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        數字治理形式主義問題與對策

        2022-02-23 01:21:41邱詩懿
        團結 2022年6期

        邱詩懿 冉 昊

        數字治理是經濟社會數字化轉型背景下以實踐為先導的治理革命。這一新型治理模式沒有破解傳統(tǒng)的形式主義問題,反而帶來了形式主義的新變種,即數字治理形式主義。在數字治理的過程中,手段與目的本末倒置,出現了許多重形式、不重實績的現象,數字治理形式主義阻礙著治理效能提升。

        一、問題

        數字治理存在目標與執(zhí)行偏離、理論與實踐脫節(jié)的問題,在技術建設、制度兼容、價值追求方面出現的數字治理形式主義現象層出不窮。

        1.“數字工程” 過度追求表面的數字化,忽視發(fā)展水平

        各級政府和部門出于業(yè)務數字化轉型需要,紛紛開發(fā)和搭建起數字化平臺,引入數字化治理工具。然而,數字化平臺建設成為了一種體現政績的“數字工程”,大量投入人力和財力,不但沒有提高治理效果,反而帶來了大量的工作負擔。

        一是缺乏整體性規(guī)劃,存在短視行為。為體現數字化轉型成果,政府大量開發(fā)或開通數字平臺,鋪天蓋地的政務網站、App、小程序、公眾號、微信群進入公眾視野,布局雜亂無章,缺乏系統(tǒng)的科學的統(tǒng)籌規(guī)劃。簽到、瀏覽、下載、轉發(fā)成為強制性的工作任務,一味追求數量卻忽視了質量,用戶使用率、體驗感都很低,平臺和賬號逐漸淪為形式。二是平臺多頭建設、過度開發(fā),且功能趨于同質化。對于同一項工作,不同層級的政府、同一層級政府中的不同部門均開發(fā)不同的系統(tǒng),且新舊系統(tǒng)之間的銜接沒有打通,數據壁壘普遍存在。大量冗余的平臺投入使用,系統(tǒng)之間數據不同步,信息重復錄入,操作性和互動性差,大量擠占工作人員的精力和時間。三是數字技術發(fā)展不成熟,后續(xù)運營管理不善。數字治理需要強大的技術能力及配套設施作為支撐。政府缺乏專業(yè)的從業(yè)人員,平臺的運營和維護往往依賴于政企之間的合作,因此在數據儲存、分析和加工能力具有外部依賴性和滯后性,對數字治理做不到充分信任,傳統(tǒng)辦公方式和數字化辦公方式并行,增加了額外的工作量,難以充分發(fā)揮數字治理的效能。

        形式化的“數字工程” 加劇了治理的碎片化狀態(tài)。為了數字化而數字化的數字治理事實上成為了治理模式的“偽創(chuàng)新”,盡管大規(guī)模投入“數字工程” 建設,但收效甚微。

        2.“符號治理” 與體制壓力疊加,導致治理超載與失靈

        在數字治理的背景下,數據在國家與社會之間充分流動,使政府能夠打破傳統(tǒng)科層制的層層阻隔,縮減中間層級的溝通,直接滲透到基層,實現有效的控制和監(jiān)督,從而破解上下級政府之間信息不對稱、部門之間相互推諉的難題。然而,數據的流動性優(yōu)勢在治理實踐中卻異化為了符號化的治理,新的問題接踵而至。

