孫德強(qiáng)SUN De-qiang；萬億WAN Yi；陳飛CHEN Fei

（中建三局城市投資運(yùn)營有限公司，武漢 430000）

0 引言

PPP模式是政府、社會(huì)資本一種合作模式，主要表現(xiàn)在伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)等方面[1]。PPP模式一開始是為了解決公共需求及財(cái)務(wù)困境之間的矛盾。PPP模式在我國已從探索試點(diǎn)階段發(fā)展到了全面推進(jìn)階段，從而積累不少的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了相關(guān)評(píng)價(jià)工具以及方法，但在實(shí)際應(yīng)用中，我國物有所值評(píng)價(jià)（VFM）體系不夠成熟，對(duì)待VFM評(píng)價(jià)重視度不夠，甚至存在流于形式的情況。

在前期決策階段，我國是以定性為主，引入定量數(shù)據(jù)支持決策。但不同政府部門在決策時(shí)，考慮的重點(diǎn)不同，因此無法考慮統(tǒng)一的定性決策。在國際上，項(xiàng)目是否可以實(shí)施、具體的實(shí)施方法、投資方考量、建設(shè)及運(yùn)營期績(jī)效考核等都被納入到定性決策考慮之中，VFM評(píng)價(jià)體系能給出較好的答案。自VFM評(píng)價(jià)體系誕生以來，在我國關(guān)于PPP項(xiàng)目是否要做VFM評(píng)價(jià)卻還存在一些不同的聲音。反對(duì)者認(rèn)為我國現(xiàn)在開展VFM評(píng)價(jià)尚早，原始的基本數(shù)據(jù)不足、受到各種預(yù)設(shè)條件限制，導(dǎo)致為了評(píng)價(jià)流于形式，沒有根據(jù)實(shí)際情況而評(píng)價(jià)。而支持者認(rèn)為必須做，不然引入PPP項(xiàng)目就會(huì)成為一種為了解決各部門缺乏建設(shè)資金的一種手段，從而忽視了是否值得，能否提高公共基礎(chǔ)服務(wù)的效率這兩個(gè)重要因素。

考慮引入PPP項(xiàng)目的決定依據(jù)是VFM結(jié)果。2015年12月18日，國家財(cái)政部出臺(tái)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，對(duì)開展VFM評(píng)價(jià)作出了明確[2]。2016年10月24日，財(cái)政部再次出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引（修訂版征求意見稿）》，征求修改稿對(duì)定義怎么闡述、模型如何建立、定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)以及兩個(gè)評(píng)價(jià)跟VFM結(jié)論的關(guān)系，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)如何監(jiān)管等方面，有了更加細(xì)致的闡述。

目前我國PPP項(xiàng)目在開展物有所值評(píng)價(jià)的參考依據(jù)主要以《指引》文件為主。方式為：定性評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)≥60，則認(rèn)為通過VFM定性評(píng)價(jià)，通過后，VFM計(jì)算值只要≥0，則項(xiàng)目通過VFM評(píng)價(jià)。

1 我國VFM評(píng)價(jià)實(shí)踐

2015年12月，財(cái)政部制定了《指引》，推進(jìn)各級(jí)政府部門根據(jù)實(shí)際情況開展VFM定性和定量評(píng)價(jià)，提出了計(jì)量模式：主要考慮定性，定量?jī)H作為輔助手段。2016年10月，財(cái)政部起草了《政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引（修訂版征求意見稿）》，征求修改稿對(duì)定義怎么闡述、模型如何建立、定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)以及兩個(gè)評(píng)價(jià)跟VFM結(jié)論的關(guān)系，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)如何監(jiān)管等方面，有了更加細(xì)致的闡述。

《指引》是我國進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)的基本范本，隨著項(xiàng)目的不斷成長(zhǎng)及經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，在項(xiàng)目實(shí)際落地實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)一些不足之處，《征求意見稿》相對(duì)于前期的《指引》進(jìn)行了改進(jìn)。

一是更加細(xì)化評(píng)價(jià)結(jié)論的判定。由原來的“初始定性評(píng)價(jià)結(jié)果大于60分，可以判定通過定性評(píng)價(jià)；定量評(píng)價(jià)結(jié)果≥0，可以判定通過定量評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺跏级ㄐ栽u(píng)價(jià)結(jié)果≥80分，可以直接判定通過VFM評(píng)價(jià)，從而不需要重新考慮定量結(jié)果；當(dāng)定性評(píng)價(jià)結(jié)果高于≥60且＜80，需要考慮定量值是否＞0；定性評(píng)價(jià)結(jié)果＜60分的，可直接判定不通過”?！墩髑笠庖姼濉吩黾恿硕ㄐ栽u(píng)價(jià)的重要性，只要定性分?jǐn)?shù)＞80分，直接判定通過評(píng)價(jià)，不用考慮定量評(píng)價(jià)結(jié)果。二是改進(jìn)了定性評(píng)價(jià)指標(biāo)的基本評(píng)價(jià)指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)等兩大指標(biāo)，同時(shí)更加明確了定量評(píng)價(jià)公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法（PSC）中的概念和方法，較之前有了較為突出的細(xì)化。

