邱詩懿 冉 昊

數字治理是經濟社會數字化轉型背景下以實踐為先導的治理革命。這一新型治理模式沒有破解傳統(tǒng)的形式主義問題，反而帶來了形式主義的新變種，即數字治理形式主義。在數字治理的過程中，手段與目的本末倒置，出現了許多重形式、不重實績的現象，數字治理形式主義阻礙著治理效能提升。

一、問題

數字治理存在目標與執(zhí)行偏離、理論與實踐脫節(jié)的問題，在技術建設、制度兼容、價值追求方面出現的數字治理形式主義現象層出不窮。

1.“數字工程” 過度追求表面的數字化，忽視發(fā)展水平

各級政府和部門出于業(yè)務數字化轉型需要，紛紛開發(fā)和搭建起數字化平臺，引入數字化治理工具。然而，數字化平臺建設成為了一種體現政績的“數字工程”，大量投入人力和財力，不但沒有提高治理效果，反而帶來了大量的工作負擔。

一是缺乏整體性規(guī)劃，存在短視行為。為體現數字化轉型成果，政府大量開發(fā)或開通數字平臺，鋪天蓋地的政務網站、App、小程序、公眾號、微信群進入公眾視野，布局雜亂無章，缺乏系統(tǒng)的科學的統(tǒng)籌規(guī)劃。簽到、瀏覽、下載、轉發(fā)成為強制性的工作任務，一味追求數量卻忽視了質量，用戶使用率、體驗感都很低，平臺和賬號逐漸淪為形式。二是平臺多頭建設、過度開發(fā)，且功能趨于同質化。對于同一項工作，不同層級的政府、同一層級政府中的不同部門均開發(fā)不同的系統(tǒng)，且新舊系統(tǒng)之間的銜接沒有打通，數據壁壘普遍存在。大量冗余的平臺投入使用，系統(tǒng)之間數據不同步，信息重復錄入，操作性和互動性差，大量擠占工作人員的精力和時間。三是數字技術發(fā)展不成熟，后續(xù)運營管理不善。數字治理需要強大的技術能力及配套設施作為支撐。政府缺乏專業(yè)的從業(yè)人員，平臺的運營和維護往往依賴于政企之間的合作，因此在數據儲存、分析和加工能力具有外部依賴性和滯后性，對數字治理做不到充分信任，傳統(tǒng)辦公方式和數字化辦公方式并行，增加了額外的工作量，難以充分發(fā)揮數字治理的效能。

形式化的“數字工程” 加劇了治理的碎片化狀態(tài)。為了數字化而數字化的數字治理事實上成為了治理模式的“偽創(chuàng)新”，盡管大規(guī)模投入“數字工程” 建設，但收效甚微。

2.“符號治理” 與體制壓力疊加，導致治理超載與失靈

在數字治理的背景下，數據在國家與社會之間充分流動，使政府能夠打破傳統(tǒng)科層制的層層阻隔，縮減中間層級的溝通，直接滲透到基層，實現有效的控制和監(jiān)督，從而破解上下級政府之間信息不對稱、部門之間相互推諉的難題。然而，數據的流動性優(yōu)勢在治理實踐中卻異化為了符號化的治理，新的問題接踵而至。

一是數字治理高度依賴于量化指標，過度留痕、過度展示的現象普遍存在。盡管將工作任務轉化為可量化、可測量的指標，在一定程度上能夠“化繁為簡”，能夠使工作目標更加清晰，有利于上級政府進行向下的考核激勵。但是基層工作者為了迎檢或應付指標疲于奔命，把大量的時間和精力消耗在了寫材料、擺拍和宣傳展示上，工作內容嚴重脫離實際，治理效果無人問津。二是數字治理和壓力型體制相結合，形成了“層層加碼” 的壓力傳導和“層層注水” 的拼湊應對?；鶎诱拥絹碜陨霞壵娜蝿罩笜?，又通過行政發(fā)文的方式強制性推動，給街道、社區(qū)下達項目任務和工作指標，督促街道完成任務并錄入信息，達成指標。隨著政策和指標的逐級下壓，指標會越來越細化，為保證工作的完成，標準也隨之提高。上有政策下有對策，為了應對上級的壓力和指標，任務執(zhí)行方不得不采取一些“彈性變通” 甚至“數字造假” 的辦法。三是數字依賴和信息超載導致治理問題激增，超出了治理體系所能承擔的限度。在疫情期間視頻會議、線上培訓等數字化辦公方式完全突破了時空限制，“文山會?！?轉移到了線上，模糊了工作和休息的邊界，進一步加劇了基層工作者的負擔。信息不再是稀缺資源，問題在于信息過剩、虛實難辨。隨著電子監(jiān)控、人臉識別、大數據監(jiān)測等數據采集的手段越來越進步，數據理解和分析能力的重要性更加凸顯。然而，如果依賴于數字技術進行治理卻不加強數字基礎設施建設、提高算法應用的能力，數字將淪為無意義的符號，一旦數字治理工具發(fā)生技術故障、服務器崩潰，帶來的將是整個治理系統(tǒng)的暫時性停擺甚至混亂。

3.“技術治理” 忽視對人文價值的關注，造成治理懸浮

為順應經濟社會數字化轉型趨勢，人們自然而然被納入數字治理的框架內。然而當前的數字治理缺乏深度，雖然在形式上采用了先進的治理技術，但在倫理價值層面沒有與之相適應，缺乏對“人”的維度的關注。