        一是數字治理高度依賴于量化指標,過度留痕、過度展示的現象普遍存在。盡管將工作任務轉化為可量化、可測量的指標,在一定程度上能夠“化繁為簡”,能夠使工作目標更加清晰,有利于上級政府進行向下的考核激勵。但是基層工作者為了迎檢或應付指標疲于奔命,把大量的時間和精力消耗在了寫材料、擺拍和宣傳展示上,工作內容嚴重脫離實際,治理效果無人問津。二是數字治理和壓力型體制相結合,形成了“層層加碼” 的壓力傳導和“層層注水” 的拼湊應對?;鶎诱拥絹碜陨霞壵娜蝿罩笜?,又通過行政發(fā)文的方式強制性推動,給街道、社區(qū)下達項目任務和工作指標,督促街道完成任務并錄入信息,達成指標。隨著政策和指標的逐級下壓,指標會越來越細化,為保證工作的完成,標準也隨之提高。上有政策下有對策,為了應對上級的壓力和指標,任務執(zhí)行方不得不采取一些“彈性變通” 甚至“數字造假” 的辦法。三是數字依賴和信息超載導致治理問題激增,超出了治理體系所能承擔的限度。在疫情期間視頻會議、線上培訓等數字化辦公方式完全突破了時空限制,“文山會?!?轉移到了線上,模糊了工作和休息的邊界,進一步加劇了基層工作者的負擔。信息不再是稀缺資源,問題在于信息過剩、虛實難辨。隨著電子監(jiān)控、人臉識別、大數據監(jiān)測等數據采集的手段越來越進步,數據理解和分析能力的重要性更加凸顯。然而,如果依賴于數字技術進行治理卻不加強數字基礎設施建設、提高算法應用的能力,數字將淪為無意義的符號,一旦數字治理工具發(fā)生技術故障、服務器崩潰,帶來的將是整個治理系統(tǒng)的暫時性停擺甚至混亂。

        3.“技術治理” 忽視對人文價值的關注,造成治理懸浮

        為順應經濟社會數字化轉型趨勢,人們自然而然被納入數字治理的框架內。然而當前的數字治理缺乏深度,雖然在形式上采用了先進的治理技術,但在倫理價值層面沒有與之相適應,缺乏對“人”的維度的關注。

        一是數字治理的包容性不夠,“數字門檻” 和“數字鴻溝” 增多。數字技術在治理領域的應用和推廣放大了群體間的差異和不平等。公民所擁有的數字資源以及對信息技術的掌握能力是不均衡的,信息能力低、不熟悉數字技術的公民成為了數字弱勢群體。現階段在推進治理數字化轉型的時候往往忽視社會發(fā)展的客觀條件,一道“數字鴻溝” 將數字弱勢群體直接排除在外,與數字治理的初衷背道而馳。二是數字治理體系的精細化水平不夠,和傳統(tǒng)治理機制的融合尚不充分?!皵底制缫暋?并不僅僅針對數字弱勢群體,而會影響到社會生活的方方面面。數字治理可以實現數字化甚至“無人化” 服務,在一定程度上能夠解放人力、節(jié)約時間成本、提高辦事效率,卻無法滿足人們在業(yè)務辦理中的差異化、個性化需求。過度數字化、智能化會使人們失去選擇的權利,不考慮工作和生活習慣,一律采用線上業(yè)務辦理、線上點單、線上掛號等方式,而不會反思數字技術帶來的是否都是便利。三是數字治理的公眾滿意度和實效性有待進一步驗證。數字治理的效果往往以量化的指標來呈現,在治理實踐中往往采取一種以效率為主導的工具理性的邏輯。政務平臺的注冊人數、政務信息的瀏覽量、線上培訓的參與時長等量化的數據是否能夠衡量實際的治理成效?一方面,這些數據存在一定的應付性和虛假性,可能是壓力下的表面數據繁榮。另一方面,從目前來看,數字治理效能的評價體系來自于上級的考核性指標,沒有將價值評估納入其中,缺乏公眾對政府數字化服務的評價和反饋。

        技術之外的溫度,是效率追求無法覆蓋的價值。只注重數字治理的形式,而不關注實效,采取機械化的一刀切的做法和冷漠的缺乏人性化的服務,不利于工作效率的提高也不利于治理關系的改善。