2 物有所值評(píng)價(jià)體系及局限性

國際常用的VFM評(píng)價(jià)方法有三種[3]：一是成本效益分析法（Cost Benefit Analysis，CBA）。對(duì)項(xiàng)目成本和收益進(jìn)行分析計(jì)算，用最小的成本撬動(dòng)最大的收益，采用凈現(xiàn)值作為指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，計(jì)算收益現(xiàn)值、成本現(xiàn)值。雖然采用該方法的項(xiàng)目較多，屬于一套成熟的體系，但是需要大量數(shù)據(jù)作為支撐，折算成現(xiàn)值時(shí)收益率、折現(xiàn)率的選擇對(duì)最終的結(jié)果影響特別大，因此數(shù)據(jù)來源性存在一定程度的弊端，采用這一方法必須十分謹(jǐn)慎，因此國際上采用該方法的國家很少。二是公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法（PSC），參照類似項(xiàng)目，政府相關(guān)部門在相似項(xiàng)目下計(jì)算，如果由政府自己實(shí)施項(xiàng)目的成本，作為一種標(biāo)桿成本，然后將采用PPP模式下政府的成本來比較標(biāo)桿成本，進(jìn)而判斷PPP模式是否更加物有所值，目前PSC法應(yīng)用最加廣泛，被廣泛采用。三是競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)法，主要是采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，投標(biāo)人通過投標(biāo)的方式取得VFM評(píng)價(jià)，可以通過競(jìng)爭(zhēng)節(jié)省成本，從而篩選出合適的伙伴，但是容易產(chǎn)生串標(biāo)、作假的現(xiàn)象，存在影響公證合理的缺陷。

我國的物有所值評(píng)價(jià)體系主要依據(jù)《指引》和《征求意見稿》等文件。而VFM評(píng)價(jià)的應(yīng)用僅在項(xiàng)目前期的事前決策。目前我國對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)，定性計(jì)算結(jié)果作為主要的參考依據(jù)。其中定性評(píng)價(jià)結(jié)合了英國、澳大利亞等國外國家方法，制定針對(duì)性較強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)以及評(píng)分方法，對(duì)定性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，來斷定是否適用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。定量評(píng)價(jià)主要采用PSC法進(jìn)行計(jì)算。一般是需要提前搜集必要的資料，然后組建專家組、召開專家會(huì)議、形成評(píng)價(jià)結(jié)論，完成一整個(gè)定性評(píng)價(jià)流程。通過計(jì)算后，當(dāng)?shù)梅謹(jǐn)?shù)≥60分，則通過定性評(píng)價(jià)，轉(zhuǎn)入PPP項(xiàng)目的定量評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)需要計(jì)算PSC值與PPP值，進(jìn)而判斷PSC值≥PPP值與否，若是則通過，則項(xiàng)目進(jìn)入準(zhǔn)備實(shí)施階段。

圖1 我國VFM評(píng)價(jià)流程

定性評(píng)價(jià)考慮的重點(diǎn)是采用PPP模式較之采用傳統(tǒng)模式，是否能夠增加公司，弱化政府方風(fēng)險(xiǎn)、合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，通過社會(huì)資本，能否提高運(yùn)營效率，促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新及公平競(jìng)爭(zhēng)。定性評(píng)價(jià)主要是通過各領(lǐng)域的專家自己的經(jīng)歷過的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)以及基于經(jīng)驗(yàn)的主觀分析，對(duì)項(xiàng)目的基本條件、所處的政商環(huán)境、行業(yè)前景、政府的財(cái)政承受能力、社會(huì)資本方是否擁有強(qiáng)大的運(yùn)營統(tǒng)籌能力等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析[4]，從而對(duì)項(xiàng)目是否適合開展PPP模式作出判斷，一般有兩種做法：一是采用調(diào)查問卷的方式，搜集大量問卷，并進(jìn)行匯總整理，分析得出結(jié)論。二是采用咨詢專家的方式，由專家對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作模式提出專業(yè)性意見。我國定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括基本評(píng)價(jià)指標(biāo)和補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)不同的具體項(xiàng)目評(píng)價(jià)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際從中選擇不同的附加指標(biāo)。