一是數字治理的包容性不夠，“數字門檻” 和“數字鴻溝” 增多。數字技術在治理領域的應用和推廣放大了群體間的差異和不平等。公民所擁有的數字資源以及對信息技術的掌握能力是不均衡的，信息能力低、不熟悉數字技術的公民成為了數字弱勢群體。現階段在推進治理數字化轉型的時候往往忽視社會發(fā)展的客觀條件，一道“數字鴻溝” 將數字弱勢群體直接排除在外，與數字治理的初衷背道而馳。二是數字治理體系的精細化水平不夠，和傳統(tǒng)治理機制的融合尚不充分?！皵底制缫暋?并不僅僅針對數字弱勢群體，而會影響到社會生活的方方面面。數字治理可以實現數字化甚至“無人化” 服務，在一定程度上能夠解放人力、節(jié)約時間成本、提高辦事效率，卻無法滿足人們在業(yè)務辦理中的差異化、個性化需求。過度數字化、智能化會使人們失去選擇的權利，不考慮工作和生活習慣，一律采用線上業(yè)務辦理、線上點單、線上掛號等方式，而不會反思數字技術帶來的是否都是便利。三是數字治理的公眾滿意度和實效性有待進一步驗證。數字治理的效果往往以量化的指標來呈現，在治理實踐中往往采取一種以效率為主導的工具理性的邏輯。政務平臺的注冊人數、政務信息的瀏覽量、線上培訓的參與時長等量化的數據是否能夠衡量實際的治理成效？一方面，這些數據存在一定的應付性和虛假性，可能是壓力下的表面數據繁榮。另一方面，從目前來看，數字治理效能的評價體系來自于上級的考核性指標，沒有將價值評估納入其中，缺乏公眾對政府數字化服務的評價和反饋。

技術之外的溫度，是效率追求無法覆蓋的價值。只注重數字治理的形式，而不關注實效，采取機械化的一刀切的做法和冷漠的缺乏人性化的服務，不利于工作效率的提高也不利于治理關系的改善。

二、對策

數字治理不是純粹的用數字進行治理，還需要強調對數字本身進行治理，避免數字異化。因此，數字治理的發(fā)展要對治理實踐中不斷產生的問題予以積極回應，循序漸進、逐步探索，轉型初期可能會經歷進展緩慢、形式主義的陣痛，但數字技術蘊含的巨大能量給數字治理帶來的機遇也前所未有。

1.以需求為導向推進制度建設與調適，規(guī)范數字權力

首先要從制度層面破除數字治理形式主義。在風險社會和數字社會的雙重背景下，數字治理不能僅僅停留在技術賦能階段，而是要增強體制機制的適應性和自主性，推動頂層設計與基層探索相結合、數字技術與傳統(tǒng)機制互動調適，在治理實踐中實現制度再生產。同時，要根據工作需求和客觀條件，加快推進數字治理的整體性規(guī)劃，整合碎片化的數字平臺和數字資源，有針對性地提高數字平臺的建設質量，打通數據壁壘，推進政務數據有序共享。此外，還要利用數字化手段改進和完善督查檢查考核的方式方法，推動結果的互認互用，讓數據多“跑腿”、讓干部群眾少“跑路”；破除唯數字論和唯結果論，建立科學的綜合考評機制和容錯機制，緩解體制性壓力。尤其是總結以新冠疫情防控為典型的公共危機治理的實踐經驗，防止病例瞞報、核酸造假、精準賦紅碼等數字權力異化的傾向，嚴懲數字治理中的形式主義行為。不是以形式主義的方式治理形式主義，要避免制度懸浮，做到真正的數字減負。

2.構建開放多元的數字治理共同體，激發(fā)數字活力

數字治理是一個立體多維的網絡結構，需要多元化的治理主體優(yōu)勢互補，合力破除數字治理形式主義。數字治理流于形式，很大程度上還是因為數字技術未能有效“賦能” 治理，作為治理要素的數據并沒有充分發(fā)揮橋梁作用。因此，必須讓僵化的數字符號在治理活動中流動起來，盤活數字資源和治理資源，才能讓數字治理實踐真正落地。一方面，要發(fā)揮多元治理主體的優(yōu)勢，形成合理的數字治理分工體系。在政府的主導下搭建協(xié)同平臺，通過市場化的方式將多元主體納入工作機制，發(fā)揮企業(yè)、社會組織的專業(yè)化力量，從社會領域采集多領域的信息，促進數據的融匯與流通。另一方面，要優(yōu)化協(xié)同方式，構建開放共享的數據資源體系。強化政府的數據管理職責，在推進合作治理的時候，應充分考慮治理主體的業(yè)務范圍和依賴關系，優(yōu)化協(xié)同平臺的訪問層級和模塊設計，從而有效規(guī)避數據共享和數據開放的成本和風險，提高資源利用效率和協(xié)同效率。

3.平衡好技術理性與人文價值的關系，建立數字信任

破除數字治理形式主義必須堅持“用戶導向”，數字治理的終極目標是為人民服務。數字治理必須充分考慮 “數字包容” 的問題，關注數字弱勢群體，發(fā)展個性化的信息渠道，保障其使用數字資源的權利和利益。與此同時，還要保障個人數據信息的安全，不能讓數字技術遭到濫用、吞噬人的權利。數字治理需要一些過渡性的措施，要克服主觀主義和功利主義的價值取向。治理的數字化轉型要留有余地，不應為了政績追求全面的、完全的數字化。在現階段，數字治理不一定是高效的治理，線上業(yè)務的日益成熟并不意味著線下服務的消亡。要將傳統(tǒng)服務和數字服務相結合，提供必要的、無障礙的人工服務。數字治理不是無人化治理，數字治理需要有人文關懷，不能忽視人們的情感需求，要從用戶選擇和用戶體驗的角度尊重人的主體性，尊重用戶自由選擇數字服務的權利，完善人機結合的治理模式，使服務更加人性化，實現有溫度的治理，讓數字政府建設的發(fā)展成果惠及全體人民。