        二、對策

        數字治理不是純粹的用數字進行治理,還需要強調對數字本身進行治理,避免數字異化。因此,數字治理的發(fā)展要對治理實踐中不斷產生的問題予以積極回應,循序漸進、逐步探索,轉型初期可能會經歷進展緩慢、形式主義的陣痛,但數字技術蘊含的巨大能量給數字治理帶來的機遇也前所未有。

        1.以需求為導向推進制度建設與調適,規(guī)范數字權力

        首先要從制度層面破除數字治理形式主義。在風險社會和數字社會的雙重背景下,數字治理不能僅僅停留在技術賦能階段,而是要增強體制機制的適應性和自主性,推動頂層設計與基層探索相結合、數字技術與傳統(tǒng)機制互動調適,在治理實踐中實現制度再生產。同時,要根據工作需求和客觀條件,加快推進數字治理的整體性規(guī)劃,整合碎片化的數字平臺和數字資源,有針對性地提高數字平臺的建設質量,打通數據壁壘,推進政務數據有序共享。此外,還要利用數字化手段改進和完善督查檢查考核的方式方法,推動結果的互認互用,讓數據多“跑腿”、讓干部群眾少“跑路”;破除唯數字論和唯結果論,建立科學的綜合考評機制和容錯機制,緩解體制性壓力。尤其是總結以新冠疫情防控為典型的公共危機治理的實踐經驗,防止病例瞞報、核酸造假、精準賦紅碼等數字權力異化的傾向,嚴懲數字治理中的形式主義行為。不是以形式主義的方式治理形式主義,要避免制度懸浮,做到真正的數字減負。

        2.構建開放多元的數字治理共同體,激發(fā)數字活力

        數字治理是一個立體多維的網絡結構,需要多元化的治理主體優(yōu)勢互補,合力破除數字治理形式主義。數字治理流于形式,很大程度上還是因為數字技術未能有效“賦能” 治理,作為治理要素的數據并沒有充分發(fā)揮橋梁作用。因此,必須讓僵化的數字符號在治理活動中流動起來,盤活數字資源和治理資源,才能讓數字治理實踐真正落地。一方面,要發(fā)揮多元治理主體的優(yōu)勢,形成合理的數字治理分工體系。在政府的主導下搭建協(xié)同平臺,通過市場化的方式將多元主體納入工作機制,發(fā)揮企業(yè)、社會組織的專業(yè)化力量,從社會領域采集多領域的信息,促進數據的融匯與流通。另一方面,要優(yōu)化協(xié)同方式,構建開放共享的數據資源體系。強化政府的數據管理職責,在推進合作治理的時候,應充分考慮治理主體的業(yè)務范圍和依賴關系,優(yōu)化協(xié)同平臺的訪問層級和模塊設計,從而有效規(guī)避數據共享和數據開放的成本和風險,提高資源利用效率和協(xié)同效率。

        3.平衡好技術理性與人文價值的關系,建立數字信任

        破除數字治理形式主義必須堅持“用戶導向”,數字治理的終極目標是為人民服務。數字治理必須充分考慮 “數字包容” 的問題,關注數字弱勢群體,發(fā)展個性化的信息渠道,保障其使用數字資源的權利和利益。與此同時,還要保障個人數據信息的安全,不能讓數字技術遭到濫用、吞噬人的權利。數字治理需要一些過渡性的措施,要克服主觀主義和功利主義的價值取向。治理的數字化轉型要留有余地,不應為了政績追求全面的、完全的數字化。在現階段,數字治理不一定是高效的治理,線上業(yè)務的日益成熟并不意味著線下服務的消亡。要將傳統(tǒng)服務和數字服務相結合,提供必要的、無障礙的人工服務。數字治理不是無人化治理,數字治理需要有人文關懷,不能忽視人們的情感需求,要從用戶選擇和用戶體驗的角度尊重人的主體性,尊重用戶自由選擇數字服務的權利,完善人機結合的治理模式,使服務更加人性化,實現有溫度的治理,讓數字政府建設的發(fā)展成果惠及全體人民。

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