表1 定性評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重表

VFM評(píng)價(jià)體系引入到我國以來，對(duì)于如何分類、評(píng)價(jià)方法選擇、不同項(xiàng)目是否可以實(shí)施等方面一直飽受質(zhì)疑，主要存在以下幾個(gè)方面問題：

一是我國大部分PPP項(xiàng)目具有顯著的社會(huì)效益，有較好的民生效果，但是政府資金余量不足，從而導(dǎo)致各級(jí)政府盲目推崇PPP模式，減輕資金壓力，另外目前評(píng)價(jià)體制中也沒有考慮將社會(huì)效益納入到考核體系中，這也是項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)不被重視的最基本的原因。

二是定性評(píng)價(jià)只注重過程不注重結(jié)果。VFM評(píng)價(jià)的目的，是為了計(jì)算傳統(tǒng)的EPC等模式能否被PPP模式替代，評(píng)價(jià)也應(yīng)該側(cè)重是否可替代來考慮。評(píng)分結(jié)果在60分以上的，通過定性評(píng)價(jià)：不然，未通過。在評(píng)價(jià)過程中，有幾個(gè)方面的問題：一是定性指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)，設(shè)定得高了，必然削弱其他指標(biāo)的權(quán)重，設(shè)定得低了，又缺乏科學(xué)性，合理的設(shè)置基本指標(biāo)與補(bǔ)充指標(biāo)是一個(gè)非常值得思考的問題，同時(shí)需要考慮到的是統(tǒng)一化的問題，幾個(gè)指標(biāo)是否需要統(tǒng)一，如果統(tǒng)一，不同項(xiàng)目如何統(tǒng)一；二是主觀性太強(qiáng)，我國PPP專家?guī)觳粔蛲陚?，各位專家僅對(duì)自己的熟悉的專業(yè)領(lǐng)域有專業(yè)及權(quán)威的判斷與意見，但是由于項(xiàng)目較復(fù)雜，不確定因素較多，難以站在全局位置對(duì)項(xiàng)目有整體的把控，因此專家對(duì)其他方面的打分較為主觀，而且最終評(píng)價(jià)的結(jié)果采用取平均值，所以過程中會(huì)忽視一些潛在的客觀評(píng)價(jià)，從而造成風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難度較大。另外一些地區(qū)的評(píng)價(jià)專家就是政府部門人員，主觀性較強(qiáng)，同時(shí)相關(guān)的咨詢單位也是受各級(jí)政府委托，無法保證絕對(duì)的客觀性，且無法對(duì)定性結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，從而導(dǎo)致目前國內(nèi)定性評(píng)價(jià)只注重過程不考慮結(jié)果的情況時(shí)有發(fā)生。

3 VFM評(píng)價(jià)體系改進(jìn)

定性評(píng)價(jià)的指標(biāo)和相應(yīng)權(quán)重的構(gòu)成，實(shí)際評(píng)價(jià)過程中，全壽命周期整合、風(fēng)險(xiǎn)的判別與分配、隱藏競(jìng)爭(zhēng)激烈程度很難進(jìn)行有效且準(zhǔn)確的考量，比如全壽命周期整合的80-100分這一檔，僅僅要求社會(huì)資本方能整合所有環(huán)節(jié)，隱藏競(jìng)爭(zhēng)程度的81-100分這一檔，僅僅要求項(xiàng)目具有市場(chǎng)吸引力，如果有數(shù)量較多的可以參與的社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)單位，且征詢后有多家單位有意向，可以判定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，但是在實(shí)際的打分過程，出現(xiàn)過很多90多分的情況。

VFM定性評(píng)價(jià)主要考核項(xiàng)目能否采用PPP，所以定性指標(biāo)應(yīng)采用能體現(xiàn)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的指標(biāo)。而最能體現(xiàn)PPP模式的指標(biāo)為“績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新”和“可融資性”，采用這兩項(xiàng)指標(biāo)意味著社會(huì)資本方是否具備技術(shù)先進(jìn)、運(yùn)營統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)豐富且融資本領(lǐng)較強(qiáng)，這兩項(xiàng)應(yīng)為核心指標(biāo)，但是現(xiàn)在的指標(biāo)的權(quán)重，這兩項(xiàng)指標(biāo)僅僅只占到所有指標(biāo)的4成，其余四項(xiàng)指標(biāo)占到6成之多。為了凸顯定性評(píng)價(jià)的正對(duì)性，應(yīng)該根據(jù)不同項(xiàng)目實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整這兩項(xiàng)核心指標(biāo)的占比，必要時(shí)可以突破4成的限制。同步的，應(yīng)該對(duì)這兩項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分更加細(xì)化，其余指標(biāo)也應(yīng)提供依據(jù)和材料，使得評(píng)分更加客觀公正。

