遇、發(fā)展、保障等配套措施也言之甚少，如何吸引人才、防止人才流失等需要進一步研究和考量。

充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，是習近平總書記和黨中央加強和改進行政復議工作的重要要求。落實這一要求，既需要與時俱進創(chuàng)新發(fā)展理論，也要探尋實踐的最優(yōu)路徑，以《行政復議法》修訂和行政復議體制改革為契機，構(gòu)建形成科學高效的制度供給和機制保障，不斷放大行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，推動絕大多數(shù)行政爭議在行政復議中得到實質(zhì)性解決，確保人民權(quán)益得到及時救濟、利益得到有效維護、訴求得到切實滿足，實現(xiàn)政府治理、社會治理現(xiàn)代化水平不斷提升。當前重點做好以下工作。

提升復議機構(gòu)的統(tǒng)一性。行政復議體制改革方案要求“建立統(tǒng)一、科學的行政復議體制”，除實行中央垂直領(lǐng)導的部門外，縣級以上人民政府作為復議機關(guān)統(tǒng)一行使復議職責，具體由設立的復議機構(gòu)負責統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一決定、統(tǒng)一應訴。當前，各地因地制宜探索，積累并形成了豐富經(jīng)驗和不同的復議機構(gòu)模式。比如遼寧、河南等地的行政復議委員會辦公室模式，廣西、山東等地的行政復議辦公室模式，浙江、上海等地在司法行政部門掛牌行政復議局的模式等。（曹鎏：“行政復議制度革新的價值立場與核心問題”，《當代法學》2022年第2期）綜合而言，對外掛牌成立行政復議局的優(yōu)勢更加突出，通過建立復議申請的統(tǒng)一受理窗口、作出復議決定的獨立運行機構(gòu)，不僅有助于整合過去分散的復議管轄權(quán)與復議資源，方便群眾提出復議申請，更能在根本上破解“同案不同判”的問題，切實提升行政復議的公信力。

提升復議路徑的吸附性。針對行政復議先行選擇率不高的現(xiàn)狀，可以探索將現(xiàn)有“自由選擇為主，復議前置為例外”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬妥h前置原則+負面清單”的模式，即行政相對人對行政行為不服的，除法律特別規(guī)定外，均需先行提出行政復議申請，讓盡可能多的行政爭議首先進入復議程序，推動行政復議的“過濾器”功能得到充分發(fā)揮。同時，作為擴大復議前置范圍的配套措施，要加快建立申請輔助、申請支持等機制，由專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人士提供類似于法律援助的專業(yè)服務，避免“不知復議”“不會復議”，切實消除當事人尤其是老年人、殘障人士或文化程度較低的特殊群體顧慮。（莫于川：“行政復議機制和方法創(chuàng)新路徑分析——從修法提升行政復議規(guī)范性、效率性和公正性的視角”，《行政法學研究》2019第6期）

提升復議解決的有效性。傳統(tǒng)行政復議的書面審查不僅不利于全面查明案件事實、準確把握案件的實質(zhì)爭議點，更影響社會公眾對于復議的信任度。創(chuàng)新行政復議辦案模式、提升爭議化解有效性，關(guān)鍵就在于提高當事人的參與程度，建議探索實行直接言詞審理，由申請人與被申請人圍繞案件事實、爭議問題、法律適用等當面陳述、質(zhì)證和辯論，復議機關(guān)在聽取雙方意見的基礎上依法作出復議決定。要推動調(diào)解貫穿行政復議全過程，實踐中的多數(shù)行政爭議主要涉及行政管理和政策問題，本身的法律關(guān)系并不復雜，調(diào)解可以充分發(fā)揮復議制度的行政專業(yè)優(yōu)勢，降低權(quán)利救濟的程序和時間成本，“情理法”結(jié)合促進爭議得到有效化解。此外，還要把釋法說理作為復議法律文書的必要組成部分，建立完善行政復議文書公開、指導案例發(fā)布等制度，努力增強當事人對復議決定的認同，提高社會對復議制度的認可。

提升復議決定的權(quán)威性。從承擔爭端解決職能這個角度來說，司法與行政之間應該是平等的。（耿寶建：“‘泛司法化’下的行政糾紛解決——兼談〈行政復議法〉的修改路徑”，《中國法律評論》2016年第3期）復議機關(guān)根據(jù)事實和法律，對行政糾紛作出居中裁決的行為帶有準司法性，應遵循司法的基本規(guī)律，即裁判者不承擔居中裁決的后果，依法作出的裁決不能被隨意推翻。因此，建議取消“雙被告”制度，明確對行政復議決定不服的，應就原爭議的具體行政行為提起訴訟，維護復議決定的權(quán)威性和終局性。同時，加強復議決定和調(diào)解結(jié)果的強制力、約束力，對于拒不履行或拖延履行的，要加大追責力度，保證執(zhí)行到位。針對取消“雙被告”制度后對于復議機關(guān)的監(jiān)督，可以通過完善復議人員獎懲機制、強化復議活動紀檢監(jiān)察等方式進行補足，確保行政復議依法公正高效運作，切實維護人民群眾的合法權(quán)益。

提升復議隊伍的專業(yè)性。行政復議體制改革方案提出要“打造一支革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的行政復議專業(yè)隊伍”。對標成為化解行政爭議主渠道的目標，復議人員的專業(yè)性應至少體現(xiàn)為行政業(yè)務能力與依法辦案能力的統(tǒng)一、多方協(xié)調(diào)能力與獨立判斷能力的統(tǒng)一、個案化解能力與社會治理能力的統(tǒng)一等多方面。在當前行政復議法的修訂過程中，建議吸取司法員額制改革經(jīng)驗，明確行政復議隊伍綜合能力提升和組織保障要求，探索建立區(qū)別于一般行政機關(guān)公務員的獨有管理制度，涵蓋職業(yè)規(guī)范、業(yè)務培訓、待遇保障、晉升發(fā)展等各方面內(nèi)容，建立科學的績效考評以及嚴格的責任追究體系，以全方位的能力培養(yǎng)、更完善的正向激勵和強有力的監(jiān)督機制打造過硬隊伍，為行政復議的高質(zhì)量開展提供堅實保障。