在實(shí)際操作過程中，一方面PPP項(xiàng)目專家?guī)鞂＜胰藬?shù)較少、專家涉及專業(yè)領(lǐng)域不全，專家的專業(yè)能力對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果有著決定性的影響，甚至個(gè)別省市還存在沒有專家?guī)斓木骄?。另一方面評(píng)價(jià)程序上，有些采用去掉最高分、最低分，取平均分的情況，如果專業(yè)對(duì)口的專家給出的評(píng)價(jià)是最為客觀的，但是被忽視，以及同樣的平均分，存在不同的隱藏風(fēng)險(xiǎn)，從而缺少對(duì)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)進(jìn)一步驗(yàn)證，因此需要對(duì)定性評(píng)價(jià)打分的程序進(jìn)行進(jìn)一步的改進(jìn)及細(xì)化。

為了判斷定性評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理，特別是判定修改指標(biāo)權(quán)重的必要性，目前采用的常見方法有：層次分析法、熵值法、灰色關(guān)聯(lián)法等，經(jīng)過分析對(duì)比幾種種方法的優(yōu)缺點(diǎn)，層次分析法、灰色關(guān)聯(lián)法是一種主觀方法，熵值法是一種客觀賦權(quán)法的方法，此次分析需要專家較為客觀的分?jǐn)?shù)，從分?jǐn)?shù)分析出后續(xù)的隱患，同時(shí)保證結(jié)果的準(zhǔn)確性，所以本文采用了熵值法確定相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重。

根據(jù)熵值法的特性，熵值越小，該指標(biāo)的權(quán)重越大。引入熵值法重新復(fù)核各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，根據(jù)復(fù)核后的權(quán)重計(jì)算定價(jià)評(píng)價(jià)分許，進(jìn)而分析每個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重對(duì)于評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)的影響，從而來尋找制定合理指標(biāo)權(quán)重的方案。本文將根據(jù)熵值法的原理和計(jì)算過程，對(duì)VFM分?jǐn)?shù)重新進(jìn)行計(jì)算。

4 案例分析

項(xiàng)目名稱為某城市濕地修復(fù)工程PPP項(xiàng)目，根據(jù)特點(diǎn)邀請(qǐng)9位物有所值專家，對(duì)項(xiàng)目的基本指標(biāo)及附加指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，通過加權(quán)平均后，得出項(xiàng)目的定性得分為82.41分，超出合格分?jǐn)?shù)22.4分（合格分?jǐn)?shù)60分），其中基本指標(biāo)平均得分為65.28分，附加指標(biāo)加權(quán)得分為17.13分。

表2 案例定性評(píng)價(jià)計(jì)算表

采用熵值法來進(jìn)一步確定指標(biāo)權(quán)重，重新計(jì)算定性評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)進(jìn)行驗(yàn)證，具體操作步驟如下：

①根據(jù)專家打分情況，建立新的數(shù)據(jù)矩陣；

②計(jì)算Pij形成新的數(shù)據(jù)表，；

③計(jì)算Pij與1nPij，根據(jù)結(jié)果，新矩陣形成；

④計(jì)算ej，其中m為專家數(shù)，本例中專家數(shù)為9，，其中取

⑤計(jì)算gj，gj=1-ej；

⑦依據(jù)調(diào)整后的權(quán)重，重新計(jì)算定性評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)。

表3 計(jì)算后的案例定性評(píng)價(jià)計(jì)算表

通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，采用熵值法的工具方法，對(duì)基本指標(biāo)及補(bǔ)充指標(biāo)的占比權(quán)重進(jìn)行了調(diào)整并重新確定，調(diào)整之后，基本指標(biāo)占比64.25%，附加指標(biāo)占比35.75%，總的定性分?jǐn)?shù)為80.91分，按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，基本指標(biāo)占比80%，附加指標(biāo)占比20%，原分?jǐn)?shù)為82.41分。對(duì)比之后發(fā)現(xiàn)，采用熵值法重新計(jì)算指標(biāo)的權(quán)重，得分有些許差距，但是與未調(diào)整之前的分?jǐn)?shù)差別不大，誤差較小。

5 結(jié)論

定性評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目的重要一項(xiàng)研究?jī)?nèi)容。將熵值法與評(píng)價(jià)法有機(jī)結(jié)合，一定程度上豐富和發(fā)展了PPP項(xiàng)目定性評(píng)價(jià)方案，從而解決了評(píng)價(jià)指標(biāo)無法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問題，克服了準(zhǔn)確確定定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的障礙，減少了人為主觀的評(píng)價(jià)對(duì)結(jié)果的干擾，使評(píng)價(jià)結(jié)果能夠更為準(zhǔn)確地反映實(shí)際情況。